Доминанта правового государства - развитое гражданское общество

Разработка адекватной современным российским реалиям комплексной теории гражданского общества и правового государства – императив времени и национальной безопасности. Научная проблема, поставленная в статье, заключается в выявлении особенностей и устойчивых тенденций в функционировании, развитии и взаимодействии государства и его институтов с институтами гражданского общества в России. Однако в связи с этим следует подчеркнуть, что гражданского общества европейского образца (т.е. развитого) в России никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической власти и практики: гражданин есть собственность государства. И все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть1. Государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на своё воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства.

Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь, необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требовала постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти свои интересы.

В статье обосновывается идея о том, что особенности взаимодействия государства и гражданского общества в решающей степени зависят от специфики развития самого российского государства по сравнению с западными аналогами и характера его взаимоотношений с обществом. В частности, в ходе социокультурной эволюции в России сформировался институт государства с иными по сравнению со странами Запада характеристиками:

– российское государство традиционно играет ключевую (подчас гипертрофированную) роль в интеграционных процессах;

– характеризуется чрезмерной власте-центричностью, фактической моносубъектностью власти, её значительной дис-танцированностью (отчуждённостью) от общества, персонифицированностью, этатизмом (нерасчлененностью институтов власти и собственности);

– отличается недостаточной институционализацией властных отношений (например, зависимость управленческих решений от смены персоналий и низкая сопротивляемость к специфическим индивидуальным предпочтениям и ожиданиям, а также к меняющимся внешним обстоятельствам; возможность нередкого выхода при принятии решений за границы правового поля).

Гражданское общество в России также отличается следующими чертами:

– относительно поздним генезисом;

– низким уровнем самостоятельности по отношению к государству;

– недостаточной институциональной развитостью;

– низким уровнем правовой культуры.

Характер взаимоотношений институтов государства с гражданским обществом отличается следующими чертами:

– невысокой пока степенью понимания обоюдной заинтересованности во взаимодействии друг с другом;

– гражданские правовые отношения, которые формируются на основе этих взаимодействий, выступают с самого начала как отношения между автономными субъектами, основанные на соглашении («конвенции»);

– ролевые и иные характеристики этих отношений определяются условиями соглашения и критериями гражданственности, сочетающей в себе нормативно-правовые и нравственные аспекты.

Таким образом, основную задачу авторы видят в том, чтобы имеющимися средствами поэтапно способствовать формированию новой модели взаимоотношений, в которой используются различные подходы. Подходы к совершенствованию взаимодействия.

1 .Организационные подходы.

Предполагают отладку самого механизма взаимодействия государства с институтами гражданского общества, т.е. согласованность целей, задач, форм, методов и ресурсов его организации.

Сформировавшаяся в развитых западных странах партнёрская модель взаимодействия опирается на давно (более 200 лет) существующие институты гражданского общества, высокий уровень жизни, развитые правосознание и правовую культуру, высокую степень индивидуализма и ответственности личности, ответственности государства в отношении индивида.

Современные отечественные исследования эмпирического и теоретического уровня позволяют сделать вывод о том, что ни субъекты гражданского общества, ни государственные структуры не имеют ясного представления о механизмах взаимодействия в новых социально-экономических, политических, духовно-культурных условиях. Даже цели и задачи такого взаимодействия также трактуются по-разному.

В этих условиях формы и методы работы государственных структур с институтами гражданского общества должны быть мотивирующими, побуждающими к взаимодействию, диагно- стирующими, учитывающими и включающими в свою сферу любые позитивные инициативы общественных организаций. Институты гражданского общества, как партнеры государства, таким образом, могут успешно формироваться в активной мотивирующей среде. Только по мере реализации совместных проектов отрабатываются сами процедуры взаимодействия, а соответствующие структуры приобретают опыт диалога и совершенствуют профессиональные навыки кадрового состава.

• 2 .Правовые подходы. Создание необходимой правовой базы, регулирующей взаимодействие государства и институтов гражданского общества. Существующая правовая база в этом отношении нередко даёт односторонние, этатистские преимущества публичной власти.

• 3 .Коммуникативные подходы. Заключаются в формировании каналов получения, переработки, хранения достоверной информации о состоянии и структуре институтов гражданского общества, а также совершенствования форм и методов общения с ними. Императивом в данном случае является конвенциональный характер таких отношений, представляющий собой особую форму интерсубъективного взаимодействия, характеризующуюся признаками взаимной ориентации, дискурсивности, рефлексивности и самопрограммируе-мости. Формы взаимных отношений также должны носить интерактивный характер, позволяющий не только обсуждать, но и совместно, субсидиарно решать существующие проблемы. На данных подходах может выстраиваться вся система подготовки кадров (особенно руководящих) государственных служащих. То есть, это должны быть специалисты, свободно «входящие», «пребывающие» и позитивно влияющие на среду гражданско-правовых институтов.

Проблемы, связанные с формированием новых институтов и организаций (новых правоотношений) гражданского общества должны решаться на максимально «низком» уровне, что важно для воспитания качеств личной ответственности, самостоятельности, чувства самоуважения граждан. Главная точка роста общественных связей находится не «вверху», а «внизу», на уровне «корней травы», как говорят американцы. Для этого необходима гласность и её правовая защита на местах. Это будет способствовать укреплению взаимодействия государственных институтов с институтами гражданского общества, а привлечение общественности к контролю за деятельностью государственных структур будет способствовать повышению результативности их работы.

Исторический опыт взаимодействия государства и гражданского общества свидетельствует о контрпродуктивности подмены внутренне присущей современному обществу двухполюсной структуры (государство и гражданское общество) структурой монолитной (одно государство). Наибольшего успеха в XX веке добивались те демократические страны, в которых государство и гражданское общество, эти две «половинки» социального целого, соседствуют, сосуществуют (пусть не всегда безоблачно), дополняя, уравновешивая, корректируя, сдерживая друг друга. В качестве примера можно назвать Швецию, Швейцарию, ФРГ, США и др.

В контексте поставленных проблем следует уточнить понятие гражданского общества применительно к российским реалиям. Понятие «гражданское общество» обычно трактуется в контексте его либеральной англосаксонской модели, в этом разрезе государство волей неволей понимается как «ночной сторож», что явно неадекватно российским реалиям. В нашем случае гражданское общество следует понимать как институционально оформленную социеталь-ную сферу общества, не являющуюся непосредственно частью государства. Термин «социетальный» мы используем, когда речь идёт о характеристиках, понятиях и процессах, относящихся к уровню общества в целом, к макроуровню. Термин «социальный» относится к общественным явлениям без уточнения уровня их рассмотрения (социальная функция семьи, социальная организация религии и т.д.). Институт ─ это относительно устойчивый, встроенный в структуры смыслов и средств, набор правил и организованных практик. Он должен обладать относительной независимостью от смены персоналий и относительной сопротивляемостью к специфическим индивидуальным предпочтениям и ожиданиям, а также к меняющимся внешним обстоятельствам.

В России, возможно отождествлять гражданское общество с социальной жизнью в целом, протекающей вне узко понимаемых государственных и экономических процессов, т.к. процесс дифференциации, институционализации, сегментации и последующей интеграции на новом уровне политической, экономической, культурной сфер ещё продолжается.

Управление процессами формирования гражданского общества в современном мире предполагает научнопрактическое и прежде всего социоин-женерное обеспечение, опирающееся на принципы и методы системного и структурно-функционального подходов. Главное назначение социальной инженерии в формирующемся гражданском обществе состоит в научноинформационном и технологическом обеспечении управления процессами институционализации и деинституционализации различных социальных систем – институтов, организаций, ассоциаций, клубов по интересам, то есть целевых (организованных) групп.

Социальную инженерию следует рассматривать как комплексную методологию управления институциональными изменениями в современном гражданском обществе. Основные правила практического применения социоинже-нерной деятельности в сфере преобра-

зования гражданской жизни людей таковы:

• 1)    при помощи искусственных средств регуляции (целеполагание, проектирование и пр.) можно создать непосредственно искусственные элементы, объекты или системы гражданского общества;

• 2)    искусственно-идеальная система (проект, план и т.д.) преобразуется в искусственно-материальную или «формальную», а затем в искусственноестественную и реальную систему в процессе принятия и дальнейшей реализации управленческого решения, соединяющего в себе искусственные и естественные элементы;

• 3)    в зависимости от типа создаваемых или преобразуемых социокультурных систем в гражданском обществе требуется «жёсткая» или «мягкая» методология социальной инженерии.

В ходе социоинженерного обеспечения управления институциональными изменениями в гражданском обществе реализуются следующие принципы:

• 1)    принцип комплексности изменений: при построении гражданских институтов необходимо учитывать весь ансамбль изменений – личностных, групповых, культурных и организационных;

• 2)    принцип социокультурного отбора: новые системы и институты гражданской жизни могут создаваться лишь при условии созревания социальных и культурных предпосылок и путём отбора наиболее жизнеспособных образцов;

• 3)    принцип пропорциональности и сбалансированности изменений: целенаправленные изменения гражданской жизни людей можно осуществлять лишь с учётом соблюдения требований пропорционального и сбалансированного развития личностной и социальноорганизационной сфер;

• 4)    принцип постепенности (поэтапности или «поэлементности») и частичности (локальности) изменений, сформулированные впервые К. Поппером и

• противопоставленные им утопическому подходу в социальной инженерии;

• 5)    принцип субсидиарности: решение проблем управления, в т.ч. проблем, связанных с построением новых институтов и организаций гражданского общества, должно приниматься на максимально низком уровне, но осуществляться в тесном контакте с государственными структурами.

Особую значимость имеет связка «гражданское общество – правовое государство». Как пишет профессор Ф.М. Раянов, «правовое государство – это не самовольно сформировавшаяся власть, а институт гражданского общества. Ограничение власти государства осуществляется учредительными документами, принятыми гражданским обществом непосредственно (референдумом) или же органом, специально созданным гражданским обществом. Связанность правового государства при таком подходе осуществляется, как правило, не обычным законом, исходящим от самих государственных органов, а прежде всего учредительным законом гражданского общества (Конституцией и другими документами учредительного характера). По существу получается, что правовое государство не само себя ограничивает своими же законами, а его деятельность ограничивается гражданским обществом и, в первую очередь, государство учредительными документами (Конституцией, другими имеющими такое же значение законами)»1. Например, ст. 20 ч. 3 Основного закона ФРГ гласит: «Законодательная власть связана конституционным строем, исполнительная и судебная власть – законом и правом»2. Если же взять современную Россию в этом аспекте, то о каком ограничении власти можно вести речь, когда очевидно, что 90% корруп- ции записано в законах1. Причём, по мнению зарубежных экспертов, «истинного желания бороться с коррупцией в России пока нет…, в руководстве страны гораздо больше людей, которым коррупция выгодна»2. Координатор программы «Transparency International» по странам СНГ и Монголии С. Савицкая констатирует: «Одних инициатив Медведева недостаточно. Законы по борьбе с коррупцией были приняты. У сторонников борьбы с коррупцией нет единомышленников наверху»3. Поэтому так остро и стоит проблема формирования развитого гражданского общества и его самого действенного инструмента – правового государства.

Анализируя правовое государство, мы исходим из представления о том, что оно является самостоятельным типом государства, в отличие от всех иных до него существовавших государств, причём государством, учреждаемым именно гражданским обществом. Для обоснования этого тезиса проделаем краткий исторический экскурс в историю Западной Европы и, в частности, в историю Германии.

Западная Европа – это единственный регион мира, в котором гражданское общество явилось итогом собственной длительной эволюции (около 200 лет). Что касается Германии в этом аспекте, то, по мнению известного юриста современной Германии Д. Брюгемана, правовое государство, как продукт гражданского общества, в Германии выступило контрастом по отношению к полицейскому государству. В широких кругах народа оно формируется в период 1818-1830 годы4. Именно тогда в Германии широкий резонанс вызвало понятие «полицейского государства», как синонима вопиющего бесправия, произвола под маркой права.

Правовое государство возникло как антипод полицейскому государству, было направлено против него, но выросло как раз из него. По образному выражению известного правоведа Отто Майерса, полицейское государство явилось «большим мастером» по выращиванию правового государства5. В этом аспекте (под давлением широкой общественности) законотворчество в Германии было направлено на обеспечение господства права, верховенство правового закона, прежде всего в интересах промышленной и торговой буржуазии, т.е. восходивших классов общества. Одновременно это способствовало и формированию развитого гражданского общества, его ядра – средних и мелких собственников.

Переход к полной правогосударственной перестройке (к новому типу государства), по мнению известного немецкого юриста У. Шойнера, был осуществлён в период между 1850 – и 1880-ми годами6. Это подтверждает и уже упоминавшийся учёный Д. Брюгеман, констатируя, что первое либеральное правовое государство на немецкой земле было создано к 1880 году7. При этом характерно, что в период 1845-1880 годов в Германии (в землях, а позднее – в империи) был принят целый пакет законов, регулировавший проблемы собственности, промышленную и торговую деятельность8. Так, были приняты законы о промыслах, об отчуждении основной собственности, особые законы о строительстве железных дорог, о сооружении горнодобывающих предприятий, об обществах с ограниченной ответственностью и

другие. Закон 1867 г. гарантировал свободу передвижения (право повсеместного поселения). Предписание об адвокатах 1879 г. ввело свободную адвокатуру. Производство в духе принципов правового государства было, как обязательное условие, введено в гражданский и уголовный процессы законами о юстиции. С 1863 по 1878 год во всех землях была введена административная юрисдикция. Таким образом, то, что было начато борьбой за независимость правосудия, спустя 100 лет было завершено созданием административных судов. Кстати, в современной Германии имеются суды следующих юрисдикций: конституционной, общей юрисдикции (гражданско-правовой и уголовноправовой), административной, финансовой, по трудовым делам и социальным вопросам. Это, безусловно, надёжно гарантирует защиту основных свобод человека и гражданина.

В Германии именно развивающееся гражданское общество создало свой собственный инструментарий в виде правового государства и его институтов, т.е. гражданское общество выступило фактически доминантой к правовому государству. Учение о правовом государстве И. Канта и его последователей в конце XVIII – первой трети XIX века служило делу общественного прогресса в борьбе против произвола абсолютизма и против всё регламентирующего «полицейского государства», служащего делу завоевания гражданских прав и свобод, созданию развитого гражданского общества, которое могло уже контролировать власть, прежде всего, - исполнительную.

Не останавливаясь на этапах формирования блока идей теории правовой государственности1, следует подчеркнуть, что правовое государство, как новый тип государства, появилось в историческом смысле тогда, когда учёные и просвещённая часть общества поняли, что государственная деятельность должна быть ограничена государствообразующим обществом и связана правом и законом в интересах человека, гражданина и в целом – всего народа. Поэтому без созревания политических, юридических и социальноэкономических условий, отвечающих критериям2 формирования развитого гражданского общества невозможно создание реального правового государства, даже если оно провозглашено, как например, в России, в Конституции (ст.1). Это всего лишь декларация, программа на будущее, но и норма-принцип, обязательная для исполнения.

Классическое правовое государство – это эффективные парламент, исполнительная власть и суд. Без развитых демократических институтов и федеративных отношений невозможно в России построить правовое государство. Нельзя при этом забывать и развитую рыночную экономику (рыночная экономика, функционирующая на основе права, и правовое государство взаимопола-гают друг друга), защищённую законом частную собственность и, прежде всего, гражданское общество. Детально анализируя все эти параметры, можно оценить, насколько мы приблизились к правовому государству.

Мы не можем говорить о наличии правового государства там, где нет элементарного господства права, верховенства правового закона, где государствообразующий народ не участвует полноправно в формировании органов государственной власти и управлении государством, не требует (нет правовых инструментариев) у государственных органов отчёта об их деятельности и т.д. Так, статья 3 Конституции Российской Федерации гласит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации являет-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика ся её многонациональный народ». Но народ не избирает ни глав исполнительной власти субъектов РФ, ни сенаторов (своих представителей в Совете Федерации). Тем самым, статья 3 Конституции РФ «не работает», «подрывается» обычным законодательством и подзаконными актами. Конечно, когда право рассматривается как веление только государства, а конституционные положения редко выполняются, то тезис о народе как о единственном источнике власти и носителе суверенитета не только не реализуется, но просто… забывается. Тогда нечего и говорить о правовом государстве. Ясно одно – Россия «страдает» дефицитом народного суверенитета и волеизъявления народа.

Что касается Государственной Думы, то после отмены выборов депутатов Госдумы по одномандатным округам они в меньшей степени выражают интересы своих избирателей. Жёсткая партийная система сковывает инициативу депутатов Государственной Думы. Три оппозиционные партии в парламенте России не имеют никакого реального веса и влияния на практику законотворческой деятельности. Монополизм в Государственной Думе партии «Единая Россия» всё более негативно сказывается на содержании парламентской деятельности и на положении лиц наёмного труда в стране в целом. Это побудило «патриарха» политической мысли России Е.М. Примакова дать пространное интервью «Российской газете». «Партийно-государственная монопольная система, – отмечает он, – которую осуществляет одна какая-то партия, это тупиковый путь, а не путь к демократии. Такое развитие исключает плюрализм мнений, порождает ограниченность»1. Имеет место негатив и в отношении Совета Федерации. После отстранения от его работы всенародно избранных глав субъектов РФ и спикеров их парламентов он перестал выражать интересы ре- гионов России. Дело в том, что сейчас Президент РФ назначает глав субъектов Российской Федерации2.

Должность спикера регионального парламента, как и в годы советской власти, является номенклатурой Москвы. Его кандидатура согласовывается с руководством страны и партии «Единая Россия». По действующему законодательству в Совете Федерации представлены по два члена от каждого субъекта: от парламента и исполнительной власти. Таким образом, получается, что назначенные руководством страны должностные лица: высшее должностное лицо субъекта и спикер парламента – определяют кандидатуры членов Совета Федерации. В итоге, как уже ранее отмечалось, народ субъекта Российской Федерации не принимает участия в формировании верхней палаты парламента страны. А это коренным образом противоречит принципам демократии и федерализма. Это – дефицит народного волеизъявления.

Как известно, Конституция Российской Федерации была принята в период противостояния Государственной Думы и Президента РФ Б.Н. Ельцина в декабре 1993 г. При этом объём полномочий главы государства определяет, по сути, степень концентрации власти, то есть раскрывает сущность «вертикали власти». Так, согласно Конституции РФ главой государства является президент. Его статус предельно чётко очерчен в ней и не оставляет никаких сомнений в истинных намерениях составителей документа. Статья 80 гласит, что президент является главой государства, га-

рантом Конституции, прав и свобод граждан1. Он «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов». Таким образом, президент не только выводится за рамки системы трёх властей – законодательной исполнительной и судебной, но и ставится над ними. В связи с этим можно согласиться с мнением известного учёного профессора З.И. Еникеева о том, что подобное положение присуще главным образом авторитарным и весьма далёким от демократии формам правления2.

Этот тезис подтверждается целым рядом норм Конституции РФ, закрепляющим за президентом пакет чрезвычайных полномочий. Так, правительство формируется самим президентом, представляющим в Государственную Думу только кандидатуру председателя правительства. Отказ в утверждении любого кадрового предложения может привести к роспуску нижней палаты (ст. 111). А это однозначно обуславливает (фактически диктует) одобрение любой кандидатуры, предложенной президентом.

Весьма двусмысленны положения Конституции о роспуске Государственной Думы и в других случаях кризиса государственной власти (ст. 117). Основания для её роспуска определяются президентом бесконтрольно. Правительство может и спровоцировать Государственную Думу сделать шаг, который может повлечь за собой её роспуск (ч. 4. ст. 117). Таким образом, нижняя палата фактически превращается в безвольный и практически безвластный орган, поскольку над ней постоянно ви- сит «дамоклов меч» досрочного роспуска.

«Ущербным» выглядит высший законодательный орган и в других отношениях. Это связано с проблематичностью преодоления вето президента на принятые законопроекты. Плюс к тому же – совершенно нереальная возможность отрешения президента от должности.

В Конституции РФ Президент не назван главой исполнительной власти. Однако объём его полномочий свидетельствует о верховенстве в данной сфере. Он утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и состав правительства (ст. 112), назначает единолично по представлению председателя правительства министров и других должностных лиц (ст. 83), отправляет правительство в отставку (ст. 83), издаёт указы и распоряжения, обязательные к исполнению правительством (ст. 90), вносит в парламент законопроекты (ст. 84.), вводит в стране чрезвычайное положение (ст. 87.), назначает общенародный референдум (ст. 84). Все федеральные судьи назначаются Президентом РФ. Таким образом, вся полнота власти сосредоточена в руках президента. Вместе с тем, Конституция не предусматривает никаких механизмов его ответственности за курс и деятельность правительства.

Вместе с тем, следует отметить, что авторитарные методы, как временная мера, исторически оправданы (примеры: президент США Ф.Д. Рузвельт пришёл к власти в зените великой депрессии в 1932 г. Президент Франции Шарль де Голль инициировал принятие в 1958 г. Конституции Пятой республики с её положениями о режиме личной власти в период смуты в стране и на её заморских территориях. Оба политика правили временно авторитарно, так как демократические методы не «срабатывали»). Авторитаризм В. Путина в первые годы его правления как Президента России можно понять: он многое сде-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика лал, чтобы сохранить «расползавшуюся» Россию, а также, чтобы создать внутреннюю экономическую стабильность в ней. Но эти проблемы решены, а режим авторитаризма продолжает неуклонно действовать, что, в данных условиях, серьёзно тормозит поступательное развитие России.

Как известно, Конституция РФ 1993г. была, в известной степени, скопирована с Конституции Франции 1958г. (Пятой Республики), получившей в своё время образную характеристику, как «Конституция личной власти президента» (Шарля де Голля). Однако, кроме Франции и России нигде больше в мире (в более чем 200 государствах) нет подобных конституций.

В стране отсутствует бюджетный федерализм. В настоящее время около 70% налоговых поступлений уходит в центр (при премьер-министре Е.М. Примакове соотношение было 50 : 50). В результате идёт экономическая деградация регионов. Если 5 лет тому назад было 48 доноров-регионов, то к 2010 году их число сократилось до 24…1. Централизация принятия решений, создание неконституционных федеральных округов привели к многократному росту чиновничества, и следовательно, к коррумпированности государственного аппарата.

В плане подведения итогов данного исследования необходимо расставить несколько акцентов: 1) необходимо теоретико-концептуально уточнить понятие и сущность гражданского общества применительно к российским условиям;

• 2)    необходимо не только существенно переосмыслить практикуемую в нашей науке теорию правового государства, но и продвинуться в разработках механизмов ограничения деятельности государства, осуществляемой не в интересах государственноорганизованного народа;

  

• 3)    разработать конкретные формы ответственности государственных органов и должностных лиц перед институтами гражданского общества; 4) разрешить проблемы эффективности парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти, механизмы устранения изъянов демократии, имеющих место в российской жизни; 5) придать борьбе с коррупцией всенародный характер, поскольку она блокирует создание развитого гражданского общества, а следовательно, и формирование на его основе правового государства.

В первую очередь нуждаются в принципиальном переосмыслении природа, роль и место действующего российского государства – локомотива вывода страны из создавшейся ситуации. Здесь как раз и необходимо на всю мощь использовать возможности институтов формирующегося правового государства.

В практическом плане важно увязать идеи и положения правового государства с теми актуальными проблемами, которые сегодня существуют в нашей стране. Этого требует от нас и Президент РФ Д.А. Медведев. Впервые за все годы постсоветского периода в Послании Президента Федеральному Собранию 2009 года проведён глубокий и всесторонний анализ общественнополитического и социальноэкономического состояния страны. Главное здесь заключается в том, что Президент РФ Д.А. Медведев сделал важнейший вывод о необходимости полного обновления России на принципиально новой основе.

Правовое государство – поистине судьба России, и у нас нет приемлемой альтернативы ему.