ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РФ КАК ГАРАНТИЯ ИХ ОТКРЫТОСТИ

В Конституции РФ указано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»1. Таким образом, граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства, и соответственно получать достоверную информацию о его деятельности, тем самым реализовывать свои права, и влиять на деятельность органов власти. Реализация права на осуществление, поиск, получение и передачу информации (право на доступ к информации или право знать) является важнейшим определяющим институтом информационного права.

Исходя из этого, целью статьи является изучение и определение особенностей механизма административно-правового регулирования информационного взаимодействия органов власти с гражданами.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

• —    выделить формы доступа к информации о деятельности органов власти;

• —    выделить и рассмотреть способы распространения информации органами власти;

• —    рассмотреть способы получения информации от органов власти.

Основная часть

Административно-правовому регулированию свойственен в основном метод юридического властвования, или властных требований, исходящих от правомочного субъекта управления. Таким образом, правовое регулирование — это целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью системы правовых средств [3, с. 13]. Основой правового регулирования является законодательное регулирование.

Механизм административно-правового регулирования в сфере государственного управления представляет собой самостоятельную систему правовых средств. Так, Н. М. Конин механизм административно-правового регулирования рассматривает как «совокупность следующих элементов: административно-правовые нормы, административно-правовые отношения и защита административно-правовых отношений в случае отклоняющегося поведения их субъектов, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствие» [1, с. 114]. Административно-правовое регулирование обязанностей органов исполнительной власти по предоставлению информации гражданам, является частью единого механизма административно-правового регулирования, при помощи которого получают нормативно-правовое закрепление обязанности органов государственного управления по обеспечению доступа к информации органов государственного управления, регулируются отношения, возникающие по поводу доступа к информации органов государственного управления и обеспечивается их защита.

Регулирование рассматриваемого права осуществляется посредством системы правовых актов. Она включает в себя не только «специальный» Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоу-правления»2, но и другие законодательные акты регулирующие оборот информации в РФ в целом, например Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите инфор-мации»3, Закон РФ № 2124-1 «О средствах массовой информации»4; раскрывающие отдельные правомочия граждан, например Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»5; устанавливающие ограничения, например Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных»6.

Информацию о деятельности органов власти как объект правоотношений, связанных с реализацией права на доступ к ней, исходя из норм Федерального закона № 8-ФЗ и Федерального закона № 149-ФЗ, можно определить следующим образом. Это информация независимо от формы ее представления, созданная в пределах своих полномочий государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления. Также законом закрепляется положение о том, что пользователем информации о работе органов власти могут выступать как физические и юридические лица, общественные объединения, так и органы публичной власти. Следовательно, можно говорить о том, что возможность доступа к информации о деятельности органов публичной власти имеется не только у граждан РФ, но и у других субъектов права.

Можно выделить две формы доступа к информации о деятельности органов власти:

• —    предоставление информации (предоставление пользователям информации по их запросам информации о деятельности органов власти);

• —    распространение информации (обнародование (опубликование) органами власти информации о своей деятельности в СМИ).

Без обеспечения государством способов доступа к информации данное право не может быть реализовано в полной мере. То есть без активного участия государственных органов, а также органов местного самоуправления, невозможно реализовать желание гражданина в получении информации о деятельности указанных субъектов.

В связи с этим Федеральный закон № 8-ФЗ закрепляет в общем виде механизм реализации рассматриваемого права.

Закон выделяет следующие способы реализации рассматриваемого права (список неисчерпывающий):

• —    обнародование (опубликование) органами государственной власти и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности с помощью СМИ;

• —    размещение государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности на официальных сайтах в сети Интернет;

• —    размещение государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности

в зданиях и помещениях, в которых располагаются данные органы, и в других предназначенных для этого местах.

В соответствии с Конституцией РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким опубликованием считается, в том числе размещение текста нормативного акта в СМИ. Законом РФ № 2124-1 установлено право органов власти учреждать СМИ. В случае если такие СМИ созданы исключительно для опубликования нормативных актов, то они согласно ст. 12 Закона РФ № 2124-1 освобождаются от регистрации (например, Собрание законодательства Российской Федерации).

Распространение иной информации о деятельности органов власти возможно, через иные СМИ. Так, Федеральный закон № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой ин-формации»1 устанавливает обязанности по распространению соответствующей информации для органов власти, так и редакций государственных СМИ.

В настоящее время размещение информации о деятельности органов власти в сети Интернет урегулировано. Так, Федеральный закон № 8-ФЗ устанавливает обязанность органов власти размещать информацию на сайтах в сети Интернет и определяет обязательный минимум такой информации.

Исследователями отмечается, что «существование официального сайта органа публичной власти делает его работу более упорядоченной, ориентированной на социальную сферу. Имея представление о работе органов власти, а также об официальной позиции по какому-либо вопросу, общество имеет возможность ее анализа, соотнесения с иными позициями и критике. Органы власти, раскрывающие информацию о себе, становятся более ответственными в отношении выполнения возложенных на них обязательств и функций» [4, с. 54–62].

Бесспорно, способ доступа к информации о деятельности органов власти посредством сети Интернет является наиболее популярным и распространенным. Однако такой способ обеспечения граждан информацией не лишен недостатков, связанных прежде всего с отсутствием у некоторых лиц возможности доступа в Интернет или умений пользования им.

Некоторыми исследователями отмечается проблема «информационного неравенства», под которым понимаются различия в реализации доступа, использования и создания сведений, отсутствие возможности пользоваться техническими средствами и информационными технологиями [5, с. 31–34]. Подобные проблемы, связанные с невозможностью использования гражданами информационных технологий, требуют разрешения их государством.

Создание официальных сайтов органов власти влечет еще одну проблему. Согласно Закону РФ № 2124-1 сайт может стать СМИ в случае его государственной регистрации. Многие органы (как государственной власти, так и местного самоуправления) регистрируют свои сайты в качестве СМИ (Законодательное Собрание Челябинской области, Избирательная комиссия Свердловской области и др.). Закон РФ № 2124-1, определяя свободу массовой информации, указывает на возможность учреждения СМИ как на один из элементов названной свободы. Целью создания СМИ является свободное распространение информации среди неограниченного круга лиц. Закон РФ № 2124-1 устанавливает гарантии такой свободы.

Законодательство предусматривает несколько способов получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: ознакомление пользователей с такой информацией в помещениях, занимаемых указанными органа ми, находящаяся в библиотечных и архивных фондах; Присутствие граждан на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ обязывает органы власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материала ми, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. С документами, касающимися конкретного гражданина, содержащие сведения ограниченного доступа, которые не могут быть распространены без удостоверения личности пользователя информации с ними возможно можно ознакомиться только при личном обращении гражданина в орган власти.

Самыми распространенными способами получения информации являются запрос и обращение. На первый взгляд кажется, что запрос и обращение, это тождественные понятия, но на самом деле разница между этими терминами есть. В первую очередь они отличаются между собой своим содержанием, запрос — это просьба предоставить информацию, обращения — просьба совершить определенные действия, изложенные в предложениях, заявлениях или жалобах.

Понятие запрос информации определяет Федеральный закон № 8-ФЗ, нормами ст. 18–19 достаточно подробно определяет условия запроса и порядок предоставления органами власти сведений о своей деятельности. Так, орган государственной власти или орган местного самоуправления на поступивший запрос направляет ответ, содержащий запрашиваемые сведения, прилагает к нему необходимую информацию или, в случае невозможности предоставления сведений, направляет мотивированный отказ. Запрос в органы власти любое лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства и др.) — пользователь информацией. Также в запросе не требуется обосновывать необходимость получения информации.

Обращения урегулируются нормами Федерального закона № 59-ФЗ. Так, гражданин вправе получить письменный ответ на свое обращение, в котором он информируется о том, какие действия предприняты органом для рассмотрения его обращения и каковы их результаты. Гражданин или объединение граждан могут реализовать право на обращение в письменной, устной форме или в форме электронного документа. К запросу через Интернет не предъявляются требования как к электронному документу, в отличие от обращения. Запрос информации допустим по электронной почте, указанному на сайте, что не предусмотрено для обращений.

Обратимся к еще одной форме реализации рассматриваемого права — получению информации редакциями средств массовой информации. Органы власти предоставляют сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Одновременная реализация свободы массовой информации и права на доступ к информации о деятельности органов власти позволяет воспользоваться дополнительными гарантиями, установленными Законом РФ № 2124-1.

Выделим два способа реализации рассматриваемого права: аккредитация редакций СМИ и запрос редакции СМИ.

Аккредитация позволяет определить те СМИ и журналистов, которые, действительно специализируются на конкретном виде деятельности, с целью предоставления им первоначального права на получение соответствующей информации. Таким образом, органы власти получают возможность распространять максимально полную информацию о себе, оптимизируя свою деятельность, тем самым сократить количество запросов и повысить эффективность обращений.

Запрос редакции СМИ определен в ст. 39–40 Закона РФ № 2124-1. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Ответ на запрос должен быть предоставлен в течение семи дней, а не 30, как ответ на запросы и обращения граждан.

Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Помимо этого, орган власти может отказать в предоставлении информации в случае, если таковая уже опубликована в СМИ. Уведомление об отказе вручается представителю редакции, в котором указываются причины, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну. Также возможна отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации, если требуемые сведения не могут быть предоставлены в семидневный срок. Уведомление об отсрочке вручается представителю редакции, в котором указываются причины, по которым запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок.

Особых требований Закон РФ № 2124-1 к оформлению запроса редакции не предъявляет. Однако можно сделать вывод, что запрос должен быть подан от имени главного редактора СМИ. Данные требования направлены не на ограничение права на запрос, а на его полноценную реализацию.

Заключение

Итак, законодательство РФ предоставляет широкие возможности для осуществления права на доступ к информации о деятельности органов власти. Однако их реализация затруднена так как есть некоторые обязательные правила и процедуры. Отдельные элементы рассматриваемого права раскрываются в разных нормативных актах, поэтому для полной реализации способствует комплексный подход. В настоящей статье автор попытался показать именно такой подход. Необходимо обращать внимание на то что права на доступ к информации, имеет определенные ограничения не только по формам и способам доступа, но и содержания предоставляемой информации. Здесь также необходим комплексный подход.

Проблемы применения норм законодательства, различность таких норм приводят к сложностям в работе органов власти, что затрудняет реализацию права граждан на доступ к информации. Законодатель ввел дополнительные меры ответственности для должностных лиц, а исследователи предлагают возложить контроль и надзор в данной сфере на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) [2, с. 5]. Целесообразно будет упорядочить данную сферу на законодательном уровне, и на уровне нормативного регулирования в каждом органе.

Но все же следует отметить, что федеральные органы государственной власти движутся в сторону упорядочения отношений по поводу информации о деятельности органов власти и постепенно создают соответствующую нормативную базу. О стремлении органов власти суммировать практику реализации норм в рассматриваемой сфере и решить проблемы их применения для всех органов свидетельствует появление таких документов как Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р1, и Концепция региональной информатизации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р2.

• ¹    Собрание законодательства РФ. 2014. № 5. Ст. 547.

• ²    Собрание законодательства РФ. 2015. № 2. Ст. 544.