Дилемма легализации самозанятых

Введение. Cовременное производство является результатом эволюционирования ремесел как обширного мира «независимых работ» (по К. Марксу). В рамках ремесленничества все манипуляции по производству, продаже, обмену товаров осуществлялись работником само- стоятельно. Закономерная смена общественных формаций вывела социум сначала на индустриальную, а затем - на постиндустриальную ступени развития. При этом ремесленные традиции вовсе не стали инкубированными атавизмами, а напротив, трансформировались и модернизировались вместе со сменой экономических приоритетов и социальными метаморфозами.

В литературе широко обсуждается стремительная реализация социально-экономических прогнозов, сделанных еще 10-20 лет назад [13, 10]. В соответствии с предсказаниями футурологов формат ремесла вновь оказывается востребованным на более высоком витке спирали общественного развития. Это связывают с коренными изменениями характера производства, когда в условиях насыщения рынка стереотипной, шаблонной продукцией возрастает индивидуализированный, «штучный» потребительский запрос. Поэтому перечень современных профессий самозанятых людей стремительно расширяется. Наряду с традиционными репетиторами, нянями, сиделками, фотографами, отделочниками и водителями в этот список сегодня входят арт-терапевты, бьюти-мастера, ландшафт-дизайнеры, байеры, блогеры и др.

Кроме того, при тотальной компьютеризации и цифровизации все более значимую роль приобретают работники, занятые преобразованием информационных ресурсов в русле инновационной «экономики знаний». Ими создана и освоена принципиально новая ниша интернет-бизнеса, позволяющая беспрецедентно минимизировать коммуникационные издержки за счет неизвестных ранее форм организации занятости и труда (ко-воркинг, аутсорсинг, аутстаффинг, фриланс и е -ланс). Эти формы удаленной работы внедряются не только в бизнес-деятельность руководителей предприятий, но и становятся частными практиками экономически инициативного населения. В научной литературе обсуждается социокультурный феномен самозанятости [13], фриланс как новый тип трудовых отношений [3], особенности функционирования самозанятых (фрилансеров) как новой социальной группы ремесленников постиндустриальной эпохи [8]. Значительно менее исследованным остается такой аспект деятельности самозанятых людей, как управление их включением в отечественную экономику с учетом особенностей и проблем ее развития.

Как известно, невозможно жить в обществе и одновременно быть свободным от него. Это порождает вечную дилемму, когда в рамках социальных взаимодействий личные побуждения и мотивы входят в противоречие с формальными административно-правовыми установками социума, в первую очередь с механизмами государственного налогового регулирования. Инерционность таких механизмов по определению высока, тогда как сфера самозанятости представляет собой слабо защищенную, чрезвычайно уязвимую, а следовательно неустойчивую и под- вижную структуру. Поэтому возникшее противоречие между государственным управлением и фрилансом неизбежно нарастает.

Простейшим решением для самозанятых людей в этой ситуации является уход «в тень». Как гласит один из законов Мэрфи, для сложных проблем всегда можно найти простые, доступные для понимания неправильные решения. Действительно, одним из неотменяемых принципов фискальной политики государства является максима «налоги должны платить все». С другой стороны, самозанятость как социальный феномен связана с тем, что наиболее инициативная часть населения, не получая поддержки от государства, берет на себя заботу о самообеспечении и выдвигает встречную максиму «никому не должен».

В сфере социально-экономических отношений объективно не существует единственно правильных ответов. Как известно, между двумя противоположными позициями лежит не истина, а проблема. Поиск оптимальных путей выбора между этими одинаково сложными вариантами будет идти постоянно. Предлагаемые решения, в свою очередь, требуют анализа с позиции практической верификации.

Целью настоящего исследования являлись анализ и систематизация выработанных к настоящему времени основных подходов для оптимального разрешения противоречия между интересами самозанятых людей и государства, нацеленного на легализацию их деятельности. В соответствии с поставленной целью задачи исследования включали анализ имеющихся статистических данных о количестве самозанятых в стране; выявление причин ухода самозанятых в «тень»; обзор наиболее эффективных мер, принимаемых для легализации деятельности данной социальной группы.

Анализ статистики самозанятости

Для планирования и прогноза успешности фискальных мероприятий в отношении самозанятых необходимо располагать статистическими данными о потенциале их численности. Это, в свою очередь, требует отчетливого нормативного определения указанной категории граждан.

В докладе Министерства юстиции РФ от 17.03.2017 г., подготовленном по поручению Президента РФ, самозанятые были определены как граждане без статуса индивидуального предпринимателя, которые без найма работников самостоятельно и систематически оказывают услуги и выполняют работы для физических лиц [14]. В Налоговый кодекс РФ была введена категория налогоплательщиков («…лица, занимающиеся частной практикой»), а в докладе Министерства финансов эта норма охватывала только три профессиональные категории – сиделки/няни, репетиторы, домработницы/уборщицы. Деятельность самозанятых, таким образом, декларируется как некриминальная, однако ее оценки со стороны государственных чиновников («теневая», или «гаражная», эконо- мика) имеют отчетливо негативную коннотацию в связи с невозможностью управлять их доходами через налоговые механизмы [2].

Проблемы, связанные с наличием самостоятельно занятых граждан, актуальны не только для России, но и для стран G20. Однако масштабный уход фрилансеров «в тень» является специфичным для отечественной экономики. В наиболее развитых странах, например в Великобритании, безработных не относят к самозанятым. Последние, в свою очередь, имеют статус индивидуальных предпринимателей и активно вовлекаются в экономику, оплачивая налог соответственно доходам [16]. В Грузии ремесленники вовсе освобождены от налогов; в Казахстане большая часть самозанятых работает легально и платит налоги в бюджет (URL: https://factcheck.kz/glavnoe/mify-i-pravda-5-stereotipov-o-samozanyatyx/ ). В докладе Управления по делам малого бизнеса США, где вклад фрилансеров в экономику составляет 33 % ВВП, указано, что самозанятость создает благоприятный климат для развития предпринимательства, создания инициативных идей и продуктов; страны ЕС также устанавливают максимально благоприятный режим для фриланса, предлагая им широкий спектр (более 400) видов деятельности [4].

Первые систематизированные данные о неформальной занятости в России были получены в ходе мониторинга, проведенного в 2012 г. Высшей школой экономики совместно с Институтом социологии РАН и Аналитическим центром Ю. Левады. Более 30 % респондентов высказали готовность работать без официального оформления по принципу «лишь бы платили» [3]. Дальнейшие исследования (май 2016 г., URL: http://rusrand.ru/response/trebovanie-putina-vyvesti-30-mln-rossiyan-iz-tene-voy-ekonomiki ) показали, что 40 % от общего числа экономически активного населения страны (около 30 млн человек) неофициально имели вторую работу или разовые подработки; 8,7 млн человек (11,7 %) не имели других доходов, кроме «теневого», причем эта доля возросла по сравнению с 2003 г. (8,3 %). Интересным побочным результатом этих исследований была манифестация ментальной установки на уклонение от налогов. Имплицитное одобрение поведенческой стратегии «никому не должен» косвенно проявилось в ответах респондентов на вопрос о получении зарплаты «в конвертах»: 28 % признались, что получают заработок в конверте «иногда» либо «постоянно»; 11 % отказались отвечать на вопрос, а 62 % категорически отрицали получение такой зарплаты когда-либо. По данным международной организации АССА (Ассоциация дипломированных сертифицированных бухгалтеров), в 2017 г. Россия заняла четвертое место в рейтинге теневых экономик мира (из 28 номинантов), обладая высоким показателем теневой экономики (объем теневой экономики составил 39 % к ВВП предыдущего года, на 84 % превышая среднемировой уровень) (рис. 1) [5].

Рис. 1. Доля теневой экономики к ВВП некоторых стран в 2015–2017 гг.

Данное исследование основывалось на результатах опроса ведущих предпринимателей, а также на экспертных оценках. Очевидно, что доля самозанятых «теневиков» в этом показателе присутствует, хотя и не имеет определяющего характера. Данные результаты приведены для отражения общего фона, в рамках которого в России развиваются экономические отношения.

Косвенным способом определения вклада самозанятых в теневой сектор является оценка оборота по банковским картам, в частности cуммарного объема переводов Р2Р (« person-to-person »), в которых априорно высока (до 50 %) доля переводов при оплате услуг и работ фрилансерам. Эти переводы фиксируются с помощью кассовых оnline -аппаратов для микробизнеса. По данным компании-производителя этих аппаратов, в 2017 г. объем P2P-переводов составил 19 трлн руб., из которых по картам Сбербанка – 13 трлн руб. Допуская, что около половины этого объема приходится на трансферы по самозанятости, констатируют увеличение оборота на несколько порядков за несколько лет, поскольку 4–5 лет назад объем перечислений еще измерялся миллионами рублей. Таким образом, число самозанятых в России имеет возрастающий тренд с примерной скоростью около 0,5 % в год [6].

Наряду с другими, эти данные были положены в основу экспертных оценок специалистов РАНХиГС (Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ), озвученных на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам (14.07.2016) с участием ключевых министров и глав регионов. Там же была сформулирована задача для Минфина и налоговых органов: вывести из тени два-три десятка миллионов работающих на себя человек, вынудив их уплачивать налоги в казну.

Официальное подтверждение этих расчетов возможно только на основании регистрационных данных. Для этого в конце 2014 г. был принят № 477-ФЗ о налоговых каникулах для самозанятых с условием их регистрации в налоговых органах. После двух налоговых периодов в течение периода 2015–2021 гг. самозанятым предлагалось либо прекра- тить свою работу, либо регистрироваться в статусе индивидуального предпринимателя и отчислять налоги в полном размере.

За первые три месяца действия нормы о двухлетних налоговых каникулах было подано лишь 40 уведомлений для получения статуса самозанятых [11]. За последующие 2,5 года в реестре самозанятых граждан ФНС зарегистрировался 1281 человек (по данным на 01.03.2018 г.). В то же время только один геолокационный сервис YouDo (URL: https://youdo.com .) содержит каталог, где указано более 0,5 млн фрилансеров. По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат, URL: http://www.gks.ru ), на сентябрь 2018 г. число добровольцев, вставших на учет в районных налоговых органах как самозанятые, составляло 1840, а на октябрь 2018 г. – 2587 человек (URL: https://www.klerk.ru/buh/articles/479286 ).

При этом эксперты Росстата дают ориентировочные оценки на уровне 3,3 млн человек, откуда видно, что на учет встал только один из 1800 резидентов микробизнеса. В материалах сайта для самозанятых ( elve.ru ) указывается не менее 22 млн фрилансеров. По данным исследования «Частное предпринимательство и малый бизнес на рынке услуг», проведенного совместно исследовательским агентством Data Insight и интернет-сервисом Avito [14], в сервисном микробизнесе занято 9,6 млн человек, т. е. около 10 % трудоспособного населения (возраст 18–64 года). Для большей части (74 %) эта работа дает основной доход. По полученным данным, в тени находится практически 20 млн работников. Численность трудоспособного населения России составляет 76,6 млн человек (данные Росстата на 2018 г.). Следовательно, 25–30 % взрослого населения России имеет работу «в тени».

Точный подсчет затруднен тем, что самозанятость может быть как основным, так и дополнительным способом получения дохода. Официальные и неофициальные данные различаются в 10–12 тысяч раз. Судя по темпам накопления официальных данных при постановке на учет (рис. 2), при сохранении имеющейся динамики для завершения «выхода из тени» всех самозанятых потребуется не менее тысячи лет.

Рис. 2. Динамика добровольной регистрации самозанятых в налоговых органах (по данным Росстата, URL: rosstatistika.ru)

Таким образом, доля граждан, включившихся в государственную программу со времени ее анонсирования, составила сотую долю процента. Принятые ранее управленческие решения для легализации работы самозанятых граждан являются недостаточными и неэффективными, поскольку не позволяют компенсировать даже затраты на разработку госпрограммы (составление, редактирование, утверждение, мультиплицирование, распространение), не говоря уже о получении социальноэкономических выгод.

Первая попытка российских властей легализовать самозанятых граждан с помощью «налоговых каникул» потерпела неудачу, хотя позиции самозанятых при этом также не укрепились. Их взаимодействие с властными структурами можно характеризовать как «равновесие Нэша» ( Nash equilibrium , общепринятый термин теории игр). Это ситуация, когда ни один из участников не в состоянии увеличить выигрыш, если решение принимается в одностороннем порядке, а интересы и действия противоположной стороны игнорируются.

Причины ухода самозанятых в «тень»

Из приведенных выше статистических данных видно, что люди, работающие «на себя», сознательно остаются «в тени», поскольку выгоды легализации далеко не очевидны, а факторов неопределенности - множество. У самозанятых работников возникают многочисленные вопросы по размеру налогов, видам отчетности, по необходимости приобретать патент и его стоимостной соразмерности микроскопическим и нерегулярным доходам, по перспективам и качеству пенсионного обеспечения и медицинского страхования. Текущий вариант легализации, обеспеченный федеральным законом № 477-ФЗ от 29.12.2014 г., необъяснимо ограничивает сферу своего действия всего тремя профессиями, хотя за рубежом этот охват исчисляется сотнями наименований, а в реалиях информационного общества счет идет на тысячи. Поэтому людям, не являющимся нянями/сиделками, репетиторами или уборщиками, действующий закон не оставляет другого выбора, кроме теневого.

Государство намерено вывести «на светлую сторону» экономики самостоятельно занятых граждан для того, чтобы они платили налоги. Однако к налогам неизбежно добавляются взносы во внебюджетные фонды, а также штрафы за несвоевременное предоставление отчетности. Существующая патентная система налогообложения обязывает приобретать патент для легального ведения бизнеса, причем критерии доступа (статус ИП, до 15 человек в штате; «потолок» дохода - 60 млн руб/год; стоимость патента определяется из максимального по региону, а не из фактического оборота предпринимателя) заведомо отсекают фрилансеров и вытесняют их «в тень».

Судя по опубликованным материалам, эксперты не придают значения тому факту, что пул самозанятых неоднороден. Наряду с людьми, трудоустроенными по основному месту работы и имеющими несистематические подработки, он включает фрилансеров, выполняющих заказы на регулярной основе без привязки к официальному рабочему месту, вследствие чего не декларирующих свои доходы. К тому же не учитывается, что подолгу в налоговой «тени» находятся далеко не все самозанятые работники. Для значительной части, если не для большинства, бес-контрактный наем имеет значение как краткосрочная стратегия выхода из социального тупика. Как показал профессор Дуйсбургского университета, швейцарский экономист Д. Кассел [7], теневая экономическая деятельность обладает высоким потенциалом устойчивости и принципиальной неуничтожимостью, поскольку выполняет такие позитивные функции, как сглаживание кризисов, стабилизация и подпитка легальной экономики, смягчение («амортизация») социальных противоречий.

Таким образом, к доминирующим причинам теневой самозанятости вряд ли следует относить гипотетическое стремление к индивидуальной наживе и налоговую несознательность россиян, как предлагают некоторые экономисты [1, 15]. Современные экономические реалии не дают никаких оснований надеяться на значительную выгоду в ремесленном деле. В условиях затяжного экономического кризиса, осложняющего официальное трудоустройство, при изменениях пенсионного законодательства на неблагоприятном демографическом фоне граждане, работающие «на себя», продолжают пополнять теневой сектор экономики. В то же время не вызывает сомнений, что повышение уровня экономической грамотности населения имеет большое значение. Вряд ли можно полагать, что в настоящее время причинно-следственные связи между налоговой самодисциплиной и социальными гарантиями государства закреплены в массовом сознании как социальная аксиома. Поэтому формирование таких устойчивых представлений в общественном мнении является одной из актуальных задач системы среднего профессионального и высшего образования [9].

Таким образом, приоритетной причиной массового ухода самозанятых в тень является обоснованное недоверие к государственному управлению. Следовательно, решение проблемы может лежать в плоскости не запретительных или карательных мер, а стимулирующих и поощрительных воздействий, сопровождаемых последовательным формированием экономической грамотности и налоговой дисциплины со школьной скамьи.

Меры, принимаемые для вывода самозанятых из тени

Некоторые решения Минфина многие аналитики относят к заведомо обреченным на провал. Таковым является, например, предложение о продлении на год налоговых каникул для самозанятых. Для большинства работающих с лабильным графиком и нерегулярным доходом этот срок неощутимо мал, тогда как налоги они не платят, находясь на «бес- срочных каникулах». Абсолютно неэффективными считают и такие проекты, как наказание за уклонение от регистрации в виде штрафа в размере полного дохода или лишения самозанятых права выезжать за границу (предложение Валерия Рязанского, председателя комитета Совета Федерации по социальной политике, URL: https://ria.ru/20170519/ 1494701903.html).

Альтернативные предложения в этой сфере не только разработаны, но и широко обсуждаются в профессиональных сообществах экспертов, аналитиков, законодателей. К числу наиболее конструктивных и оптимальных решений относят следующие.

В первую очередь предлагается определить принципы и установить рациональные рамочные правила взаимодействия [14]. Необходимо дать четкое законодательное определение категории самозанятых для устранения субъективных и множественных толкований, а также для разграничения с индивидуальными предпринимателями. В настоящее время для Министерства финансов «все равны», однако такая практика не способствует оптимальному разрешению дилеммы. В развитых странах между индивидуальными предпринимателями (ИП) и самозанятыми демаркация проводится по такому принципиальному критерию, как использование наемной рабочей силы. Самозанятый – это ремесленник, выполняющий всю работу самостоятельно, имеющий нерегулярный доход, в отличие от систематического дохода предпринимателя [11]. При наличии нанятых соисполнителей у работника меняется статус, размеры бизнеса и налогового обременения. Поэтому точное определение дефиниции «самозанятый» в законе имеет принципиальное и первостепенное значение.

Другим важнейшим условием является установление долгосрочных (не менее 10 лет) правил взаимодействия государства и самозанятых. Использование периодов длительностью 1–2 года не оптимально, поскольку не соответствует инерционности социально-экономических процессов, осложняемых кризисным состоянием экономики.

С таким вариантом легализации хорошо согласуются предложения по транзакционному налогу, т. е. отчислениям с каждой операции оплаты, а не с единой суммы в конце налогового периода (М.А. Орешкин, министр экономики РФ); существенное расширение перечня разрешенных видов деятельности для самозанятых с 3 профессий до 45 (Б.Ю. Титов, бизнес-омбудсмен); создание специализированной online -системы для регистрации и проведения платежей (А.Н. Романенко, генеральный директор компании «Эвотор» совместно с Г.О. Грефом, председателем правления ПАО «Сбербанк»); автоматическая регистрация на электронных площадках при покупке патента стоимостью 10 тыс. руб. в год с учетом социальных взносов и автоматическое снятие с регистрации при истечении срока патента (И.Н. Семин, эксперт Промышленного комитета ОНФ).

По мнению Б.Ю. Титова, даже если ограничиться только этими мерами, из тени удастся вывести не менее 11 млн человек, потери бюджета начнут сокращаться незамедлительно, а на двенадцатый год существования такая система позволит получить прирост налоговых поступлений [14]. Для ускорения процесса нужны дополнительные меры.

Активно дискутируется вопрос, имеет ли в принципе смысл налогообложение самозанятых. Некоторые расчеты показывают, что администрирование нового налога обойдется в сумму, сопоставимую со сборами. Действительно, несмотря на многочисленность этой социальной группы, получаемые доходы практически сразу реализуются в текущем потреблении и немедленно возвращаются в экономику через приобретение услуг и товаров первой необходимости, продуктов питания. Возражения против этой позиции сводятся к тому, что освобождение самозанятых от налогов противоречит принципу социальной справедливости и равноправия, поскольку фрилансеры имеют доступ к общественным благам наравне с добросовестными налогоплательщиками (А.Г. Полякова, в.н.с. Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС) [12]. Поэтому для выравнивания этого дисбаланса предлагается использовать принципиально иную основу формирования налогооблагаемой базы и налогов. В частности, рассматриваются варианты замены НДФЛ с зарплаты налогом с продаж (не относящимся к юридическим лицам), который обеспечит возможность администрирования без изменения покупательной способности населения и суммарного налогового бремени.

Ряд экспертов высказывает мнение, что главные изменения должны иметь не документальную, а ментальную природу, т. е. произойти «в головах». Однако представляется, что мнение о налоговой несознательности россиян несколько преувеличено [1]. Как показывают результаты опросов, многие из самозанятых понимают объективную обусловленность выхода из тени, хотя и скептически относятся к государственным декларациям о сопутствующих субъективных преимуществах (пенсионное обеспечение и прочие социальные блага). При этом они выражают принципиальную готовность к переходу в легальную экономику, но при изменении действующих правил. Существует запрос на простоту и доступность уплаты налоговых отчислений «по одному клику», с помощью « user-friendly »-мобильных приложений без изнурительной и запутанной отчетности, с предельно простой процедурой регистрации. Поэтому нежелание выходить из тени неправомерно связывать исключительно с экономической неграмотностью населения или особенностями менталитета.

Растет число примеров того, как управленческие решения оказывались высоко эффективными в ситуациях, считавшихся безнадежными именно в силу ментальной детерминации. Для этого не всегда требовались многие десятилетия. Так, введение в свое время штрафов для водителей за непристегнутый ремень, неправильный проезд пешеходных пе- реходов и так далее быстро привело к доминированию установки на самодисциплину, невзирая на многовековой стереотип о русских и быстрой езде. Полагают, что и в сфере теневой самозанятости могут применяться обоснованные меры принуждения. Например, предлагается ценовая дифференциация государственных и муниципальных услуг в зависимости от налоговой дисциплины. По мнению экспертов, это будет стимулировать выявление объективно безработных и мотивировать самозанятых к регистрационному учету, тем более что материальные предпосылки для этого уже созданы в виде карты «Мир», которую технически несложно увязать с базами данных Пенсионного фонда РФ. В то же время не подлежит сомнению, что подобные меры принуждения могут дать социально позитивный эффект только в том случае, если будут поддержаны мерами стимулирования и поощрения и нацелены на установление доверия граждан к государственному управлению в столь многозначной и изменчивой сфере.

Выводы

• 1.    Самозанятость является модернизированной формой ремесленной деятельности и народных промыслов, имеющих в России глубокие национальные и культурно-исторические корни. Возникнув под влиянием общемировых традиций, самозанятость россиян адаптивно изменяется, не поддаваясь жесткой формализации и входя в противоречие с государственной моделью вертикального управления экономикой.

• 2.    Приоритетной причиной массового ухода самозанятых в тень является обоснованное недоверие к государственному управлению. Необходимость выбора между «теневым» самообеспечением и вынужденным «выходом из тени» с непредсказуемыми последствиями представляет собой дилемму, когда при любом предпочтении результат будет неизбежно одинаков. Поэтому решение сохранить статус-кво и остаться «в тени» является предсказуемым и логичным.

• 3.    При объективно существующем тренде на увеличение числа самозанятых в России определить точное количество самозанятых граждан не удается, поскольку у них отсутствуют мотивации к добровольной регистрации в налоговых органах.

• 4.    Доля граждан, включившихся в государственную программу со времени ее анонсирования, составила сотую долю процента. Принятые ранее управленческие решения для легализации работы самозанятых граждан являются недостаточными и неэффективными, поскольку не позволяют компенсировать даже затраты на разработку госпрограммы (составление, редактирование, утверждение, мультиплицирование, распространение), не говоря уже о получении социально-экономических выгод.

• 5.    Попытки легализовать самозанятых граждан с помощью «налоговых каникул» терпят неудачу, хотя позиции самозанятых при этом также не укрепляются. Их взаимодействие с властными структурами можно характеризовать «равновесием Нэша», когда ни государство, ни самозанятые граждане не получают социально-экономических выгод, так как решение принимается в одностороннем порядке, а интересы и действия противоположной стороны игнорируются.

• 6.    Для выхода из непродуктивного «равновесия Нэша» необходима принципиально иная концепция взаимодействия сторон на принципах взаимного доверия и социальной справедливости с использованием не только принуждения, запретов и ограничений, но главным образом стимулирования, поощрения и поддержки со стороны государства. Необходимым условием является также повышение экономической грамотности населения. Многочисленные примеры эффективной реализации подобных концепций наглядно продемонстрированы в рамках экономических систем всех развитых стран.