Добровольное участие населения в расходах муниципального образования в форме самообложения

В настоящее время деятельность органов местного самоуправления ограничена недостаточной бюджетной обеспеченностью, остается несбалансированность между объемом реализуемых на местном уровне публичных полномочий и финансовыми возможностями органов муниципального управления. Во многих муниципальных образованиях некоторые проблемы местного сообщества не решаются годами из-за того, что в бюджет не закладываются средства на их решение [8].

В сложившихся условиях привлечение дополнительных финансовых ресурсов является одной из первоочередных задач органов муниципальной власти, от решения которой зависит, может быть, судьба местного самоуправления в целом, а не только решение широкого круга проблем отдельных муниципальных образований [5].

Для решения актуальных проблем муниципальных образований необходимо повышение гражданской активности, вовлечение граждан в непосредственное осуществление местного самоуправления на основе добровольного участия населения в расходах муниципального образования.

Одной из форм добровольного участия населения в расходах муниципального образования является самообложение.

Средства самообложения граждан определяются разовыми платежами граждан, осуществляемыми для решения конкретных вопросов местного значения8. В соответствии с их целевым характером предполагается отражение указанных платежей в местных бюджетах отдельными позициями от других доходных и расходных статей местных бюджетов.

Средства самообложения граждан относятся к группе неналоговых доходов бюджетов, поэтому их следует отличать от другого вида собственных доходов местных бюджетов – добровольных пожертвований. Нормы ст. 35 Бюджетного кодекса РФ9 предусматривают, что средства самообложения граждан наравне с добровольными пожертвованиями в соответствии с решением о бюджете могут быть увязаны с определенными расходными статьями. В этой связи такие пожертвования в муниципальный бюджет тоже носят целевой характер.

Вопросы введения средств самообложения и их расходования должны решаться на местном референдуме или при определённых условиях – на сходе граждан, которые относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и подлежат обязательному исполнению на территории соответствующих муниципальных образований10.

В отличие от средств самообложения граждан, пожертвования вносятся в местные бюджеты гражданами и юридическими лицами на добровольной основе без обязательности проведения местного референдума (схода граждан). При этом в качестве пожертвований может выступать различное имущество, в т.ч. денежные средства и вещи, а также имущественные права. Порядок внесения пожертвований и направлений их расходования регламентируется ст. 582 Гражданского кодекса РФ11.

Самообложение является формой добровольного участия населения в расходах на нужды местного сообщества и активно применялось еще в СССР.

До 1928 года самообложение определялось как добровольный сбор средств, направленный на решение местных культурных и хозяйственных проблем населения сельской местности, проводимый по инициативе граждан. Сбор средств устанавливался постановлением на общем собрании (сходе) сельчан и не носил обязательного характера для всех граждан данного поселения. Жители, проголосовавшие против сбора или не явившиеся на собрание, имели право не платить взнос самообложения.

Зимой 1927–1928 гг. произошёл хлебозаготовительный кризис, в связи с чем законодательство о самообложении было изменено. Крестьяне отказались продавать государству зерно по заниженным заготовительным ценам и тем самым поставили под угрозу финансирование индустриального строительства. Руководители страны принимают чрезвычайные налоговые меры, чтобы побудить крестьян к продаже хлеба государству [1].

7 января 1928 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР закрепило принятие введения самообложения сходом граждан поселения, но в отличие от проводимого до 1928 года самообложения оно стало обязательным для каждого жителя вне зависимости от его участия в общем собрании и наличия избирательных прав и волеизъявления. Собрание наделили полномочиями по принятию решений при явке половины граждан поселения, обладающих избирательным правом.

Решение на общем собрании должно приниматься большинством присутствующих. В дополнении к закону также разъяснялось, что если на собрание или сход явится менее половины граждан, имеющих избирательные права, то созывается вторичное собрание, которое будет правомочным при явке не менее одной трети граждан. Постановление схода или собрания определяло объекты, на которые должны были использоваться средства, собранные по самообложению, а также права и обязанности местных органов власти12.

Следует отметить демократичность процедуры утверждения самообложения на сходе – решение схода не могли отменить советские органы, поскольку это напрямую дискредитировало бы нормы закона о самообложении, что создавало немалые трудности для государства при достижении его целей по усилению налогового бремени крестьянства.

Таким образом, хотя за крестьянами были закреплены права при введении самообложения, на практике в 1928–1929 гг. его инициатором было государство, предлагавшее и размер самообложения, и те конкретные мероприятия, на которые должны быть израсходованы собранные средства. У крестьянства такое положение вещей вызывало не только возмущение, но и сопротивление.

Анализ советского законодательства о самообложении и связанных с его реализацией в 1928–1929 гг. мероприятий показывает, что соблюдение норм законодательства об этом сборе было весьма формальным и условным. Для достижения реальных целей государство применяло дополнительные средства регулирования в виде обязательных к исполнению директив, которые давали указания по воплощению в жизнь тех или иных норм законодательного акта. Вследствие этого механизм правового регулирования налоговых отношений деформировался диктатурой государства, заключавшейся в игнорировании интересов налогоплательщиков и прямом нарушении их прав [3].

Подход к самообложению изменился только в 1984 году. В вопросах самообложения населению, наконец, предоставили полную самостоятельность. Помимо этого, средства, собранные от граждан, не стали включаться в бюджеты сельских Советов народных депутатов, а расходовались дополнительно на те мероприятия, которые были установлены общим собранием или сходом местных жителей.

В настоящее время самообложение граждан предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом в 2003 году.

На местном референдуме (сходе граждан) должна быть сформулирована цель самообложения, определены порядок, сроки уплаты и использования средств самообложения граждан, а также процесс осуществления контроля их уплаты и расходования, ответственности за их несвоевременное внесение в местные бюджеты и их неуплату.

Особое внимание необходимо уделить формулировке вопроса, который выносится на референдум, а также разработать экономическое обоснование добровольного сбора: собранных средств должно хватить на выполнение намеченной задачи, и при этом сумма сбора не должна быть обременительной для граждан.

Например, жителям поселения будет предложено ответить: согласны ли они со сбором средств на освещение улиц, создание парковок транспортных средств, строительство детских площадок, обустройство мест культурного досуга и массового отдыха населения, а конкретно – на обустройство скамеек, урн и прочего, с указанием полного перечня работ [10]. Граждане, вложившие свои деньги, хотят видеть результат, а власти заинтересованы этот результат обеспечить. Таким образом, общество учится спрашивать с власти, а власть привыкает работать под контролем граждан. Иначе в следующий раз голосование «рублем» просто не состоится.

Размер платежа устанавливается в своей абсолютной величине одинаковым для всех жителей территории муниципального образования. Для определенных категорий граждан могут быть предоставлены льготы в виде уменьшения размера платежа. Категории жителей, которым предоставляется указанная льгота, и размер уплачиваемых ими платежей определяются на местном референдуме (сходе граждан). В частности, к указанным категориям жителей относят граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов войны и труда, малоимущих, многодетные семьи и др. При этом численность указанных граждан не должна превысить 30 % от общей численности жителей данного муниципального образования [4].

Установленный референдумом размер разового платежа может быть добровольно увеличен самим плательщиком.

Часто возникает вопрос: как поступить с теми, кто не имеет постоянной регистрации в поселении, но проживает в нем круглый год или живет там временно? Поэтому в вопросе референдума следует конкретизировать: «с каждого фактически проживающего».

Назначение референдумов по самообложению не предполагает единого дня голосования, в каждом отдельном поселении может быть назначен свой день. Решение о введении самообложения принимается в случае, если в ходе референдума его одобрили больше 50% проголосовавших.

Опыт самообложения уже активно реализуется в ряде регионов России. В 2014 году 70 % из 267 прошедших на территории страны местных референдумов коснулись процедуры введения самообложения [9].

При этом в ряде регионов применяется механизм стимулирования органов местного самоуправления и населения к введению самообложения путем предоставления из бюджета соответствующего субъекта РФ межбюджетных трансфертов местным бюджетам на решение вопросов местного значения, осуществляемых при участии средств самообложения граждан.

В частности, при разработке проекта «Активизация института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края» был использован передовой опыт Кировской области, где институт самообложения активно реализуется с 2009 года, с 2010 года внедрен механизм стимулирования органов местного самоуправления по привлечению средств самообложения граждан к решению вопросов местного значения [7].

Следует отметить, что при определении методик распределения указанных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации за основу взят единый принцип – софинансирование из регионального бюджета решения вопросов местного значения при участии средств самообложения граждан, а также добровольных пожертвований граждан. Вместе с тем доля участия средств регионального бюджета в данных расходах определяется регионами по-разному.

Так, в Пензенской, Владимирской, Ульяновской областях на каждый рубль граждан предоставляется 1 рубль из областного бюджета; в Кировской области на каждый рубль, привлеченный в порядке самообложения граждан, предоставляется 1,5 рубля из областного бюджета; в Томской области на каждый рубль средств самообложения граждан из областного бюджета выделяется 3 рубля.

С 2014 года в Пермском крае на каждый рубль от жителей, поступивший в бюджет поселения, из краевого бюджета выделяется не 3 рубля, как в предыдущие 2 года, а 5 рублей.

В 2014 году самообложение введено в девяносто одном поселении Кировской области, это почти четверть от всех муниципалитетов региона. С граждан было собрано почти 5,5 млн. рублей (в 2011 году муниципалитетам удалось собрать более 15 млн.).

В течение 2014 года в Пермском крае сборы платежей граждан в порядке самообложения осуществлялись в 26 муниципалитетах региона, что позволило наполнить местные бюджеты более чем на 27 млн. рублей, из них 4,45 млн. рублей поступили от жителей, еще 22,91 млн. рублей – из бюджета Пермского края [2].

Всего, по данным Минфина, в 2014 году механизм самообложения применялся почти в 1,5 тыс. муниципалитетах, в то время как в стране их больше 23 тысяч, т.е. всего 6,5 % муниципалитетов решились на использование самообложения граждан для пополнения бюджета [6].

Основными проблемами введения и применения самообложения граждан в муниципальных образованиях являются:

• 1)    сложность и затратность проведения местного референдума по вопросу введения самообложения граждан;

• 2)    инертность некоторых глав и депутатов представительных органов муниципальных образований;

• 3)    низкая активность населения.

С точки зрения органов местного самоуправления при решении вопроса о целесообразности введения самообложения граждан в муниципальном образовании сегодня приходится учитывать следующие риски:

• -    низкий уровень доходов, неплатежеспособность населения;

• -    затруднение выбора у населения единой цели для сбора денежных средств;

• -    отрицательное отношение населения к введению самообложения в целом по поселению, а не по микрорайонам или населенным пунктам;

• -    недоверие населения к органам местного самоуправления;

• -    несознательное отношение населения к данному вопросу;

• -    сложность и затратность проведения местного референдума;

• -    плохая явка на референдум.

При введении самообложения граждан в поселении у местной администрации возникают проблемы со сбором средств самообложения, в частности:

• -    имеются трудности при доставке уведомлений об оплате, т.к. некоторые граждане, зарегистрированные на территории поселения, фактически не проживают по

месту регистрации, что увеличивает процент неплательщиков;

• -    трудности с получением информации на всех плательщиков для введения лицевых счетов;

• -    низкий процент сбора денежных средств в рамках самообложения граждан;

• -    сложность и длительность процедуры взыскания средств в судебном порядке при отсутствии законодательно установленной юридической ответственности за невнесение разового платежа.

Кроме этого, органы местного самоуправления отмечают проблемы с привлечением софинансирования из областного (краевого) бюджета.

Однако в законодательстве Российской Федерации в настоящее время до сих пор четко не определена правовая природа средств самообложения граждан: отсутствуют прямые указания об обязательности уплаты гражданами средств самообложения граждан в случае их введения на территории муниципального образования (ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ), не решен вопрос о налоговой или неналоговой природе таких платежей, не предусмотрены санкции за их неуплату.

Следует отметить, что часть указанных проблем соотносится с законодательным регулированием самообложения граждан на федеральном уровне, поэтому Государственной Думой неоднократно рассматривались законодательные инициативы субъектов РФ о внесении изменений в Федеральный закон № 131-Ф3, направленных на упрощение процедуры принятия решения о введении самообложения граждан, создание возможности установить самообложение на отдельных территориях муниципального образования, определение сроков уплаты гражданами разовых платежей и ограничений, связанных с периодичностью взимания данных платежей, и т.д. Однако предложения субъектов РФ не были поддержаны.

На наш взгляд, следует активнее использовать механизм самообложения в городских округах, где платежеспособная возможность граждан выше, чем в сельских поселениях. В то же время нельзя допустить, чтобы самообложение граждан подменило муниципальные бюджеты.

Целесообразно дополнить ст. 56 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением, предусматривающим возможность установления размера и периодичности платежей граждан в течение финансового года по ряду вопросов, относящихся к компетенции органов местного самоуправления, а также возможность определения территории, на которой проводится голосование о введении самообложения, представительным органом муниципалитета.

Институт самообложения позволит эффективно решать насущные проблемы поселений, вовлекать граждан в непосредственное осуществление местного самоуправления, тем самым повышая их гражданскую активность. Платежи, введенные путём проведения референдума, имеют целевой характер расходования, поэтому данный механизм является эффективным способом решения многих проблем муниципальных образований.

Введение самообложения граждан в муниципальных образованиях играет важную роль в развитии территорий. Во-первых, у муниципального образования появляется дополнительная финансовая поддержка для решения насущных проблем, относящихся к вопросам местного значения. Во-вторых, введение самообложения граждан позволяет населению непосредственно участвовать в местном самоуправлении [11], определять направления вложения собственных денежных средств в решение проблемных вопросов и участвовать в общественном контроле деятельности органов местного самоуправления, что повышает уровень ответственности муниципальной власти перед населением.