Доступность бюджетных инвестиций для регионов при программно-целевом подходе к формированию бюджетов (на примере муниципальных образований Архангельской области)

Реформирование системы управления государственными финансами, изучение лучших мировых практик и совершенствование на их основе бюджетного процесса на всех уровнях управления составляют одно из важнейших направлений увеличения эффективности использования бюджетных средств [1]. Бюджетные инвестиции формируют основу для развития инфраструктуры, бизнеса, социальной сферы. Множество региональных инвестиционных проектов могут быть реализованы лишь при использовании федеральных средств, что даёт существенный толчок для оживления социально-экономических процессов и развития соответствующих территорий [2]. Возможность такого развития должна быть доступна всем регионам нашей страны, а не только крупным городам.

В связи с этим управление бюджетным процессом должно производиться таким образом, чтобы обеспечивать доступность бюджетных ресурсов для развития всех регионов и территорий [3].

Научная новизна заключается в том, что в ходе проведённого в рамках исследования анализа равномерности распределения инвестиционных средств бюджета Архангельской области между бюджетами муниципальных образований был сделан вывод о неравномерности такого распределения. На сегодняшний день отсутствует действенный механизм распределения инвестиций областного бюджета между бюджетами муниципальных образований, распределение средств производится между конкурирующими проектами в рамках всей области. Такой подход снижает степень доступности бюджетных инвестиций для реги- онов, обладающих изначально недостаточным ресурсным и финансовым потенциалом, и лишает данные территории возможности использовать бюджетные ресурсы для социальноэкономического развития и наращивания потенциала. Для разрешения указанного противоречия авторами предложен механизм распределения инвестиций областного бюджета между муниципальными образованиями на основе коэффициента распределения с учётом объективных физических характеристик территорий. Распределение инвестиционных ресурсов между конкурирующими инвестиционными проектами на основе показателей программно-целевой эффективности должно производиться уже внутри каждого муниципального образования.

Достижение цели производилось путём сбора, систематизации и анализа данных, а также формирования на основе полученных результатов выводов о реальных возможностях использования районами области бюджетных средств для инвестиционного развития своих территорий.

Реформирование государственной системы управления финансами

В результате реформы государственной системы управления финансами начала 2000-х гг., проводимой с целью повышения эффективности расходования бюджетных средств, была реализована планомерная перестройка процесса формирования бюджета всех уровней на основе принципов программно-целевого бюджетирования. В соответствии с изменениями, внесёнными в Бюджетный кодекс РФ, основой для формирования бюджетов на предстоящий и планируемый финансовый периоды являются муниципальные и государственные программы, а Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ от 28.06.2014 определил такие программы как основной инструмент для осуществления связи бюджетного и стратегического планирования [4]. Переход на существующую систему формирования и реализации государственных программ наметился в 2010 г., пилотными субъектами по их внедрению стали Астраханская и Свердловская области. На следующий год подобная практика была реализована ещё в пятнадцати регионах, через год к ним дополнительно присоединились порядка двадцати субъектов. Таким образом, к 2015 г. практически все регионы нашей страны перешли на программно-целевой метод формирования бюджетов [5].

Типизация государственных программ РФ была закреплена Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и представлена на рис. 1.

документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Государственная программа ¹ достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе национальных целей, в рамках конкретной отрасли или сферы социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности

Российской Федерации

Комплексная программа---^L достижение приоритетов и целей государственной политики межотраслевого и (или) территориального характера, в том числе национальных целей, затрагивающих сферы реализации нескольких государственных программ

Рис. 1. Типы государственных программ РФ 1.

В основе программно-целевого метода бюджетирования лежит необходимость установления взаимосвязи выделенных бюджетных ресурсов с достигнутыми результатами их использования [6], причём эти результаты (в отличие от постатейного метода формирования бюджета) планируются на несколько лет вперёд, а не только на предстоящий финансовый период, то есть реализуются принципы перспективного бюджетирования. При таком подходе запросы на резервирование бюджетных средств учитывают как требуемые, так и уже фактически полученные в предыдущих периодах результаты, что должно привести к повышению эффективности использования бюджетных средств. Согласно Постановлению № 786, разработка и реализация государственных программ должна производиться в соответствии с обозначенными основными принципами (рис. 2).

обеспечение достижения национальных целей обеспечение приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности РФ включение в состав всех инструментов и мероприятий обеспечение консолидации бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ координация государственных программ с программами субъектов РФ учёт показателей эффективности деятельности высших должностных субъектов РФ обеспечение возможности маркировки в составе ГП

Рис. 2. Перечень принципов разработки и реализации государственных программ РФ 2.

Разработка государственных федеральных и региональных программ развития, составляющих базу формирования соответствующих бюджетов, основывается на целях и про- гнозах социально-экономического развития региона и страны [7]. Такой подход призван повысить прозрачность бюджетного процесса, увязать результаты исполнения бюджета с поставленными целями и затратами и таким образом рационализировать использование бюджетных средств, а также повысить ответственность исполнителей и соответствующих органов исполнительной власти за результаты планирования и исполнения бюджетов всех уровней. Исходной точкой разработки бюджета является определение необходимых к достижению результатов, и лишь затем планируется требуемый для получения указанных результатов объём финансирования [8]. В общем виде процесс планирования на основе программно-целевых методов представлен на рис. 3. Оценка достигнутых результатов програм- мы, их сравнение с запланированными целевыми индикаторами производится как в процессе исполнения в форме ежегодного мониторинга, так и по окончанию реализации програм- мы или мероприятия.

Рис. 3. Процесс программно-целевого планирования 3.

В дальнейшем использование подхода к планированию государственного бюджета всех уровней на основе государственных программ было закреплено Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов 4, и на сегодняшний день программно-целевой подход к бюджетированию обозначен в качестве ведущего направления повышения эффективности бюджетных расходов. Вместе с тем такой подход не лишён определённых недостатков [9].

Анализ распределения бюджетных средств на региональном уровне

В ходе данного исследования была проанализирована равномерность распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями Архангельской области с целью оценки степени доступности бюджетных ресурсов для субъектов одного региона.

Проведённый сравнительный анализ распределения средств Адресной инвестиционной программы Архангельской области за период 2017–2021 гг. 5 между четырьмя близкими по своим параметрам районами (Устьянским, Вельским, Приморским и Онежским) показал неравномерность такого распределения, данные представлены на рис. 4. При этом в абсолютном значении за весь анализируемый период максимальный размер финансирования приходится на Приморский район, на втором месте с небольшим отставанием находится Устьянский район. Объёмы финансирования двух других районов (Вельского и Онежского) примерно равнозначны и меньше вышеуказанных практически в два раза. Структура финансирования анализируемых районов за период 2017–2021 гг. представлена на рис. 5.

Рис. 4. Объёмы финансирования в рамках Адресной инвестиционной программы Архангельской области за период 2017–2021 гг. для анализируемых районов 6.

Рис. 5. Структура финансирования анализируемых районов в рамках Адресной инвестиционной программы Архангельской области за период 2017–2021 гг. 7

Источник: Составлено авторами.

Источник: Составлено авторами.

И если относительно Приморского района такой приоритет мог бы объясняться его большей площадью, то по отношению к Устьянскому району данный критерий ситуацию не объясняет, поскольку его площадь сопоставима с Вельским и в два раза меньше Онежского района. В табл. 1 представлены удельные показатели объёма финансирования на единицу площади и на душу населения в разрезе анализируемых районов. По удельному объёму финансирования на единицу площади территории лидирует Устьянский муниципальный район (в среднем в год 8,26 тыс. руб./км2), на последнем месте находится Онежский (в среднем в год 1,99 тыс. руб./км2), причём разница между ними по данному показателю наблюдается в 4 раза.

Численность населения как критерий также не объясняет неравномерность распределения средств. Самым многочисленным является Вельский муниципальный район, численность остальных примерно сопоставима. По удельному объёму финансирования на душу населения лидирует Приморский район (в среднем в год 4,13 тыс. руб./чел), за ним следует Устьянский муниципальный район (в среднем в год 3,39 тыс. руб./чел), Онежский и Вельский районы отстают по данному показателю почти в три раза (1,6 тыс. руб./чел и 0,99 тыс. руб./чел. соответственно).

Таблица 1 Отношение общего объёма финансирования за период 2017–2021 гг. к площади муниципального района и численности населения

Муниципальные образования	Среднегодовой объём финансирования за период 2017/2021 гг. на 1 км2 площади		Среднегодовой объём финансирования на одного человека за период 2017/2021 гг.
	Значение, тыс. руб./км2	Уд. вес, %	Значение, тыс. руб./чел8	Уд. вес, %
Устьянский муниципальный район Архангельской области	8,26	47,74%	3,39	33,54%
Вельский муниципальный район Архангельской области	4,79	27,68%	0,99	9,77%
Приморский муниципальный район Архангельской области	2,26	13,08%	4,13	40,85%
Онежский муниципальный район Архангельской области	1,99	11,51%	1,60	15,83%
Итого	17,31	100,00%	10,11	100,00%

Таким образом, на основе данного анализа можно сделать вывод о неравномерности распределения финансирования между муниципальными районами, причём данное распределение никаким образом не учитывает объективные физические характеристики муниципальных образований, такие как площадь и численность населения.

Дополнительно, если рассмотреть распределение бюджетных инвестиций в рамках межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями Архангельской обла-

Источник: Составлено авторами.

сти на период 2021–2023 гг. 9 (табл. 2), то видно, что распределение также неравномерно: в частности, из четырёх анализируемых районов на указанный период по Онежскому муниципальному району бюджетные инвестиции вообще не запланированы.

Таблица 2

Распределение бюджетных инвестиций в рамках межбюджетных трансфертов местным бюджетам Архангельской области на период 2021–2023 гг., млн руб.

Наименование территории	2021	2022	2023	Итого 2021–2023
				Значение, 10 млн руб.	Уд. вес, %
Архангельск	463,56	50,76	1,04	515,36	11,37%
Новодвинск	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Северодвинск	531,58	519,28	446,66	1 497,52	33,03%
Вельский район	23,72	0,84	0,00	24,56	0,54%
Коношский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Вилегодский район	177,85	22,47	0,00	200,32	4,42%
Приморский район	83,56	198,87	108,05	390,48	8,61%
Каргопольский округ	29,77	0,00	0,00	29,77	0,66%
Плесецкий район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Котласский район	2,31	0,00	0,00	2,31	0,05%
Ленский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Холмогорский район	41,18	0,00	0,00	41,18	0,91%
Няндомский район	255,53	2,04	0,00	257,57	5,68%
Онежский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Пинежский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Шенкурский й район	79,85	0,00	0,00	79,85	1,76%
Верхнетоемский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Устьянский район	305,42	222,22	0,00	527,64	11,64%
Красноборский район	51,58	109,15	0,00	160,73	3,55%
Мезенский район	39,01	0,00	0,00	39,01	0,86%
Лешуконский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Котлас	85,18	11,29	0,00	96,47	2,13%
Виноградовский район	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Коряжма	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Мирный	670,77	0,00	0,00	670,77	14,80%
Новая Земля	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Не распределено по МО	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00%
Всего	2 840,87	1 136,92	555,75	4 533,54	100,00%

Доступность бюджетных инвестиций для регионов

Вместе с тем составление проекта областного бюджета на прогнозируемый период должно основываться на положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию (определяющих бюджетную политику страны), а также на положениях ежегодного посл а- ния Губернатора области о социально-экономическом и общественно-политическом положении в Архангельской области (определяющих её бюджетную и налоговую политику).

В своём послании Федеральному Собранию от 21.04.2021 г. президент отметил, что развитие страны невозможно без развития её регионов, у каждого из которых имеется свой значительный уникальный потенциал, использование и увеличение которого необходимо поощрять. В качестве поддержки субъектам Федерации предложены такие инструменты, как реструктуризации долгов регионов, а также принципиально новый и н-струмент — инфраструктурные бюджетные кредиты по ставке не более трёх процентов годовых и сроком погашения 15 лет (до конца 2023 г. на эти цели планировалось выделить порядка 500 млрд руб.). Также планируется направить федеральные ресурсы на решение особо острых системных задач, имеющих комплексный эффект для подъёма территорий и улучшения качества жизни людей.

Данные инструменты, по мнению президента, должны позволить расширить горизонт планирования, запустить новые решения, связанные с реализацией национальных проектов, с отраслевыми стратегиями, с комплексным планом модернизации магистральной инфраструктуры. Однако они предоставляются только под конкретные прое к-ты, прошедшие детальную экспертизу на федеральном уровне. Как показывает практика, далеко не все регионы имеют равные возможности для выполнения таких условий, а значит, изначально не могут конкурировать с крупными центрами за доступность федеральных ресурсов для своего развития.

Предоставляемые меры поддержки — «это мощный ресурс, но насколько он сработает на развитие, на привлечение частных инвестиций, в огромной степени зависит от того, как будут действовать региональные команды управленческие, от их открытости для честного диалога с бизнесом, с инвесторами, ну и, конечно, в первую очередь с гражданами. Инфраструктурные проекты регионов должны быть реализованы прежде всего в интересах людей, служить инвестициями в создании новых рабочих мест, в рост благополучия миллионов российских семей, в будущее наших детей. Приоритетами станут автомобильные дороги, обходы городов, обновление систем жилищнокоммунального хозяйства и общественного транспорта, комплексное развитие территорий и создание объектов туристической индустрии» 11.

Таким образом, в соответствии с инвестиционной политикой федерального центра, распределение бюджетных инвестиций между их получателями в регионах производится между предложенными инфраструктурными проектами с точки зрения их эффективности для развития вверенной территории на основе выделенных президентом РФ приоритетов, при этом система распределения инвестиций областного бюджета между отдельными муниципальными образованиями региона отсутствует. Следовательно, для получения

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Кожина Е.В., Сергеева К.И. Доступность бюджетных инвестиций … федеральных инвестиций руководители муниципальных образований должны активно инициировать, поощрять, создавать условия для проявления инициативы с целью появления и разработки таких проектов. Именно данный программно-проектный принцип лежит в основе распределения федеральных бюджетных инвестиций. При этом не учитываются ни объективные характеристики, ни потребности, ни различные стартовые возможности регионов.

Насколько такой подход справедлив относительно территорий, обладающих изначально недостаточным ресурсным и финансовым потенциалом, а также низкой инвестиционной привлекательностью региона, по причине, например, неразвитой инфраструктуры или транспортной доступности, — вопрос спорный. В таком случае региону понадобится более сильная управленческая команда, способная рациональнее использовать имеющиеся ресурсы, планировать и расставлять приоритеты, в то время как при низкой привлекательности для жизни кадровые проблемы здесь будут стоять более остро. Больший период времени потребуется для достижения намеченных результатов. На практике это приводит к тому, что из-за нехватки стартовых ресурсов уникальный многообещающий потенциал небольших городов и населённых пунктов так и остаётся неиспользованным. С целью устранения данного противоречия необходима разработка и внедрение механизма распределения инвестиций областного бюджета между бюджетами регионов на основе их объективных физических показателей. В качестве таких показателей предлагается использовать доли площади и численности населения муниципал ь-ного образования в общих показателях региона, на основе которых будет рассчитываться коэффициент распределения инвестиций:

К распрi = (УП i +УН i )/2

Иi = Краспрi * Иоб где Краспрi — коэффициент распределения инвестиций между муниципальными образованиями региона;

УП i — удельный вес площади i-го муниципального образования в общей площади региона;

УНi — удельный вес численности населения i-го муниципального образования в общей численности населения региона;

И i — сумма инвестиций i-го муниципального образования на планируемый период;

И об — общая сумма инвестиций региона на планируемый период.

Дальнейшее распределение инвестиционных ресурсов внутри каждого муниципального образования должно производиться между конкретными инвестиционными проектами на основе показателей программно-целевой эффективности для конкретной территории.

В своём Послании Федеральному Собранию от 01 марта 2018 г. Президент РФ обозначил следующее: «Важно, чтобы развитие городов стало движущей силой для всей стра- ны... Крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России. Для этого крайне необходима современная инфраструктура…развитые коммуникации позволят жителям малых городов и сёл удобно пользоваться всеми возможностями и современными сервисами, которые есть в крупных центрах, а сами небольшие населённые пункты будут тесно интегрированы в общее социальное и экономическое пространство России. При этом мы поддержим и инициативы, которые позволят нашим малым городам, населённым пунктам сохранить самобытность, по-новому раскрыть свой уникальный потенциал» 12. На основе данного заявления можно сделать вывод о том, что социально-экономическое развитие регионов, и Архангельской области в частности, должно планироваться таким образом, чтобы учитывать интересы жителей всех муниципальных образований, а не только крупных населённых пунктов.

Заключение

В данной статье произведён сравнительный анализ распределения средств Адресной инвестиционной программы Архангельской области за период 2017–2021 гг. между четырьмя близкими по своим параметрам районами области, а также распределение бюджетных инвестиций в рамках межбюджетных трансфертов местным бюджетам Архангельской области на период 2021–2023 гг.

В ходе исследования была выявлены неравномерность распределения инвестиционных средств областного бюджета за указанный период, что не позволяет муниципальным образованиям в равной степени использовать бюджетные ресурсы для своего социальноэкономического развития.

Программно-целевой подход к планированию бюджетного процесса несёт широкие возможности по повышению эффективности использования бюджетных средств, а также гибкости процесса управления ресурсами. Однако существующие подходы распределения бюджетных средств внутри региона спорны и не совсем прозрачны, также до сих пор отсутствует действенный механизм внедрения подходов программно-целевого бюджетирования в бюджетный процесс на местном и региональном уровне. Вместе с тем бюджет представляет собой главный инструмент управления и регулирования социально-экономических процессов региона.