Дискреционные административные акты территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований

Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию и градостроительному зонированию муниципальных образований, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и инфраструктуры городских, муниципальных округов и поселений, предполагает значительную свободу усмотрения при принятии решений. Правовые нормы, которые закрепляют полномочия органов в указанной сфере, предоставляют возможность выбора органом варианта принимаемого решения в условиях невозможности полной правовой регламентации всех

условий и параметров принятия акта планирования. Проблематика, связанная с пределами свободы усмотрения в сфере планирования, включая область градостроительства, правовой природой актов планирования, интенсивностью и границами судебного контроля над актами планирования, получила свое развитие в отечественной доктрине административного права в русле становления и развития теории административной дискреции. Концепт административного усмотрения в последние годы в отечественной науке административного права рассматривается с позиций определения понятия «административная дискреция»1, природы дискреционных административных актов и стандарта осуществления судебного контроля над дискреционными актами [1, с. 360–387; 2, с. 78–90].

Использование метода сравнительного правоведения показывает, что определение пределов свободы усмотрения в сфере планирования и стандарта осуществления судебного контроля в отношении актов планирования составляет предмет дискуссии в доктрине и практике правопорядков различных государств. Проблемы свободы усмотрения и судебного контроля в отношении дискреционных административных актов в сфере планирования в отечественной науке исследованы фрагментарно, за исключением работ некоторых ученых-правоведов [3, с. 200–209]. В статье рассматриваются вопросы, связанные с развитием доктринальных представлений об усмотрении органов публичной власти в области территориального планирования и градостроительного зонирования и обобщаются материалы отечественной судебной практики последних лет, посвященной оспариванию актов планирования в исследуемой сфере.

Свобода усмотрения в сфере планирования в Великобритании и Германии

В странах общего права представительные и исполнительные органы власти обладают довольно широкой свободой усмотрения в сфере планирования [3, с. 205]. В британском административном праве формы усмотрения не выделяются. Источником установления дискреционных полномочий в сфере планирования выступают нормы законодательства о планировании [4, p. 74]. В Великобритании суды рассматривают систему планирования как «политическую ответственность» (“political responsibility” ) органов центрального и местного управления. Судебная оценка решений о планировании ( planning judgments ) главным образом предполагает оценку правомерности процесса принятия решений. Предоставляемая широкая свобода усмотрения делает «общепризнанно сложным» ( “notoriously difficult” ) признание актов планирования неразумными ( unreasonable ) в соответствии с принципом Веднесбери ( Wednesbury ) [5, p. 499–500].

В странах континентальной правовой семьи наиболее развернутая теория дискреции сформировалась в Германии. В немецкой доктрине административного права выделяются формы усмотрения: обычное усмотрение (нем. einfaches Ermessen), неопределенные правовые понятия (нем. unbestimmte Rechtsbegriffe), а также свобода усмотрения при планировании (нем. Planungsermessen) [4, p. 78–80; 6, с. 14]. В Германии признается, что органы, осуществляющие планирование, обладают значительной свободой усмотрения. Стандарты осуществления судебного контроля, используемые при оценке обычных дискреционных полномочий, не применяются в равной мере для актов планирования. Судебный контроль таких актов предполагает оценку соблюдения баланса конкурирующих интересов. Проверка дискреционных полномочий в процедурах планирования – наименее интенсивная форма проверки, что демонстрирует практика немецких судов [4, p. 80].

Дискреционный характер актов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований в России

Процедуры утверждения генеральных планов и документов градостроительного зонирования муниципальных образований являются административными, содержат все признаки, которые их характеризуют [1, с. 36–40], и относятся к числу формальных административных процедур [1, с. 68]. Юридическим результатом по итогам данных процедур выступает принятие правовой формы управленческих действий – издание административного акта, т. е. принятие решения об утверждении генерального плана или правил землепользования и застройки или единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального, городского округа (далее – ЕДТПиГЗ), которое по своей правовой природе обладает нормативным характером2.

По общему правилу указанные документы утверждаются решением представительного органа муниципального образования3, однако градостроительное законодательство допускает, что правила землепользования и застройки могут утверждаться решением местной администрации4.

Стоит отметить, что российский подход к определению правовой природы документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований и возможность их оспаривания в порядке административного судопроизводства подобен подходу других стран романо-германской правовой семьи. Например, в Германии план застройки и план землепользования являются подзаконными нормативными правовыми актами по своей правовой природе [7, с. 435]. По словам Л. Брокера, отмена плана застройки или плана землепользования осуществляется в рамках административного судопроизводства путем подачи иска о проверке правовой нормы ( Normenkontrolle ), который предусмотрен § 47 Административно-процессуального кодекса ФРГ [7, c. 435].

Нормативным основанием усмотрения выступают нормы права, закрепляющие дискреционные полномочия органа5. Такие нормы в научной литературе получили название относительно определенных6 или дискреционных [8, с. 17]. П. Квоста

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 к определенной территориальной зоне (ч. 1.1 ст. 38); в-третьих, предельные параметры земельных участков и разрешенного строительства определяются на основе усмотрения органа местного самоуправления (допускается, в том числе сочетание параметров определенных в ч. 1 ст. 38 ГрК РФ).

Исследование материалов судебной практики, связанной с оспариванием решений об утверждении правил землепользования и застройки муниципальных образований и о внесении в них изменений, показывает, что суды к дискреции представительного органа муниципальное образования относят:

• 1)    установление предельного параметра разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства как минимальный процент застройки в границах земельного участка применительно к одной, нескольким или всем территориальным зонам⁷;

• 2)    определение предельного количества этажей или предельной высоты объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне (подзоне)⁸.

В судебной практике отмечается, что полномочия органов публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований имеют дискреционный характер9. Следовательно, полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере имеют дискреционный характер. Орган при издании акта реализует свободу усмотрения, что обусловлено отсутствием и невозможностью нормативного определения изначально всех условий для принятия таких решений.

напрямую связывает принятие органом дискреционного решения с реализацией дискреционной нормы закона, наделяющей орган полномочием на выбор одного из нескольких возможных вариантов решения, которое представляется ему правильным [8, с. 17].

Относительно определенными являются нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), которые устанавливают компетенцию органов местного самоуправления в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Приведем несколько примеров. Так, частью 13 ст. 24 ГрК РФ закрепляется полномочие представительного органа муниципального образования по утверждению генерального плана. Норма допускает возможность выбора органом одного из двух вариантов решений, которое может быть принято: во-первых, орган может утвердить своим решением генеральный план; во-вторых, может быть принято решение об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Другим примером могут быть нормы градостроительного законодательства, которые закрепляют полномочия по установлению предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства в градостроительном регламенте в отношении территориальных зон. Во-первых, норма ГрК РФ (ст. 38) не исчерпывающим образом определяет параметры разрешенного строительства, допускается установление иных параметров (ч. 1.2 ст. 38); во-вторых, орган на основе выбора по своему усмотрению может установить или не устанавливать такие параметры применительно

Орган публичной власти, действуя по усмотрению в сфере градостроительства, не должен выходить за пределы предоставленных полномочий и должен их реализовывать с учетом целей, которые закреплены в градостроительном законодательстве. Принимаемые органом решения вопреки техническим нормативам в сфере градостроительства следует рассматривать в качестве произвола, а не проявления усмотрения. В таком контексте необходимо разграничивать произвол и усмотрение в деятельности органов местного самоуправления в области градостроительства. Усмотрение органа в сфере градостроительства предполагает возможность выбора (в рамках вариантов, определенных в законе) и всегда должно быть реализовано на основании закона.

В судебной практике признается более широкая свобода усмотрения (дискреция) органа местного самоуправления в исследуемой сфере10. По мнению Верховного Суда РФ, размещение объекта транспортной инфраструктуры служит проявлением дискреции органов городского округа11. Практика демонстрирует, что суды разграничивают дискрецию органа при принятии решения и произвол. Необходимо отметить, что признание в судебной практике широкой свободы усмотрения органа исключает произвольный характер действий органа при издании акта12.

Таким образом, решения, которыми утверждаются генеральный план, правила землепользования и застройки муниципального образования, а также решения о внесении в них изменений, по своей правовой природе являются дискреционными административными акта- ми. Дискреционный характер таких актов не исключает их судебную проверку и возможность оценки пределов усмотрения органа в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования в порядке административного судопроизводства13.

Критерии оценки дискреции в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Ограничение свободы усмотрения органа публичной власти и возможность судебной проверки дискреционного акта в доктрине административного права связывается с необходимостью аргументировать органом принимаемое решение [2, с. 83–84; 9, p. 151]. Указанное требование призвано учесть интересы и законные ожидания невластных участников правоотношений и обеспечить баланс конкурирующих интересов, т. е. решение не должно быть произвольным. В итоге акт становится разумным и рациональным, что предполагает возможность его судебной проверки. Органы местного самоуправления в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, обладая значительной свободой усмотрения при издании акта, должны обеспечить согласование различных конкурирующих интересов субъектов градостроительных правоотношений. Поэтому обязанность мотивировать принимаемые решения в таком случае приобретает особое значение. В целом требование мотивировать акты планирования находит свое закрепление в правопорядках различных государств.

Например, в Италии для городских планов, по словам В. Де Фалько ( V. De Falco ), необходимость давать обоснование ставится в зависимость от влияния новых положений на уже существующие правовые положения или законные ожидания. Поэтому мотивация требуется в случаях повторных предложений или больше не связывающих ограничений, или характеристик городских территорий с целевым назначением, отличным от существующих [9, p. 169].

В России требование мотивировать принимаемые решение органом в сфере территориального планирования нашло свое непосредственное закрепление в нормах градостроительного законода-тельства14. Материалы, содержащие обоснование генерального плана в текстовой форме и в виде карт, являются обязательным приложением к нему (чч. 6–8 ст. 23 ГрК РФ). Аналогичные требования предусмотрены также для ЕДТПиГЗ15 (ч. 4 ст. 28.1 ГрК РФ). В градостроительном законодательстве требование представлять материалы, которые содержат обоснование для правил землепользования и застройки, не установлено.

В практике Верховного Суда РФ и нижестоящих судов обязанность органа мотивировать издаваемый дискреционный акт в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования находит свое выражение в требовании обосновывать принимаемые градостроительные решения16. Отсутствие должной мотивировки принятого решения либо недостаточная аргументированность изменений, внесенных в генеральный план или правила землепользования и застройки муниципального образования, рассматривается в качестве самостоятельного и достаточного основания отмены в судебном порядке таких актов. Например, в генеральный план и правила землепользования и застройки г. Красноярск были внесены изменения, предусматривающие изменение функциональной и территориальной зоны. Верховный Суд РФ констатировал отсутствие обоснования необходимости изменений функционального и территориального зонирования земельного участка. По мнению суда, не является достаточным обоснованием изменение наличия зеленных насаждений на земельном участке17.

Требование обосновывать издаваемый акт придает разумное начало деятельности органов в области территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований. В судебной практике при определении пределов свободы усмотрения органа в сфере градостроительного зонирования отмечается, что установление минимальных отступов от границ земельных участков для определения мест допустимого размещения объектов капитального строительства не может рассматриваться как произвольное, не имеющее объективного и разумного оправдания18.

Мотивированность актов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований в правоприменении связывается, в том числе с необходимостью учета органом публичной цели и возможности ее достижения при издании решения¹⁹. При таком подходе прослеживается восприятие судами концепта законной цели [10, с. 156–157; 11, с. 292–294; 12, с. 30– 31], который является одним из критериев проверки дискреционного административного акта. Концепция законной цели административного акта была разработана французскими учеными-административи-стами в конце XIX столетия и нашла свое выражение в теории отклонения власти (фр. détournement de pouvoir ), используемой в практике Государственного Совета Франции [10, с. 156–157; 11, с. 292–294]. Впоследствии французская теория détournement de pouvoir была воспринята в правопорядках других государств континентальной правовой семьи, например, в Италии нашла свое выражение в теории eccesso di potere [12, с. 31; 13, p. 31] .

В начале XX в. Л. Дюги отмечал, что действительность административного акта связана с необходимостью совершения его агентом с учетом цели, ради которой законодатель наделил его компетенцией [11, c. 293]. А. И. Елистратов рассматривал законную цель в качестве высшего критерия правомерности адми- нистративного акта при его судебной проверке [10, с. 157].

В доктрине административного права одним из элементов требования законности справедливо признается учет органом, издавшим акт, законной цели [12, с. 31; 1, с. 282]. А. Ченерелли полагает, что одним из элементов законности административного решения является соответствие его законной цели, что предполагает возможность судебной проверки [12, с. 31].

Е. В. Кудряшова связывает надлежащую правовую оценку актов планирования исключительно в контексте поставленных целей, что обусловлено обращением плановых норм в будущее и объективной невозможностью жестко ограничить дискрецию в сфере планирования [3, с. 113].

Орган местного самоуправления, осуществляя дискреционные полномочия, должен учитывать и реализовывать компетенцию с учетом законной цели, обозначенной в градостроительном законодательстве. Публичная цель как критерий проверки актов интерпретируется судами из целей территориального планирования и градостроительного зонирования (ст.ст. 9, 30 ГрК РФ) и принципов градостроительного законодательства (ст. 2 ГрК РФ). Обозначенные в градостроительном законодательстве цели должны быть учтены органом при издании акта планирования и издаваемое решение должно быть направлено на их достижение. В некоторых делах законная цель судами выводится из положений документов стратегического планирования федерального уровня20 или актов Президента РФ и Правительства РФ21.

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 на принятие акта выступает одним из элементов алгоритма определения судом законности нормативного правового акта (подп. «а» п. 2 ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее – КАС РФ)). Пределы компетенции органа на издание актов определяются полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения в градостроительной сфере, которые установлены муниципальным и градостроительным законодательством²⁶.

Стандарт судебного контроля актов территориального планирования и градостроительного зонирования

При осуществлении судебного контроля в отношении решений, которыми утверждены генеральные планы или правила землепользования и застройки муниципальных образований, основным принципом, которым руководствуются суды, является требование законности. Алгоритм определения судом законности нормативного правового акта закрепляется в пп. 2 и 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ. Стандарт судебной проверки предполагает, в том числе оценку процедуры издания акта, которая включает в себя оценку процедуры организации и проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту решения. Несоблюдение или грубое нарушение такой процедуры рассматривается в качестве

Например, Первый кассационный суд общей юрисдикции пришел к выводу, что установление территориальной зоны СХ2 в правилах землепользования и застройки сельского поселения не противоречит генеральному плану, законодательству и соответствует целям и задачам Стратегии национальной безопасности России22.

Судебная проверка учета публичной цели органом при издании акта исключает возможность оценки судом целесообразности принимаемого решения, что следует из правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ23. Данный подход получил свое развитие в судебной практике. Например, Верховный Суд РФ, сославшись на п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, отметил, что предметом рассмотрения дела не может быть вопрос, связанный с оценкой возможности сохранения ранее утвержденных генеральных планов населенных пунктов, которые вошли в состав городского округа24.

В некоторых спорах суды, оценивая обоснованность изданного акта, делают оценку эффективности деятельности органов по территориальному планированию и градостроительному зонированию муниципальных образований, что является недопустимым, так как предполагает оценку целесообразности принятия решения25.

Вторым критерием оценки дискреционного акта служат пределы полномочий органа, издавшего акт [2, с. 84]. Наличие компетенции у органа публичной власти

Сибирское юридическое обозрение. существенного процедурного дефекта при издании органом правового акта²⁷. Перечень таких существенных процедурных дефектов в градостроительном законодательстве не определен.

В некоторых делах суды, оценивания пределы усмотрения органа публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, ссылаются также на принципы справедливости, равенства, соразмерности, правовая природа которых связывается с конституционными нормами и практикой Конституционного Суда РФ28. Исходя из конституционного принципа равенства, суды выводят принцип правовой определенности, который используется, например, при осуществлении проверки решений об утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа с позиции правовой определенности и неопределенности их положений29.

При осуществлении контроля за дискреционными полномочиями органа местного самоуправления в единичных спорах суды руководствуются принципом защиты доверия. Д. Де Претис ( D. De Pretis ) связывает защиту ожиданий с ограничением полномочий административного органа, который, осуществляя свое дискреционное полномочие, должен принимать во внимание возникшие ожидания и оперативно обозначить причины, которые обосновывают любые отступления от таких ожиданий [13, p. 39]. Принцип защиты доверия призван обеспечить стабильность и предсказуемость решений и действий органов публичной власти в отношениях, возникающих с участием невластных субъектов.

Например, в феврале 2021 г. в генеральный план г. Перми были внесены изменения, предусматривающие изменение функциональной зоны. Пермский краевой суд, признал недействующим решение о внесении изменений в генеральный план, сославшись на принцип поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства. Суд отметил, что действия по установлению рекреационной функциональной зоны в условиях отсутствия реальных планов публичной власти являются явным злоупотреблением. Изменение функционального зонирования было направлено на обход исполнения состоявшихся по делу судебных актов, которыми правила землепользования и застройки города в части установления территориальной зоны Р-2 на части земельных участков были признаны противоречащими ранее действующему генеральному плану г. Перми. По мнению суда, административные истцы могли рассчитывать на правовые последствия, которых они достигали длительное время, вне зависимости от внезапного изменения мнения или политики органа. В итоге, по мнению Пермского краевого суда, изменения в генеральный план города препятствуют поступательному и устойчивому развитию территории в силу того, что принятые органом местного самоуправления решения носят взаимоисключающий характер30.

Заключение

Развитие отечественной доктрины свободы усмотрения в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований и практики судебного контроля в отношении актов планирования связано с концептом административного усмотрения и теорией административного акта. Использование метода сравнительного правоведения позволило выявить, что общим для правопорядков Великобритании, Германии и России является признание в доктрине и практике довольно широкой свободы усмотрения уполномоченных органов в области планирования, что не исключает возможности осуществления контроля в отношении принимаемых актов планирования. Особенности правовой природы актов планирования оказывают влияние на интенсивность осуществления судебного контроля в отношении них.

В России решения, которыми утверждаются документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований и вносятся в них изменения, следует рассматривать в качестве разновидности дискреционных административных актов. Относительно определенные нормы градостроительного законодательства выступают нормативной основой усмотрения органов в исследуемой области.

Усмотрение в сфере градостроительства необходимо для принятия «гибких» решений, которые позволяют учесть особенности территории, в отношении которой осуществляется территориальное планирование и градостроительное зонирование, что обусловлено невозможностью нормативного определения в законодательстве всех условий для принятия решения.

В судебной практике признается, что органы местного самоуправления об- ладают более широкой свободой усмотрения (дискрецией) в указанной сфере. Дискреционный характер таких актов не исключает возможность оценки пределов усмотрения органа публичной власти. Однако интенсивность судебного контроля значительно меньше, чем в отношении иных актов. Доктринальные представления об ограничении дискреции органа и критериях судебной проверки дискреционного акта, связанные с требованиями мотивировать издаваемый акт, а также пределами полномочий органа, частично объективированы в нормах российского законодательства и восприняты Верховным Судом РФ и нижестоящими судами. Мотивированность актов территориального планирования и градостроительного зонирования в судебной практике выражается в требовании обосновывать принимаемые градостроительные решения.

Основным принципом, которым руководствуются суды при осуществлении судебного нормоконтроля в отношении решений, которыми утверждены генеральные планы и правила землепользования и застройки муниципальных образований, является требование законности. В некоторых спорах суды при построении аргументации также используют принципы справедливости, равенства, правовой определенности, соразмерности, защиты доверия, правовая природа которых обосновывается ссылками на конституционные нормы и практику Конституционного Суда РФ.