Динамика состояния муниципальных бюджетов дальневосточных субъектов федерации за годы реформы

С принятия в 1991 г. Закона РФ «О местном самоуправлении» [4] в России стартовала муниципальная реформа, имевшая целью формирование в стране реального института местного самоуправления (МСУ). Предполагалось, что новый институт, базирующийся на идеях Европейской хартии местного самоуправления [3], будет выполнять свои функции в рамках рыночной экономики [2, 8] и обеспечит решение финансовых проблем муниципалитетов, повысив степень их «самоокупаемости» [1, 9]. Подобный подход в развитии МСУ в настоящее время с теми или иными вариациями соответствует устремлениям большинства федеративных и унитарных государств [10, 14].

Реформа обрела собственную законодательную базу после принятия в октябре 2003 г. 131-ФЗ, ставшего основным законом МСУ [11]. Ориентиром реформы выступал опыт развитых стран, свидетельствовавший, что в стабильной рыночной экономике уровень развития налоговой системы и межбюджетных отношений способствует формированию в целом самостоятельных региональных и местных бюджетов, ориентированных на удов-

летворение потребностей населения [13, 15].

Следует отметить, что за годы реформы в России не удалось преодолеть проблемы в финансировании органов МСУ, поскольку нормой деятельности в стране остается значительное их недофинансирование. Так, если в 2007 г., на старте реформы, доля МСУ в доходах консолидированного бюджета РФ равнялась 10,7%, а в расходах – 13% (расчитано по [12]), то по итогам 2016– 2018 гг. доли доходов и расходов муниципальных бюджетов в государственном консолидированном бюджете РФ составляли в среднем 11,4% и 12,3% (рассчитано по [6]) соответственно. Это хотя и лучше российских показателей 2007 г., но значительно ниже мировых показателей для федеративных государств, где они составляют 14,5% и 13,5% соответственно [5, с. 25]. То, что доля расходов муниципальных бюджетов в РФ в настоящее время на 0,9 п.п. превышает доходы МСУ, означает «перегруженность» российского муниципального уровня власти обязательствами при недофинансировании выполняемых полномочий.

Особенности финансового обеспечения развития МСУ на Дальнем Востоке (ДВ) предопределены территориальной организацией дальневосточных муниципальных образований (МО). В 2021 году на ДВ в 11 субъектах РФ насчитывалось 164 муниципальных района (МР) и 66 городских округов (ГО).

Анализ динамики изменения душевых доходов и расходов; доли собственных доходов и межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий и субвенций) в доходах бюджетов муниципальных районов и городских округов за 2011, 2015 и 2020 гг. позволяет сделать ряд выводов о свойствах бюджетов дальневосточных муниципалитетов.

Во-первых, изменение величины реальных подушевых доходов и расходов бюджетов МО за 2011–2020 гг. показывает, что на ДВ объемы доходов и расходов бюджетов МР и ГО на протяжении анализируемого периода находятся в серьезной стагнации.

Данный вывод базируется на оценке реальных душевых бюджетных доходов и расходов муниципальных районов и городских округов по каждому из дальневосточных субъектов Федерации в ценах 2020 г. и расчете медианных реальных подушевых расходов и доходов муниципалитетов Дальнего Востока за 2011–2020 гг. Медианные реальные подушевые доходы и расходы дальневосточных муниципалитетов за 2011–2020 гг. не только не выросли, но даже сократились на 4 п.п. по доходам и на 14,9 п.п. по расходам.

Во-вторых, на ДВ фиксируется низкая финансовая самостоятельность местных бюджетов, как ГО, так и, в особенности, – МР, что значительно сокращает возможности территориального развития муниципалитетов [5] и финансовой поддержки предпринимательства в регионах [7].

Большинство средств бюджета муниципалитеты ДВ получают от субъектов РФ или из федерального бюджета. В настоящее время на ДВ в бюджетах ГО доля собственных доходов (то есть объем доходов за вычетом субсидий, субвенций и дотаций) составляет в среднем 45–40% с тенденцией к снижению. Медианная доля собственных доходов в бюджетах МР хотя и растет, но остается на крайне низком уровне (19,2–24,1%) (рассчитано по [6]). Для сравнения следует отметить, что в мире в федеративных государствах доля собственных доходов в бюджетах муниципалитетов в среднем составляет 60% [14].

Практически сложившаяся ситуация означает, что современное финансовое положение

МР, как и ГО, на ДВ зависит не столько от их собственных усилий, сколько от финансовых возможностей субъекта РФ и величины межбюджетных трансфертов. В большинстве случаев дотации требуются МР, хотя и ГО в последние годы демонстрируют тенденцию снижения доли собственных доходов в бюджете.

Третья особенность МО ДВ является прямым следствием снижения финансовой самостоятельности и касается сокращения для дальневосточных МО возможности свободного распоряжения бюджетными ресурсами. Возрастающие в последнее время объемы субсидий и субвенций составляют уже большую часть всех трансфертов, поступающих в местные бюджеты, и приближаются к половине доходов бюджетов ГО, а в МР субсидии и субвенции формируют почти 60% доходов бюджетов.

Проблема состоит в том, что особенностью субсидий и субвенций является обязательность использования их только на конкретно вмененные муниципалитету полномочия. Доля дотаций, которые дают муниципалитету относительную свободу распоряжения финансовым ресурсами (как нецелевой трансферт, дотации повышают бюджетную обеспеченность, позволяя самостоятельно направлять полученные средства на решение важных для региона проблем), сократилась на ДВ за анализируемый период у МР более чем на 8,6 п.п. (с 24,5% в 2011 г. до 15,9% к 2020 г.), а у ГО оказалась сведена к малозаметным 1,8% всех доходов бюджетов (рассчитано по [6]).

Это говорит о растущей ограниченности муниципалитетов обеспечивать потребности населения в муниципальных услугах как в смысле их эффективности, так и общей результативности. Практически это означает, что бюджетное законодательство в части МСУ за годы реформы становится все более консервативным – «разрешено тратить бюджетные средства под контролем и только на то, на что выделены субсидии и субвенции».

Фактически в РФ идет процесс «инфляции» местного самоуправления как системы общественных отношений, когда раздутые полномочия муниципалитетов не имеют соответствующего финансового покрытия для их реализации. МСУ в стране как институт публичной власти постепенно мутирует в известное с советских времен государственное управление на местах, на практике превращаясь в «муниципальное управление», под которым проглядывают контуры «государственного управления в границах МО».