Доступ к транспортной инфраструктуре: проблемы нормативного закрепления и гражданско-правовой квалификации

Категория «доступ» применительно к транспортной инфраструктуре в действующем праве закрепляется по-разному в зависимости от предмета и задач соответствующего нормативного акта. Это осложняет ее юридическую квалификацию и последующее применение. Кроме того, в нормативных актах данный термин используется фрагментарно и соотносится с различными видами отношений, складывающихся при использовании инфраструктуры.

В ряде случаев термин «доступ» прямо не используется, однако законодатель регулирует близкие по содержанию связи посредством норм о порядке обращения заинтересованного лица, согласовании условий использования инфраструктуры, заключении договора, технических параметрах эксплуатации и распределении обязанностей между участниками. Именно такие нормы определяют, при каких условиях заинтересованное лицо может использовать инфраструктуру и в каких пределах такое использование является правомерным. Поэтому возможность использования инфраструктуры зависит не только от формального допуска, но и от установленных эксплуатационных требований, пропускной способности, технических условий и процедур согласования1.

Иной аспект регулирования возникает тогда, когда заинтересованное лицо уже допущено к использованию инфраструктуры, но объем использования определяется параметрами функционирования инфраструктуры. К числу таких параметров относятся пропускная способность, порядок эксплуатации, технические условия взаимодействия участников и ограничения, связанные с фактической возможностью инфраструктуры принять дополнительную нагрузку. В этой ситуации правовое значение имеет не сам факт допуска, а пределы допустимого использования инфраструктуры. Допуск к инфраструктуре не гарантирует использование инфраструктуры в полном объеме, поскольку объем использования зависит от установленных технологических и эксплуатационных параметров. Это видно, в частности, на примере практики ОАО «РЖД» по выделению направле- ний с ограниченной пропускной и провозной способностью2.

Особую группу образуют нормы процедурного характера, определяющие порядок заключения договоров и согласования действий участников. Так, в авиационной сфере использование аэропортовой инфраструктуры связано с получением и подтверждением слотов в пределах пропускной способности аэропорта, включая его аэродромную составляющую. Пропускная способность определяется с учетом технических параметров функционирования аэродрома, а также возможностей иных элементов аэропортовой инфраструктуры. При дефиците пропускной способности решение о предоставлении слота фактически определяет пределы допуска к использованию аэропортовой инфраструктуры. Распределение слотов прямо не квалифицируется как самостоятельная инфраструктурная процедура, однако используется для согласования действий перевозчика, оператора аэропорта и иных участников авиационной деятельности. Поэтому правовое значение распределения слотов может оцениваться по-разному – как элемент допуска к использованию инфраструктуры либо как способ организационного согласования действий участников.

Отсутствие единого понятийного и содержательного оформления доступа к транспортной инфраструктуре приводит к смешению понятий допуска к инфраструктуре, режима ее использования и процедур согласования действий участников. Это затрудняет квалификацию отношений и может приводить к неточному определению объема прав и обязанностей участников транспортных отношений. Сам факт допуска нередко воспринимается как правовая возможность использования инфраструктуры в полном объеме, хотя в действительности объем такого использования ограничен параметрами функционирования инфраструктуры. Разграничение указанных понятий и соответствующих им правовых режимов позволяет точнее определить содержание соответствующих отношений и повысить предсказуемость правоприменительной практики.

Методологические основания исследования доступа к транспортной инфраструктуре

В настоящем исследовании анализ доступа к инфраструктуре строится не на абстрактном конструировании указанной категории, а на обращении к положениям действующего законодательства. Данный подход основан на понимании права как феномена, призванного внести в общественную жизнь устойчивые нормативные начала и обладающего для этого соответствующим юридическим инструментарием [1, с. 3]. В связи с этим исследовательское внимание переносится с дефиниций на способы юридического регулирования соответствующих связей, в которых и раскрывается практически значимое содержание доступа к инфраструктуре.

Нормативную и организационно-правовую основу анализа составляют федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные акты и методические документы, регулирующие отношения, связанные с доступом к транспортной и дорожной инфраструктуре, а также к сопоставимым объектам смежной инфраструктуры, включая инфраструктуру железнодорожного транспорта общего пользования. Обращение к указанному нормативному материалу позволяет выявить общие способы юридического оформления доступа, а его анализ – зафиксировать не только способы прямого или косвенного упоминания доступа, но и те элементы регулирования, посредством которых фактически обеспечивается возможность использования инфраструктуры соответствующими субъектами. При этом внимание сосредоточено на нормативных средствах юридического оформления отношений, складывающихся при использовании инфраструктуры, а не на терминологической стороне вопроса.

Выявление смысловых связей между нормами требует такого уровня анализа, при котором нормативный материал рассматривается не как совокупность разрозненных предпи- саний, а как взаимосвязанная система, формирующая правовое регулирование использования инфраструктуры. Так, теория систем имеет универсальный характер и применима к различным системам, включая правовые [2, с. 166], что позволяет рассматривать нормативный материал как единое целое, в котором отдельные предписания соотносятся между собой и образуют согласованный порядок регулирования использования инфраструктуры. Такой подход предполагает применение к праву системных методов исследования, изучение его отдельных элементов и их взаимодействия как целостного объекта [3, с. 76], что исключает возможность обособленного рассмотрения отдельных правовых предписаний вне их взаимосвязи. В теории систем подчеркивается, что система представляет собой комплекс элементов, находящихся во взаимодействии [4, с. 105]; применительно к праву это обусловливает необходимость учета не только содержания отдельных норм, но и характера их взаимосвязей, то есть рассмотрения законодательства как системного объекта [5, с. 205].

Отдельные законодательные положения при таком подходе оцениваются не только по их собственному содержанию, но и по месту в более сложном правовом образовании, взаимодействие элементов которого обеспечивает согласованное регулирование отношений. Необходимо учитывать не только содержание норм, но и их функциональное назначение, характер связей с иными нормами, участвующими в регулировании. Учет свойств системы в целом позволяет более точно воздействовать на нее «извне» [6, с. 301], в том числе средствами нормативного регулирования. Поэтому обращение к совокупности таких связей позволяет выявить внутреннюю упорядоченность нормативного материала и определить, каким образом отдельные элементы включаются в общий порядок регулирования использования инфраструктуры. В результате анализ ориентируется на выявление устойчивых характеристик исследуемой категории, формирующихся на уровне взаимодействия соответствующих нормативных предписаний.

Подходы к нормативному закреплению доступа к инфраструктуре

В отраслевых и смежных актах неоднородность закрепления доступа проявляется в нескольких нормативных вариантах, каждый из которых связан с задачами конкретного регулирования. На уровне базового отраслевого закона доступ фиксируется как элемент функционирования инфраструктуры железнодорожного транспорта, сопряженный с обязанностью обеспечения недискриминационных условий3. Однако в том же нормативном контексте он фактически не отделяется от оказания услуг по использованию инфраструктуры, вследствие чего различие между допуском и эксплуатацией не проводится.

Подобная двойственность сохраняется и в подзаконном регулировании, где соответствующие предписания конкретизируются без устранения исходной неоднородности. Так, в Правилах недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре.., утвержденных Правительством РФ, доступ одновременно связывается и с инфраструктурой, и с услугами по перевозке4. Отмеченное нормативное решение не уточняет содержание категории, а, напротив, усиливает неопределенность ее двойственной направленности, поскольку она применяется и для обозначения возможности использования инфраструктуры, и как элемент оказания соответствующих услуг.

Указанная неопределенность имеет не только терминологическое значение. Отсутствие устойчивого понимания доступа непосредственно влияет на квалификацию складывающихся отношений, поскольку не позволяет определить, идет ли речь о возникновении обязательства, о реализации уже существующего права либо о включении в особый порядок использования инфраструктуры.

В смежных сферах регулирования, не относящихся непосредственно к транспортному законодательству, но предметно затрагивающих доступ к инфраструктуре, прослеживается иная линия – попытка придать категории предметную определенность посредством указания на инфраструктурный объект. Обращение к таким актам оправдано тем, что они позволяют выявить юридические приемы оформления доступа, значимые и для анализа транспортной инфраструктуры. Так, доступ определяется через предоставление объектов инфраструктуры во временное пользование для размещения сетей электро-связи5. Однако и в этом случае содержание доступа не раскрывается непосредственно, а выводится через условия его предоставления, требования равенства и порядок взаимодействия сторон.

В законодательстве используется и иной способ фиксации, при котором исследуемая категория прямо не обозначается, однако соответствующие отношения получают нормативное оформление и регулирование. Так, устанавливается запрет действий, препятствующих доступу на товарный рынок, что ориентирует регулирование на поведенческий аспект и соответствует логике антимонопольного воздействия6. Такой подход охватывает ситуации, в которых возможность участия в обороте обусловлена использованием инфраструктурных ресурсов. При этом сама инфраструктура не становится объектом прямого регулирования, что еще более затрудняет выявление содержания доступа.

Использование категории «доступ к инфраструктуре» в актах программного характера дополнительно показывает различие способов ее закрепления. Доступ фиксируется как целевой ориентир развития транспортной системы, включая повышение доступности услуг и обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре. В таком контексте категория «доступ» не определяет непосредственно права и обязанности участников соответствующих отношений, а обозначает направление последующей нормативной конкретизации. Поэтому использование категории «доступ к инфраструктуре» в документах стратегического планирования не устраняет неопределенность ее содержания, а подтверждает, что законодатель рассматривает данный термин одновременно как целевой ориентир правового регулирования и как возможный элемент специального правового режима.

Модель нормативного оформления доступа прослеживается в регулировании доступа к дорожной инфраструктуре7. Так, доступ не определяется как субъективное право и не сводится к предоставлению инфраструктурного объекта во временное пользование. Он описывается как результат прохождения согласовательных, градостроительных, земельных и разрешительных процедур, необходимых для создания или изменения технической связи с автомобильной дорогой, в том числе посредством строительства либо реконструкции примыкания. Такой подход показывает процедурную природу доступа, возникающего не в момент заявления интереса инвестора, а после выполнения комплекса юридически значимых действий. Вместе с тем данный акт не раскрывает гражданско-правовое содержание доступа и имеет рекомендательный характер, поэтому фиксирует скорее алгоритм обеспечения технической связи с инфраструктурой, чем определение доступа как правовой категории.

Сопоставление приведенных актов позволяет перейти от фиксации различий к их квалификационному следствию. Требования недискриминационного характера, тарифные параметры, необходимость соблюдения установленного порядка действий, заключение договоров – это не совокупность обязательных признаков доступа, а различные способы его нормативного описания. Именно поэтому содержание доступа определяется не заранее заданной общей моделью, а тем юридиче- ским способом, который закрепляет условия обращения заинтересованного лица к соответствующей инфраструктуре.

Правовое значение доступа к инфраструктуре определяется не самим фактом предоставления такой возможности, а тем, на каких условиях и в каком порядке используется инфраструктура. Иными словами, категория доступа раскрывается во взаимосвязи с более широким порядком, регулирующим эксплуатацию инфраструктурных объектов и взаимодействие участников соответствующей деятельности.

Объект и содержание доступа к инфраструктуре в законодательстве

Необходимо определить, с чем законодатель связывает объект отношений, возникающих по поводу предоставления доступа к инфраструктуре. В одних нормативных актах таким объектом выступает инфраструктурный элемент или его часть, в других – деятельность по использованию инфраструктуры, в третьих – юридически оформленная возможность создания технической связи с инфраструктурой.

В регулировании, ориентированном на специальные режимы взаимодействия, объект фиксируется посредством указания на инфраструктуру и ее составные части. Доступ в таких случаях описывается как возможность использования объектов либо их отдельных элементов, предоставляемых во временное пользование. Подобный подход воспроизводится и при регламентации раскрытия информации, где объект конкретизируется посредством перечней инфраструктурных элементов и сведений о них8.

Иная конструкция используется в законодательстве о железнодорожном транспорте, где доступ не отделяется от оказания услуг по использованию инфраструктуры, вследствие чего объект регулирования смещается от ин- фраструктурного объекта к деятельности по обеспечению его использования. В результате доступ охватывает не только саму возможность обращения к инфраструктуре, но и процессы ее эксплуатации.

В сфере дорожной деятельности объект доступа формируется иначе. Значение приобретает не предоставляемый инфраструктурный элемент, а возможность создания примыкания к автомобильной дороге, возникающая после прохождения установленной последовательности процедур. Поэтому объект доступа здесь выражается не столько в существующей вещи, сколько в юридически оформленной возможности технического соединения с дорожной инфраструктурой.

При таком подходе становится менее определенным предмет возникающих обязательств. Если доступ связывается то с инфраструктурным объектом, то с деятельностью по его использованию, становится затруднительным определить, какие именно действия составляют содержание обязанностей сторон и в чем выражается подлежащее исполнению поведение.

В актах стратегического и антимонопольного характера объект доступа обозначен менее определенно. Он выводится либо из целей повышения доступности услуг и инфраструктуры, либо из запрета создания препятствий участию в товарном рынке. Такие конструкции подтверждают, что доступ не всегда связывается с конкретным объектом инфраструктуры, а может описывать более широкий порядок участия в соответствующих отношениях.

В результате содержание доступа складывается не по единой нормативной модели. Оно может выражаться в возможности использования инфраструктурного элемента, в условиях осуществления такого использования либо в процедуре, обеспечивающей возникновение соответствующей возможности. Это предопределяет зависимость доступа от общего порядка функционирования инфраструктуры.

Условия и порядок осуществления доступа к инфраструктуре

Различия в объекте доступа отражаются на условиях его осуществления. Законо- дательство не ограничивается фиксацией возможности использования инфраструктуры, а связывает ее реализацию с соблюдением требований, определяющих допустимое поведение участников.

В числе устойчиво воспроизводимых требований выступает недискриминационность. Она задает пределы поведения владельца инфраструктуры и исключает произвольное различие в положении пользователей, находящихся в сопоставимых условиях. Однако данное требование не раскрывает содержание доступа, а определяет стандарт его предоставления.

Экономические параметры также влияют на возможность использования инфраструктуры. Тарифы, порядок их формирования и требования сопоставимости цен в аналогичных условиях определяют имущественные пределы участия в соответствующих отноше-ниях9. В таком виде доступ зависит не только от технической возможности использования инфраструктуры, но и от экономических условий допуска к установленному порядку.

Технические и организационные требования не всегда формулируются непосредственно, однако вытекают из структуры регулирования. Возможность использования конкретных инфраструктурных элементов предполагает соответствие установленным характеристикам и ограничениям эксплуатации. В совокупности эти элементы не образуют иерархии, в рамках которой один из них выступал бы определяющим, а действуют одновременно.

Процедурная сторона имеет значение. Возможность использования инфраструктуры обычно возникает после совершения определенных действий: раскрытия информации, подачи заявления, согласования условий, заключения договора, подготовки документации, получения разрешений и ввода объекта в эксплуатацию. В таких случаях доступ не сводится к единичному юридическому факту, а формируется как результат последовательного юридически значимого поведения.

В итоге можно констатировать, что формирующиеся связи не исчерпываются рамка- ми отдельных обязательств и приобретают организационный характер, поскольку выражаются в социальных связях, направленных на упорядочение действий их участников [7, с. 163]. При этом следует учитывать, что «не существует организационных правоотношений самих по себе. Они всегда "сопровождают" организуемые отношения и повторяют структуру системы общественных отношений. В этом смысле они не могут быть противопоставлены имущественным, личным неимущественным либо корпоративным правоотношениям» [8, с. 720–721]. Из этого следует, что применительно к доступу к инфраструктуре речь идет не только об исполнении единичного обязательства, но и о согласовании поведения участников в рамках установленного порядка использования инфраструктуры.

Именно сочетание условий и процедур позволяет уточнить характер нормативного воздействия. Регулирование носит преимущественно императивный характер: закрепляются обязательные требования к поведению участников, включая недискриминацион-ность, порядок предоставления доступа, правила раскрытия информации и формирования тарифов. При таких условиях договорное оформление функционирует в пределах заранее заданных нормативных предписаний и не определяет содержание доступа.

В рассматриваемом нормативном материале доступ выступает объектом правового регулирования, однако его содержание не закрепляется напрямую. Оно складывается из совокупности условий и процедур, в рамках которых осуществляется использование инфраструктуры. Именно через эти элементы формируются реальные параметры участия в отношениях, складывающихся при использовании инфраструктуры, что указывает на тесную связь доступа с установленным порядком функционирования инфраструктуры.

Юридически значимые характеристики доступа к инфраструктуре

Выявление устойчивых характеристик доступа требует сопоставления разнородных нормативных решений, поскольку соответствующие признаки не закреплены в праве в виде единого перечня и проявляются лишь через их сочетание. При таком сопоставлении обнаруживается повторяемость отдельных элементов, которые воспроизводятся в различных сегментах регулирования, хотя и не формируют самостоятельной конструкции.

Прежде всего доступ предполагает наличие субъекта, контролирующего инфраструктурный ресурс и определяющего условия его использования. Во всех рассмотренных случаях возможность использования инфраструктуры обусловлена волей такого субъекта и реализуется при соблюдении установленных им требований. Эта зависимость отчетливо проявляется как в железнодорожном регулировании, где соответствующие функции сосредоточены у владельца инфраструктуры, так и в иных сферах, включая регулирование инфраструктуры связи и дорожной деятельности.

Не менее устойчивым является то обстоятельство, что доступ не носит безусловного характера. Возможность использования инфраструктуры неизменно обусловлена совокупностью требований – технических, организационных и экономических. Эти требования проявляются через тарифное регулирование, обязательность раскрытия информации, соблюдение установленного порядка действий, включая подачу заявлений и заключение договоров. В таком виде доступ предстает не как непосредственное правомочие, а как юридически обусловленная возможность, реализуемая при соблюдении установленного порядка.

Требование недискриминационности устойчиво воспроизводится в нормативных актах и задает пределы осуществления доступа. Вместе с тем его значение не сводится к раскрытию содержания соответствующей категории. Оно фиксирует допустимые границы поведения участников, не затрагивая внутреннюю структуру возникающих связей.

Существенной оказывается и иная характеристика. Реализация доступа связана с необходимостью совершения определенных действий – обращения заинтересованного лица, согласования условий, соблюдения установленных требований. В отдельных случаях речь идет не об одном действии, а о последовательности взаимосвязанных этапов, каждый из которых имеет свое значение.

При таком построении доступ не может быть соотнесен с единичным юридическим фактом.

Связь доступа с договорным оформлением также не является однозначной. Заключение договора нередко выступает условием включения в соответствующий порядок использования инфраструктуры. Однако его функция не исчерпывает содержания складывающихся отношений: договор фиксирует взаимодействие сторон, но не охватывает всей совокупности элементов, определяющих возможность такого использования.

Указанные характеристики не могут быть сведены к одному признаку, поскольку каждая из них фиксирует лишь отдельную сторону более сложного явления, не получающего в нормативном регулировании целостного выражения. Их сочетание позволяет выявить зависимость: доступ формируется в пределах установленного порядка использования инфраструктуры, определяется его условиями и реализуется через предусмотренные процедуры, вне которых не приобретает определенности.

Заключение

Категория «доступ к инфраструктуре» в действующем законодательстве не получила развернутого и завершенного нормативного выражения. Ее содержание не закрепляется через единое определение, а складывается из совокупности разнородных элементов: условий предоставления, процедур включения, требований недискриминационного характера и параметров использования инфраструктуры. При этом акценты в различных актах смещаются, однако во всех случаях доступ оказывается производным от установленного порядка функционирования инфраструктуры и раскрывается через него.

В таких условиях доступ не формируется как автономная категория с собственным нормативно заданным содержанием. Он проявляется внутри режима использования инфраструктуры и фиксирует возможность включения в него при соблюдении установленных требований. Тем самым доступ не предопределяет структуру регулирования, а выступает формой его проявления на уровне допуска к соответствующим процессам.

Такая конструкция показывает не недостаточность категории доступа, а пределы ее юридического значения. Она концентрируется на фиксации условий и предпосылок использования инфраструктуры, однако не охватывает в полном объеме организацию такого использования и согласование деятельности участников. Категория «доступ» фиксирует лишь часть соответствующих связей, а именно условия включения в инфраструктурный режим, предпосылки использования объекта и отдельные процедуры согласования. Содержание организованного использования инфраструктуры остается шире.

Вместе с тем именно такая форма нормативного выражения указывает на наличие более сложного уровня регулирования, в рамках которого соединяются действия участников, условия их взаимодействия и юридические формы их оформления. Это позволяет рассматривать категорию «доступ» как исходную для дальнейшего теоретического обобщения. Ее анализ выявляет необходимость обращения к конструкции, способной охватить не только момент допуска, но и совокупность процедур и действий, обеспечивающих функционирование инфраструктуры. Такой конструкцией является инфраструктурная услуга, позволяющая рассматривать соответствующие отношения как целостный процесс организационного обеспечения использования инфраструктуры.

Выявленная неоднородность имеет квалификационное значение. Использование категории «доступ» варьируется: она соотносится с инфраструктурными объектами, деятельностью по их использованию и более широкими условиями участия в хозяйственном обороте. Разграничение между доступом и использованием проводится непоследовательно, а формы закрепления не образуют согласованной системы.

Указанные особенности свидетельствуют не столько о дефектах правового регулирования, сколько о том, что соответствующее явление не укладывается в рамки одной нормативной конструкции. Содержание доступа раскрывается в установленном порядке организации использования инфраструктуры, поэтому данная категория должна рассматриваться в системе организационных связей.