Динамика доходов и расходов земств Среднего Поволжья во второй половине XIX - начале XX в

П равовой основой финансовой деятельности земских учреждений являлось Положение 1864 г., в котором были определены земские сметы и раскладки. Они составлялись в соответствии с земскими описями, учитывающими уездные и губернские потребности, источники их удовлетворения ¹ . Земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные. Земские учреждения могли облагать население земскими сборами.

В 1860–90-х гг. земская система налогообложения находилась на стадии формирования, земцам еще предстояло выработать четкие правила и механизмы земских сборов, заменяя старую архаическую систему налоговых поступлений современными [Андреев 2013: 21]. Так, по данным видного историка земств Б.Б. Веселовского, с 1814 по 1862 г. местные налоговые поступления оставались неизменными, но с введением земской системы сборы с каждым годом увеличивались. В 1867 г. земская смета увеличилась сразу на 41%, в 1868 г. – еще на 41%, в 1871 г. – на 15%. Данная тенденция сохраняется до 1873 г., затем происходит уменьшение сумм земских смет. В последующее десятилетие, вплоть до 1890 г. ситуация остается нестабильной, суммы то повышаются, то вновь наблюдается спад. В частности, случаи абсолютного уменьшения сметы в 1885–1890 гг. наблюдались в Казанской, Пензенской, Саратовской и Симбирской губерниях. С 1890-х гг. суммы смет начинают быстро расти, что было связано с расширением объемов земской деятельности по всем направлениям. К началу XX в. завершается процесс выстраивания земской финансовой политики, характеризующийся расширением сферы приложения земских финансовых ресурсов и появлением законодательных норм, регулирующих земское налогообложение.

Среди окладных сборов главным источником доходов земского бюджета являлись поступления от обложения земель и лесов. В 1860–1890-х гг. в губерниях Среднего Поволжья размер окладных сборов с земель и лесов составлял от 73 до 86% общей суммы окладных сборов. Так, за период с 1868 по 1890 г. в Симбирской губернии данный показатель оставался на уровне 73–78%, в Казанской губернии составлял 75–81%, в Самарской – 77–81%, в Пензенской – 78–86%, Саратовской – 79–85% [Веселовский 1909: 38]. Увеличивались и суммы данных сборов. Так, к 1890 г. во всех губерниях суммы сборов с земель и лесов возросли в 2 раза по сравнению с 1871 г. [Веселовский 1909: 641]. Анализ земских бюджетов начала XX в. показывает, что с 1907 по 1914 г. в губерниях Среднего Поволжья денежные доходы от сборов с земель и лесов росли. К 1914 г. эта сумма увеличилась в 2 раза. В процентном соотношении сборы с земель и лесов были основой всех земских сборов и составляли от 56 до 70% в разных губерниях. До 1914 г. общая сумма земского сбора увеличивалась, а с 1916 г. значительно уменьшилась. Эта тенденция продолжилась и в 1917 г.1

В целом в 1907–1914 гг. во время экономического подъема во всех губерниях Поволжья наблюдался рост земских доходов. С 1914 г. по мере втягивания России в войну финансовое положение земских учреждений ухудшалось.

Расходные статьи бюджета губернского и уездных земств состояли из двух частей: обязательных и необязательных. К числу обязательных относились содержание отдельных чинов местного управления, мест заключений, присутствий по крестьянским делам, расходы по общественному призрению, дорожные (содержание и ремонт дорог), подводные (содержание подвод для разъездов полиции и прочих должностных лиц). К необязательным относились расходы на медицину, народное образование, ветеринарию, на улучшение экономического благосостояния населения, содержание управы, почту и т.д. [Мыш 1914: 275].

В конце XIX – начале XX в. почти все собственные средства земства стали направлять на необязательные расходы, и с каждым годом их доля увеличивалась: в Самарской губернии – с 65% в 1907 г. до 73% в 1914 г.; в Пензенской губернии – с 68 до 74%; в саратовском земстве – с 72 до 75%. Только в Симбирской губернии доля необязательных расходов не изменялась и оставалась на прежнем уровне ² .

Среди необязательных расходов главное место занимали затраты на социальные нужды – народное образование и медицину. На народное образование тратилась значительная часть земского бюджета. К 1914 г. в 34 земствах страны на эти цели было выделено 91,850 млн руб., или 31% общей суммы всех расходов [Абрамов 1996: 26].

Среди земств Среднего Поволжья на нужды народного образования больше всех было потрачено в Самарской и Саратовской губерниях. В Самарской губернии сумма расходов на образование увеличилась с 1,017 млн руб. в 1907 г. до 3,360 млн руб. в 1914 г., в саратовском земстве – с 900 тыс. до 3,208 млн руб. К 1914 г. доля расходов на народное образование в саратовском земстве достигла среднего общероссийского уровня – 31%. С каждым годом во всех губерниях Среднего Поволжья росли расходы на медицину . Больше всего на эти цели тратило самарское земство. В 1907 г. на эти цели было выделено 1,424 млн руб., а к 1914 г. – 2,897 млн. Наименьший объем средств на здравоохранение выделялся пензенским земством. В 1907 г. сумма расходов на медицину составила там 647,7 тыс. руб., а в 1914 г. – 1,253 млн. Правда, надо учесть, что и доходы этих земств были совершенно несопоставимы. В отличие от расходов на народное образование, затраты земств Среднего Поволжья на медицину в процентном отношении к общей сумме всех средств уменьшались. В Самарской губернии доля расходов на медицину сократилась в 1914 г. по сравнению с 1907 г. на 3%, в Пензенской губернии – на 11%, в Саратовской – на 7% и в Симбирской – на 6%. Снижение доли расходов на здравоохранение несколько скорректировала Первая мировая война ³ .

С расширением земской деятельности возникали и новые сферы приложения земских средств. Среди необязательных расходов в начале XX в. появилась статья расходов «содействие экономическому благосостоянию». Исследователи земств традиционно большее внимание уделяют расходам на народное образование и здравоохранение как наиболее значимым в деятельности земских органов и в меньшей степени затрагивают вопросы финансовой политики земств в экономической сфере.

Расходы на содействие экономическому благосостоянию включали в себя несколько сметных статей: расходы на противопожарные мероприятия; финансирование сельскохозяйственных обществ и сельскохозяйственных учебных заведений; расходы «на улучшение естественных условий сельского хозяйства»; расходы на мероприятия по улучшению производства в сельском хозяйстве; финансирование кустарных промыслов; помощь в организации сбыта сельскохозяйственной продукции; организация и содержание метеорологических станций; средства на содержание агрономов и организацию сельскохозяйственных советов.

Наиболее значимыми среди них были расходы на «улучшение производства в сельском хозяйстве», главная цель которых – повысить производительность сельскохозяйственного производства за счет создания опытных и показательных полей и станций, организации выставок и складов, реализации сложной сельскохозяйственной техники и инвентаря. Расходы «на улучшение естественных условий сельского хозяйства» предполагали повышение качества обрабатываемой земли, решение проблемы неурожаев, проведение мелиоративных мероприятий, создание водопроводов и колодцев и т.д. Содержание и развитие агрономической службы стали для земств одним из приоритетных направлений, особенно в период проведения аграрных преобразований в стране.

Во второй половине XIX в. земские расходы на экономическую деятельность были незначительными; земства выделяли средства на различные мероприятия, связанные с развитием сельского хозяйства, агрономической службой, которые, однако, не носили системный характер. По земским сметам 1877 г. только в 93 земствах (из 324) выделялись средства на развитие народного хозяйства, сумма варьировалась от 100 до 500 руб. Всего в этом году всеми земствами России на эти цели было ассигновано менее 50 тыс. руб., большая часть которых осталась неизрасходованной. Такая ситуация сохранялась вплоть до 1890 г. [Маслов 1914: 2]. Связано это было с тем, что в начале деятельности главной задачей земств было выполнение обязательных государственных повинностей, не имеющих никакого отношения к культурно-просветительской и экономической деятельности.

Так, например, Симбирское губернское земское собрание в 1868–1870 гг. выделяло средства лишь на выдачу ссуд землевладельцам. В 1868 г. из продовольственного капитала было выдано ссуд на сумму 6 783 руб., в 1869 г. – 1 027 руб., в 1870 г. – 19 983 руб., всего 27 794 руб. За 3 года на ссуды было израсходовано 10% суммы продовольственного капитала симбирского земства1. В связи с этим губернское земство обратилось в Министерство внутренних дел с просьбой учредить земский банк, целью которого являлось бы содействие местной промышленности посредством развития мелкого кредита, а также содействие образованию местных обществ взаимного кредита, ссудных товариществ и сберегательных касс. Основной капитал банка должен был формироваться из земских средств, взносов местных обществ взаимного кредита и ссудо-сберегательных товариществ, желающих пользоваться услугами земского банка. Уездные земства также получали право участвовать в образовании капиталов банка. Земства планировали использовать часть продовольственного капитала, запасного страхового капитала и запасного дорожного капитала. Первоначальный капитал банка планировался в размере 150 тыс. руб.2. Земский банк, по мнению губернского земства, должен был стать не частным учреждением, а общественным, оказывающим помощь мелким учреждениям кредитной кооперации. Главная его цель – содействие экономическому благосостоянию местного населения, создание условий для развития мелкого кредита для населения. К сожалению, данное начинание не было реализовано. Подобное предложение обсуждалось и в саратовском земстве в 1868 г. Однако и там вопрос был отложен на неопределенный срок. Председатель саратовской губернской земской управы В.В. Безобразов прокомментировал данную ситуацию: «На заре своей юности земство пыталось охватить необъятное: всех вылечить, обучить грамоте, обеспечить дешевым кредитом. Это не считая ремонта дорог и отбывания государственных повинностей. Понадобилось менее 5 лет, чтобы земство расставило прерогативы. Ими стали народное образование и народное здравие. А об организации дешевого кредита пришлось забыть на долгие годы» [Андреев 2013: 59].

Нерегулярными и скромными были траты земств на поддержание и развитие кустарной промышленности. В конце XIX в. в Симбирской губернии на эти цели средства выделяли только алатырское и сызранское уездные земства ¹ . В Самарской губернии в четырех южных уездах поддерживалось развитие шелководства и разведение тутового червя, а в северных уездах – пчеловодства. В Саратовской губернии на данную статью расходов регулярно выделяли средства только камышинское, балашовское, сердобское земства [Андреев 2013: 46].

Ситуация стала изменяться в конце XIX – начале XX в. Земства все больше втягивались в экономическую деятельность страны. Они прекрасно понимали свою роль и место в социально-экономической системе. Симбирские земцы констатировали: «В стране, где экономическое благосостояние покоится по преимуществу на земледелии, как на главном экономическом мериле народного богатства и являющимся единственным источником государственных и земских доходов, расходы в этой области земской деятельности следует признать наиболее необходимыми» ² .

В целом, если проанализировать сметы земских расходов земств Среднего Поволжья за 1900–1913 гг., можно проследить следующие тенденции. К 1900 г. общие губернские и уездные расходы на экономические мероприятия в большинстве земств стабильно росли и составляли в среднем 4,2–5,7% всех земских расходов. Однако с 1900 по 1907 г. произошло сокращение расходов на экономические мероприятия, а в 1907–1913 гг. начинается быстрое увеличение сумм земских ассигнований. Связано это было с общей экономической ситуацией в стране: спад производства в начале века, с 1907 г. – начало проведения столыпинских аграрных преобразований, которые стимулировали развитие производительных сил на селе, что и обеспечило «русское экономическое чудо» 1910–1913 гг.

Так, например, в Симбирской губернии в 1900 г. расходы на экономические мероприятия составляли 31,6 тыс. руб., т.е. 5,7% земских расходов; в 1907 г. происходит незначительное сокращение до 30,7 тыс. руб., однако это составило только 1,3% общей суммы всех расходов. К 1913 г. этот показатель увеличился в 8 раз по сравнению с 1900 г. и составил 262 тыс. руб. (6,5% всех расходов). В Саратовской губернии в 1900 г. ассигнования по указанной статье расходов составляли 5,6% общей суммы, или 173 тыс. руб., к 1907 г. они сократились до 74,8 тыс. руб. (1,9% бюджета земства), а к 1913 г. они возросли в 5 раз и составили 863,7 тыс. руб. (10,6% всех расходов). Пензенское земство, традиционно занимающее самое последнее место по объемам земских бюджетов, в 1900 г. тратило на экономические меры лишь 0,8% всех расходов (10,8 тыс. руб.), к 1907 г. – 0,5% (8,2 тыс. руб.), однако к 1913 г. эта сумма возросла в 20 раз и составила 218 тыс. руб., или 5,7% земских расходов ³ .

У губернского и уездных земских органов самоуправления были свои приоритеты и направления финансирования экономической сферы. Так, например, одни губернские земства Среднего Поволжья направляли большую часть средств на поднятие производительности сельского хозяйства (симбирское и казанское), другие приоритет отдавали финансовой поддержке агрономической службы (пензенское), третьи направляли их на улучшение естественных условий развития сельского хозяйства (саратовское и самарское) ⁴ .

Уездные земства Среднего Поволжья на протяжении 1900–1913 гг. отдавали при- оритет развитию производства в аграрной сфере. Симбирские уездные земства на данную статью расходов выделяли от 53 до 71% средств. Саратовские земства также больше половины средств расходовали на сельскохозяйственное производство, а в 1900 г. эта сумма составила 90% всех расходов. В Казанской губернии суммы, выделяемые на данную статью, варьировались от 37 до 48%, в Самарской – достигали 65%, в Пензенской губернии – 50% всех расходов. Также приоритетными для уездных земств были следующие статьи расходов: на поддержку кустарных промыслов (Казанская Самарская, Саратовская губернии), на развитие агрономической службы (Казанская, Пензенская, Симбирская губернии).

Таким образом, финансовая политика земских органов самоуправления Среднего Поволжья отражала основные задачи государственной и местной экономической политики. В период экономических реформ начала XX в. земства планомерно увеличивали ассигнования на наиболее приоритетные сферы, такие как поддержка непосредственных сельских производителей, частных хозяйств, кустарных производств. Конечно, объемы финансирования зависели от материальных и финансовых возможностей самих земских учреждений. Самим «передовыми» среди средневолжских земств были казанское и самарское – именно в этих губерниях отмечались высокие темпы экономического производства.

Статья написана в рамках гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых. Договор № 14.Z56.14.4287-МК.