Досрочное прекращение полномочий судей в контексте конституционных преобразований

В 2020 г. проведена крупномасштабная конституционная реформа, охватившая все сферы жизни общества и государства, в том числе и судебную власть. Многие ученые занимаются исследованием этой реформы [1; 2; 3; 4; 5; 6], однако некоторые аспекты формирования судейского корпуса Российской Федерации требуют дополнительного исследования.

Представляется, что изменение порядка досрочного прекращения полномочий судей Президентом РФ и Советом Федерации Федерального Собрания РФ с участием органов судейского сообщества позволит обеспечить механизм своевременного исключения из судейского корпуса лиц, не способных быть судьями, при одновременном соблюдении принципа независимости судебной власти, необходимого для осуществления возложенных на эту власть задач.

В ст. 10 Конституции РФ провозглашен принцип разделения властей и самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в своей деятельности. При этом должен быть обеспечен баланс между ветвями власти путем законодательно установленного должного уровня их самостоятельности друг от друга как важное условие и предпосылка независимости правосудия и лиц, его осуществляющих [7, с. 228].

История знает примеры попыток подчинения судебной власти со стороны других ветвей власти, что вызвало серьезные опасения в подрыве основ конституционализма и резкую критику Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия). И хотя принимаемые Венецианской комиссией декларации не являются обязательными к применению, они отражают подход европейского сообщества к вопросам независимости судей и самостоятельности судебной власти.

На 106-м пленарном заседании, состоявшемся 11–12 марта 2016 г., Венецианская комиссия выразила серьезную озабоченность случаями неправомерного вмешательства в работу конституционных судов в Польше и Турции, что было признано явным нарушением ре- шений Совета Европы1 и принципов независимости судей2. Подобные ситуации подрывают авторитет судебной власти, лишают ее самостоятельности и способов защиты своего статуса.

Однако не должно быть и обратного явления, когда судебная власть носит абсолютный характер, в том числе в вопросе формирования судейского корпуса, и становится замкнутой и недосягаемой корпорацией, контролирующей свою деятельность и судей без возможности противовеса со стороны других ветвей власти. Очевидно, что вопросы назначения судей и прекращения их полномочий должны быть максимально отстранены от политических событий и структур [8], но нельзя при этом полностью исключать участие других ветвей власти в формировании судейского корпуса. Важно соблюсти баланс между ветвями власти, установив в законе механизм, обеспечивающий независимость и соответствующий уровень их самостоятельности друг от друга.

Одним из дискуссионных вопросов конституционной реформы 2020 г. является вопрос досрочного прекращения полномочий судей Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ.

Ранее прекращение полномочий судей в Российской Федерации осуществлялось без участия иных ветвей власти, а именно Высшей квалификационной коллегией судей РФ в отношении судей Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ), к ассационных и апелляционных судов, квалификационными коллегиями судей субъектов Российской Федерации в отношении остальных судей, а также Конституционным Судом РФ (далее – КС РФ) в отношении его судей. Указанный порядок наделял судебную власть широкими полномочиями в вопросе прекращения полномочий судей и не способствовал должному уровню контроля процесса исключения из судейского корпуса лиц, не способных осуществлять судейские полномочия, обеспечению прозрачности судебной деятельности и формированию должного доверия суду.

Внесенными в Конституцию РФ поправками к ведению Совета Федерации по представлению Президента РФ отнесено прекращение полномочий Председателя, заместителя Председателя и судей КС РФ,

Председателя, заместителей Председателя и судей ВС РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов, Суда по интеллектуальным правам в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий (п. «л» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

При этом роль Совета Федерации в системе сдержек и противовесов судебной власти, ограничивающей абсолютную независимость судебной власти в вопросе прекращения полномочий судей, не способных осуществлять возложенные на них полномочия, представляется явно положительным явлением, направленным на создание необходимых условий эффективного и справедливого правосудия. Ведь квалификационные коллегии судей, наделенные государственно-властными полномочиями, направленными на лишение судей их полномочий в качестве меры дисциплинарной ответственности, ни в коей мере не могут оставаться выразителями интересов судей [9, с. 105].

КС РФ не усмотрел несоответствия Конституции РФ вносимых в этой части поправок 1 , но отметил обязательные условия соблюдения самостоятельности судебной власти, предусмотренные принципом разделения властей, – закрепление федеральным конституционным законом оснований и порядка прекращения полномочий указанных категорий судей.

Статья 15 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» 2 содержит перечень оснований прекращения Советом Федерации по представлению Президента РФ полномочий указанных категорий судей, а также устанавливает 14-дневный срок для рассмотрения Советом Федерации представления Президента РФ и полномочие Президента РФ по определению порядка внесения такого представления. Этот перечень не является закрытым и включает в себя две группы оснований прекращения полномочий судей:

– совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи;

– иные случаи, свидетельствующие о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Указанные основания соответствуют международным стандартам прекращения полномочий судей 1 , в силу которых судьи могут быть временно отстранены от должности или уволены как в силу неспособности выполнять обязанности судьи, так и по причине поведения, не соответствующего занимаемой должности. Однако установленные законодателем основания должны быть определенными и исключать произвольное привлечение судьи к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий 2 , иначе будут нарушаться принципы самостоятельности и независимости судов, несменяемости и неприкосновенности судьи.

Рассматриваемые изменения 2020 г. не закрепили понятие поступка, порочащего честь и достоинство судьи, критерии его отграничения от иных поступков, не влекущих досрочного прекращения полномочий судьи, поэтому указанное основание нельзя назвать определенным и исключающим произвольное досрочное прекращение полномочий судей. Необходимо сформулировать и закрепить в законодательстве понятие, а также детализировать содержание поступка, порочащего честь и достоинство судьи, который без каких-либо затруднений может быть отграничен от иных поступков, не влекущих прекращения полномочий судьи. Это повысит авторитет судебной власти и обеспечит ее самостоятельность в системе разделения властей, а также независимость судей при исполнении своих прямых обязанностей по отправлению правосудия.

Аналогичная ситуация складывается и со вторым основанием досрочного прекращения полномочий судей – иные случаи, свидетельствующие о неспособности осуществления судьей своих полномочий. Дейст- вующее законодательство не содержит критериев определения таких случаев, а случаи, закрепленные в законодательстве, сформулированы в виде открытого перечня:

– несоблюдение требований, ограничений и запретов законодательства о коррупции;

– прекращение российского или приобретение иностранного гражданства (подданства) либо вида на жительство;

– наличие счетов в зарубежных банках и иностранных финансовых инструментов;

– занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи;

– иные случаи, установленные федеральным конституционным законом.

Но так ли однозначны установленные законом случаи? Все ли случаи, свидетельствующие о невозможности осуществления судьей своих полномочий, должны являться основанием для прекращения полномочий судьи? А если выявленные случаи являются ошибочными, а полученная информация недостоверна?

Согласно абз. 5 п. 6 ст. 11 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» 1 полномочия судьи прекращаются в день принятия решения Советом Федерации. Однако в настоящее время непонятно, как можно оспорить случаи, признанные как неспособность судьи осуществлять свои полномочия, а равно защитить права и законные интересы такого судьи с целью обеспечения должного уровня самостоятельности судебной власти и независимости судьи. При этом обеспечение независимости судебной власти, а равно и судьи, является приоритетной задачей судебной реформы [10, с. 423]. Порядок прекращения полномочий судьи – один из ключевых элементов независимости судей [11] и должен быть обеспечен набором процедурных гарантий, установленных законодательством.

Подготовку рекомендаций Президенту РФ по вопросу досрочного прекращения полномочий судей осуществляет Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению вопросов назначения судей и прекращения их полномочий (далее – Комиссия)2. Согласно Указу Президента РФ «Об обеспечении реализации некоторых конституцион- ных полномочий Президента Российской Федерации» поступившие обращения и информация о совершении судьей порочащего поступка или о наличии иных обстоятельств, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий, рассматриваются Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадрам совместно с Управлением Президента РФ по вопросам противодействия коррупции, которые передают материалы в Комиссию для подготовки рекомендаций Президенту РФ. При этом указом не ограничен перечень источников, из которых поступает информация и обращения. Только Президент РФ или руководитель его Администрации принимают решение о необходимости подготовки материалов по поступившим обращениям и информации в отношении судьи, а также устанавливают срок, в течение которого материалы должны быть переданы в Комиссию.

Вместе с тем указанный порядок не содержит регламентацию процедуры оспаривания решения Президента РФ или руководителя Администрации Президента РФ о подготовке материалов на основании обращений и информации, решения Комиссии о подготовке рекомендаций Президенту РФ по вопросу досрочного прекращения полномочий судей, а также возможность предоставления пояснений и опровержений информации, поступившей Президенту РФ. В данном случае вряд ли можно говорить о наличии гарантий независимости судей, в том числе гарантий справедливого разбирательства по основаниям прекращения полномочий судьи, квалифицированной правовой помощи и обжалования решения о прекращении полномочий.

Указанными изменениями в том виде, в котором они существуют к настоящему моменту, нарушается баланс между ветвями власти, поскольку судебная власть не участвует в решении вопроса о досрочном прекращении полномочий указанных категорий судей. Представляется, что процесс законодательных изменений должен быть продолжен, ведь органы судейского сообщества нельзя полностью исключить из процедуры прекращения полномочий судей как гарантию независимости судебной власти, установленную международно-правовыми стандартами 1 .

Так, в соответствии с п. 1.3, 5.1, 7.2 Европейской хартии о статуте для судей 1 в процессе принятия любого решения, влияющего на отбор, прием, назначение, продвижение по службе либо прекращение полномочий судьи, предусматривается участие уполномоченного органа, независимого от других ветвей власти. Указанный независимый орган судейского сообщества принимает решение (предложение, рекомендацию или согласие), которое обеспечивает представление интересов судьи и защиту независимости судебной власти. Следовательно, в случае досрочного прекращения полномочий судей Советом Федерации обязательно должно быть обеспечено участие органа судейского сообщества, выражающего интересы судьи.

Вместе с тем рассмотрение Высшей квалификационной коллегией судей РФ заявления судьи о прекращении его полномочий по другим основаниям приостанавливается до рассмотрения по существу Советом Федерации на основании внесенного Президентом РФ представления по вопросу о прекращении полномочий указанных категорий судей в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий. Данное положение внесено законодателем в декабре 2020 г. 2 и закрепляет приоритет в решении вопроса о прекращении полномочий судьи Президентом РФ и Советом Федерации, без участия органов судейского сообщества. Однако КС РФ в постановлении от 28 февраля 2008 г. № 3-П 3 определил условия, при которых досрочное прекращение полномочий судьи, совершившего поступок, порочащий честь и достоинство, возможно, а именно гарантированность участия органа судейского сообщества и справедливость процедуры рассмотрения дела.

На сегодняшний день участие органов судейского сообщества и гарантии справедливой процедуры прекращения полномочий судей Советом Федерации по представлению Президента РФ законодательно не установлены ни на стадии внесения представления Президентом РФ, ни на стадии принятия решения Советом Федерации. В таком случае необходимо законодательное закрепление полномочий Высшей квалификационной коллегии судей РФ по принятию решения (предложения, рекомендации, согласия) по основаниям и причинам совершенного поступка судьей или иных обстоятельств, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий, как необходимое и достаточное условие выражения интересов судей.

Необходимо установить, что обращения к Президенту РФ и информация о совершении судьями поступка, порочащего честь и достоинство судьи, или о наличии иных обстоятельств, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий, должны поступать одновременно и в Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции и в квалификационную коллегию судей, которые по итогам рассмотрения направляют материалы в Комиссию для подготовки рекомендаций Президенту РФ. Квалификационная коллегия судей в рамках проверки должна будет запросить соответствующие пояснения и возражения от судьи, провести проверку и подготовить свое заключение (решение), что обеспечит российским судьям должный уровень независимости и гарантии от злоупотребления полномочиями и возможного произвола со стороны других ветвей власти.

Еще одна проблема, которая законодательно не закреплена и вызывает обоснованные вопросы у многих ученых [3, с. 16; 6, с. 50], это проблема обжалования решения Совета Федерации о прекращении полномочий указанных категорий судей. Между тем международные стандарты одной из гарантий независимости судебной власти закрепляют обязательное право на обжалование в суде решения о прекращении полномочий судьи (ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1 в ее истолковании Комитетом ООН требует справедливого судебного рассмотрения дел в отношении судей). В таком случае необходимо законодательно закрепить порядок обжалования в суде решения Совета Федерации о прекращении полномочий указанных категорий судей и механизм его реализации, ведь отсутствие правового регулирования данного вопроса приведет к определенным сложностям и разночтениям в правоприменении.

Внесенными поправками изменены основания и порядок досрочного прекращения полномочий судей КС РФ, ВС РФ, к ассационных и апелляционных судов, Суда по интеллектуальным правам, но основания и порядок досрочного прекращения полномочий судей остальных судов (верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, судей районных (городских) судов, мировых судей) остались неименными, и досрочное прекращение полномочий судей остальных судов по-прежнему осуществляется на основании решения квалификационной коллегии судей субъекта РФ.

В целях установления стандартов в вопросах формирования судейского корпуса и поддержания авторитета судебной власти должен быть предусмотрен единый перечень оснований досрочного прекращения полномочий остальных судей. Поэтому ст. 14 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» требует дополнения следующими основаниями:

• 1)    совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи. При этом следует заметить, что содержащееся в настоящее время основание – совершение судьей дисциплинарного проступка – явно отличается от предлагаемого основания, во-первых, ввиду формулирования существующего основания как возможного и только в исключительных случаях влекущего досрочное прекращение полномочий судьи, в том числе предоставляяющего широкий выбор усмотрения квалификационным коллегиям судей при определении мер дисциплинарной ответственности [12, с. 96], во-вторых, применение данного вида дисциплинарной ответственности возможно только по представлению председателя соответствующего суда, совета судей и жалобе (обращению) участника процесса, что нередко связано с конфликтом между председателем и судьей [8, с. 108], а в-третьих, ограничено сроком давности, в течение которого судья может быть подвергнут данному виду ответственности;

• 2)    несоблюдение требований, ограничений и запретов, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Значение данного основания в вопросе досрочного прекращения полномочий судей трудно переоценить, учитывая, что борьба с коррупцией названа одним из приоритетных направлений государственной деятельности.

Указанные основания, безусловно, будут способствовать формированию доверия к судебной власти и качеству правосудия, а также должного уровня ответственности перед обществом за надлежащее осуществление своих полномочий, ведь именно эти судьи составляют основную массу судейского корпуса и рассматривают подавляющее большинство судебных споров.

Процедура досрочного прекращения полномочий судей ввиду невозможности осуществлять полномочия судьи или по причине совершения порочащего поступка является одной из гарантий формирования качественного судейского корпуса. Вместе с тем механизм формирования судейского корпуса путем досрочного прекращения полномочий судей должен быть максимально детализирован, чтобы обеспечить, с одной стороны, самостоятельность судебной власти и независимость судьи, с другой стороны, формирование судейского корпуса судьями, отвечающими их высокому статусу и поставленным перед ними задачам по защите прав и законных интересов человека и гражданина.

Из изложенного следует вывод, что без тщательного законодательного регулирования порядка и подробной регламентации оснований досрочного прекращения полномочий судей вряд ли можно обеспечить формирование независимого и эффективного судейского корпуса, способного осуществлять возложенные на судебную власть функции.