Договор долевого участия в строительстве

30 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Принятие указанного закона было вызвано объективной необходимостью навести порядок в правоотношениях, возникающих между гражданами, самостоятельно и за свой счет реализующими конституционное право на жилище, и организациями–застройщиками, самостоятельно и за счет граждан реализующими свои экономические права и интересы, с одной стороны, с другой стороны – нормативно закрепить конституционную гарантию участия государства, заключающегося в поощрении жилищного строительства и создании условий для осуществления права граждан на жилище.

Необходимость наведения порядка в указанных правоотношениях, в свою очередь, была вызвана их дуализмом, обусловленным содержанием статьи 40 Конституции Российской Федерации. С одной стороны, это закрепление права каждого на жилище, с другой – предоставление жилища бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов только определенной, ограниченной, указанной в законе категории граждан. Таким образом, реализация права на жилище предполагается самостоятельной и за счет самих граждан – а это уже сфера регулирования частного, гражданского права, вмешательство государства в которое сведено к минимуму.

Это послужило толчком к массовым злоупотреблениям, прежде всего, со стороны застройщиков, поскольку не каждый человек, желающий при-

О. В. Анохина – старший преподаватель кафедры гражданского права Омского юридического института;

М. А. Кириллова – помощник начальника Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области обрести жилье, в состоянии разобраться в многообразии гражданско-правовых сделок и их тонкостях. Очевидно, что организации-застройщики, имеющие юридические службы, опыт и знания, без труда выбирали наиболее выгодные для себя формы гражданско-правовых договоров, тем самым обеспечивая себя наиболее выгодными условиями, сводя ответственность фактически к нулю.

В результате такой практики появились тысячи обманутых граждан, вложивших свои (заметим, немалые) средства в строительство по инвестиционным, предварительным договорам, договорам строительного подряда, простого товарищества и т. п.

В итоге на чаше весов оказались, с одной стороны, свобода договора, предусмотренная гражданским законодательством, со всеми вытекающими последствиями, главным из которых является ответственность за свои действия, с другой – конституционно гарантированное право, которое должно быть обеспечено правовым, социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Таким образом, возникла необходимость вывести из общей массы гражданско-правовых договоров, связанных с привлечением денежных средств граждан для строительства, договор, условия которого максимально бы учитывали интересы сторон, главным образом граждан, четко и единообразно определяли правовое положение сторон, регламентировали ответственность, были гарантированы государством. Таким договором, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ, стал договор участия в долевом строительстве.

Гражданам была предложена альтернатива в выборе гражданско-правовых форм вложения их денежных средств на покупку жилья и возможность получить определенные, закрепленные 214-ФЗ, гарантии защиты их прав, законных интересов и имущества в случае заключения договора долевого участия в строительстве.

Такими гарантиями, в частности, стали:

– установление ответственности застройщика за привлечение денежных средств граждан для строительства в нарушение требований 214-ФЗ (ст. 1);

– установление обязанности застройщика отвечать установленным в 214-ФЗ требованиям к застройщикам (ст. 2);

– установление права Правительства Российской Федерации издавать правила, обязательные для сторон договора долевого участия в строительстве при его заключении и исполнении (ст. 4);

– установление требований к форме, содержанию (обязательным условиям) договора и его государственной регистрации (ст.ст. 4, 5, 6, 17);

– установление гарантий качества объекта строительства (ст. 7);

– установление императивной ответственности сторон за несоблюдение условий договора (пп. 2.2 п. 2 ст. 1, пп. 6 п. 4 ст. 4, п. 4 ст. 5, п. 2 ст. 6, п. 3 ст. 7, п. 6 ст. 8, ст. 9, ст. 10);

– установление порядка обеспечения обязательств по договору (ст.ст. 12, 12.1, 13, 14, 15, 15.1);

– установление ограничения на использование денежных средств граждан застройщиком на строительство и непосредственно связанные с ним нужды (ст. 18);

– установление гарантий обеспечения необходимой информацией участников долевого строительства (ст.ст. 20, 21);

– установление государственного регулирования, контроля и надзора в области долевого строительства (ст. 23)1.

Казалось бы, законодателем учтены все необходимые права, обязанности, ответственность и гарантии, но, к сожалению, сегодня пока рано говорить о достаточной эффективности данного закона.

На сегодняшний день в России сложилась критическая ситуация в сфере долевого строительства. Не стала исключением и Омская область.

Это связано с рядом факторов как правового, так и экономического, политического, социального характера.

Во-первых, это правовая конструкция самого договора долевого участия в строительстве. Некоторые специалисты не случайно рассматривают его как комплексный договор, вобравший в себя существен- ные условия и инвестиционного договора, и договора о совместной деятельности, и договора строительного подряда, ввиду чего на практике порой бывает сложно разграничить правоотношения и отнести их к той или иной сфере правового регулирования. Показательным в этом смысле является решение Арбитражного суда Омской области от 12 мая 2010 г. по делу А46-4189/2010. ООО «СК «Новострой» обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя начальника Главного управления жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области о признании ООО «СК «Новострой» виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.28 КоАП РФ. Содержание постановления административного органа сводилось к тому, что ООО «СК «Новострой» под видом договоров о совместной деятельности фактически осуществлял деятельность по привлечению денежных средств граждан для долевого строительства в нарушение требований 214-ФЗ.

По данному спору Арбитражный суд Омской области посчитал, что заключение и исполнение ООО «СК «Новострой» договоров о совместной деятельности с гражданами является правомерным, поскольку, во-первых, 214-ФЗ не ограничивает право застройщика заключать с гражданами иные, помимо договора долевого участия в строительстве, формы договоров, дающие большие преимущества по сравнению с условиями договоров долевого участия (в противном случае был бы нарушен один из основных принципов гражданского законодательства – принцип свободы договора); во-вторых, действующим законодательством не запрещено участие граждан в договоре о совместной деятельности, если такой договор не предполагает осуществления предпринимательской деятельности; в-третьих, общая цель и застройщика, и граждан по договору о совместной деятельности – строительство многоквартирного дома – не противоречит действующему законодательству (в соответствии с 214-ФЗ цели сторон по договору долевого участия в строительстве различны: для застройщика это извлечение прибыли в результате осуществления им деятельности по строительству, для участника долевого строительства – приобретение права собственности на жилое помещение); в-четвертых, вклады участников договора о совместной деятельности могут осуществляться в том числе и в денежной форме, в то время как в соответствии с 214-ФЗ вклад граждан в строительство должен быть осуществлен только в денежной форме; в-пятых, у граждан–участ- ников договора о совместной деятельности в результате его исполнения возникает право не на квартиру (как того требует 214-ФЗ), а на долю в результате совместной деятельности (доме), которая может быть определена в квадратных метрах от общей площади многоквартирного дома, что также не противоречит действующему законодательству.

Таким образом, требования ООО «СК «Ново-строй» арбитражным судом первой инстанции были удовлетворены, постановление административного органа отменено.

Учитывая довольно жесткие санкции, предусмотренные самим 214-ФЗ, и административную ответственность в виде штрафа до одного миллиона рублей, предусмотренную КоАП, очевидно, что застройщики стремятся выйти за пределы правового регулирования 214-ФЗ.

Но если «подводные камни» в реализации 214-ФЗ можно рано или поздно научиться обходить путем совершенствования правоприменительной практики, то изменить коренным образом объективно сложившуюся крайне неблагоприятную экономическую ситуацию в строительной отрасли вряд ли возможно.

Так, из 185 многоквартирных домов (количество квартир 24 248, количество договоров по 214-ФЗ – 4 830, договоры иных форм – 2 316), строящихся на территории Омской области с участием средств дольщиков, 42 – это так называемые «проблемные дома», ввод в эксплуатацию которых планируется в 2010 году, но строительство на сегодняшний день фактически не завершено (среди них всем известные дома по ул. Малиновского – ООО «ПКФ «СМУ-1КПД» и микрорайона Ясная Поляна – ООО «Ро-КАС»), 71 – дома, строительство которых приостановлено или не начато.

Учитывая сложившуюся ситуацию на территории Омской области, создана целостная система организационных, экономических и правовых мер, направленных на соблюдение законных прав и интересов граждан – участников долевого строительства.

К числу организационных мер следует отнести создание рабочих групп по защите прав участников долевого строительства – коллегиальных органов, основанных на представительстве органов исполнительной власти и местного самоуправления Омской области, правоохранительных органов, общественных объединений, инициативных групп участников долевого строительства, застройщиков и призванных решать вопросы организации. Так, в настоящее время на территории Омской области на регулярной основе ведут работу 4 рабочих группы по вопросам защиты прав дольщиков: межведомственная комиссия при губернаторе Омской области, рабочая группа министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области, рабочая группа при мэре города Омска, рабочая группа Главного управления жилищного контроля, государственного строитель- ного надзора и государственной экспертизы Омской области.

Кроме того, на базе органов исполнительной власти Омской области, так или иначе участвующих в вопросах долевого строительства, созданы консультационные пункты, телефоны доверия, разработаны памятки и рекомендации участникам долевого строительства (как потенциальным, так и фактическим) с целью минимизировать риски, связанные с недобросовестными действиями застройщиков.

К числу мер экономического характера следует отнести предоставление за счет бюджетных средств беспроцентных займов на достройку домов; субсидирование процентной ставки и льготное ипотечное кредитование дольщиков по поручительству ОАО «Омская региональная ипотечная корпорация» и Сбербанка России на домах с высокой степенью готовности; субсидирование юридических лиц в сфере жилищного строительства (главным образом это касается жилищно-строительных кооперативов, которым в последнее время активно передаются права неблагополучных застройщиков).

К мерам правового характера следует отнести принятие нормативных правовых актов в сфере долевого строительства. В этой связи нельзя не отметить проект закона Омской области «О защите прав и законных интересов граждан – участников долевого строительства многоквартирных домов на территории Омской области», принятие которого ожидается в ближайшем будущем.

По мнению автора, указанный проект закона не содержит ничего принципиально нового, но тем не менее аккумулирует в себе положения множества существующих на сегодняшний день нормативных правовых актов в сфере долевого строительства, ориентируя их применение именно на дольщиков Омской области.

Так, сферой его правового регулирования определена защита прав и законных интересов граждан– участников долевого строительства на территории Омской области.

Проект закона определяет компетенцию органа исполнительной власти Омской области, осуществляющего на территории Омской области государственный контроль и надзор в области долевого строительства. Причем указанный орган уже существует – это Главное управление жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области (Госжилстройнад-зор) и действует в соответствии с 214-ФЗ и Положением, утвержденным указом губернатора от 26 мая 2010 г. № 42. Принципиально новым в данном случае является законодательное закрепление обязанности уполномоченного органа вести учет многоквартирных домов, строящихся на территории Омской области с привлечением средств граждан. На практике такой учет Госжилстройнадзором ведется уже давно.

Проект закона определяет правовой статус межведомственной комиссии по вопросам защиты прав и законных интересов граждан–участников долевого строительства. На сегодняшний день это межведомственная комиссия при губернаторе Омской области, компетенция, полномочия и состав которой определены указом губернатора от 17 марта 2009 г. № 22.

Проектом закона определены направления государственной поддержки граждан–участников долевого строительства, в которых нашли свое отражение наиболее наболевшие на практике вопросы, а именно:

– содействие в создании жилищных, жилищностроительных кооперативов, товариществ собственников жилья, иных форм объединения граждан и юридических лиц;

– содействие в привлечении инвестиционных ресурсов для завершения строительства многоквартирных домов;

– взаимодействие по вопросам подключения (присоединения) многоквартирных домов к сетям инженерно-технического обеспечения, ввода в эксплуатацию многоквартирных домов, оформления необходимой документации.

Проектом закона нормативно закреплена обязанность органов местного самоуправления принимать непосредственное участие в реализации мероприятий, предусмотренных указанным проектом, в том числе осуществлять взаимодействие с органами государственной власти всех уровней, организациями и гражданами по вопросам, связанным с защитой прав и законных интересов дольщиков; принимать в пределах своей компетенции меры, направленные на защиту прав и законных интересов дольщиков при предоставлении земельных участков для строительства, осуществлении муниципального земельного контроля, выдаче разрешений на строительство, подключении домов к сетям инженернотехнического обеспечения.

В связи с тем что на территории Омской области в отношении значительной части застройщиков, ведущих масштабное строительство с привлечением средств граждан (ООО «ПКФ «СМУ-1КПД», ООО «Компания «ОмСтрой-2001», ООО «РоКАС», ЗАО «СК «КОНТО», ООО «СК «Сибстрой-2000», ООО «МИГ-21»), введены те или иные процедуры банкротства и строительство такими застройщиками не ведется, назрела критическая ситуация, связанная с поиском возможности достроить такие дома, ввести их в эксплуатацию и обеспечить участников долевого строительства жильем.

Для того чтобы такие многоквартирные дома не попали в конкурсную массу (очевидно, как мало в этом случае смогут вернуть себе дольщики), в настоящее время на территории Омской области ведется работа по созданию на базе таких домов ЖСК и передаче им прав застройщиков. Такой механизм на сегодняшний день реально позволяет участникам долевого строительства, во-первых, найти нового инвестора-застройщика, готового достроить объект, во-вторых, привлечь на достройку средства дольщиков, не полностью оплативших стоимость квартир, в-третьих, созданные ЖСК получают возможность принять участие в отборе юридических лиц, которым будут представлены за счет средств областного бюджета субсидии на достройку дома, целью которых является возмещение юридическим лицам (ЖСК) части затрат, связанных с выполнением работ, направленных на обеспечение прав и законных интересов граждан, участвующих в долевом строительстве2, в-четвертых, такой механизм позволяет участникам долевого строительства самостоятельно контролировать завершение строительства дома и использование денежных средств застройщиком.

На сегодняшний день на проблемных многоквартирных домах в городе Омске и Омской области в рамках указанного механизма создано 13 ЖСК.

К сожалению, теми гарантиями, которые предусмотрены 214-ФЗ для участников долевого строительства, реально вряд ли возможно воспользоваться. Безусловно, в соответствии с 214-ФЗ обманутый дольщик вправе обратиться в суд и взыскать с недобросовестного застройщика все предусмотренные законом штрафы и неустойки. Но в ситуации, когда у такого застройщика фактически отсутствуют денежные средства на завершение строительства (неважно, по каким причинам), очевидно, что два-три таких выигранных дела неминуемо приведут организацию–застройщика к банкротству, а дольщики попадут далеко не в первую очередь в списке его кредиторов.

Именно поэтому сегодня имеет смысл говорить о необходимости комплексного, учитывающего не только правовые, но и экономические аспекты, подхода к решению проблемы обманутых дольщиков.