Državna uprava u Srbiji po novim zakonskim propisima

U sklopu reforme dr`avne uprave u Republici Srbiji, Narodna Skup{tina Republike Srbije je donela tri zakona, koji reguli{u problematiku dr`avne uprave i to: Zakon o dr`avnoj upravi, Zakon o dr`avnim slu`benicima i Zakon o za{titniku gra|ana.

Ovi zakoni celovito i sveobuhvatno ure|uju problematiku dr`avne uprave i do-neti su posle petnaest godina va`enja prethodnih zakona, s tim {to Zakona o za{titni-ku gra|ana nije ni bilo.

U ovom radu daje se pregled osnovnih re{enja u zakonima i “prelazni” re`im do njihove potpune primene.

Novi Zakon o dr`avnoj upravi – doprinos upravnoj reformi u Srbiji

Do sada va`e}i Zakon o dr`avnoj upravi Republike Srbije usvojen je 1992. godine, dve godine posle usvajanja Ustava Republike Srbije 1990. godine. Usled toga, imao je brojne manjkavosti koje bitno uti~u na rad dr`avne uprave, a i ukupne prome-ne u dru{tvu u poslednjih petnaest godina su zahtevale i nova re{enja u ure|ivanju dr-`avne uprave u Republici.

Pri odre|ivanju poslova dr`avne uprave, Zakon je mahom imao u vidu one poslove koji se svode na autoritativno izvr{avanje zakona putem dono{enja upravnih akata i upravnih radnji. Zagovarao je koncept uprave u kome dominira vr{enje dr`av-ne vlasti.

Savremeni modeli uprave, nasuprot tome, prete`no proizilaze iz koncepta socijalne funkcije uprave, a zasnivaju se na postavci da se upravne delatnosti dr`ave ne mogu svesti samo na vr{enje dr`avne vlasti. Pod vr{enjem upravnih delatnosti, pre svega, podrazumevaju se javne usluge, kojima se stvaraju i omogu}uju uslovi za svakodnevni `ivot i rad gra|ana i doprinosi razvoju dru{tva kao celine. Uprava ostvaruje svoju funkciju tako {to prvenstveno postaje regulator dru{tvenih procesa, a manje je instrument vlasti.

Mnoge evropske zemlje svode osnovnu ulogu dr`avne uprave na podr{ku Vladi u kreiranju strate{kih politi~kih odluka.

Pregled struktura uprave u nekim dr`avama u Evropi pokazuje, me|utim, dve tendencije. Prva tendencija je centralizacija uprave, koja nastaje usled potrebe za racionalizacijom i ve}om efektivno{}u rada uprave. Druga tendencija je decentralizaci- ja uprave, koja je posledica napora za pribli`avanjem uprave korisnicima usluga i za menad`erskim pristupom upravljanju.

I centralizacija i decentralizacija teku uporedo, u isto vreme i na razli~itim upravnim nivoima. Dodatno na~elo, na kome se zasnivaju promene u upravi, jeste obrazovanje u`e dr`avne uprave kao profesionalne, nepoliti~ke strukture. Delokrug dr`avne uprave, uglavnom, ure|uje vlada svojim propisima (uredbama i dr.). Javnopravne organizacije s pravnim subjektivitetom obi~no osniva parlament.

Prema stepenu organizacione i finansijske samostalnosti u evropskim sistemima uprava se deli na:

• –    neposrednu upravu , koja je pod direktnim hijerarhijskim nadzorom vlade i sastavljena je od ministarstva i njima pot~injenih upravnih organa i teritorijalnih organa,

• –    posrednu upravu , koja obuhvata i organizacije sa samostalnim pravnim su-bjektivitetom (javne agencije, korporacije, fondacije, javna preduze}a) koje se obrazuju zakonom ili podzakonskim aktom, a sredstvima i kadrovima upravljaju nezavisno, finansiraju se samostalno, ali se vr{i nadzor nad zakonito{}u njihovog rada.

Dajemo kratak pregled organizacije uprave u nekim evropskim zemljama:

Francuska – Ministarstva se obrazuju dekretima. Ministarstvo ima kabinet, uz koji se obrazuju inspekcijske slu`be, centralna uprava sa kancelarijama i jedinicama. Vlada je sprovela decentralizaciju uprave. Teritorijalnu strukturu dr`ave odre|uje parlament.

Nema~ka – Postoji mali broj ministarstava sa uskim nadle`nostima, budu}i da se rutinski poslovi izme{taju van ministarstava i prenose na samostalne jedinice koje su, direktno ili indirektno, podre|ene ministarstvima. Neke jedinice podre|ene su neposredno ministarstvima (npr. Statisti~ka kancelarija i Policijska uprava podre|ene su ministarstvu unutra{njih poslova). Izvan strukture ministarstava deluju javno-pravne organizacije, sa zajedni~kim nazivom “posredna dr`avna uprava” u koju ulaze korporacije (npr. Korporacija za socijalno osiguranje), {kole i zdravstvene ustanove, nacionalni arhiv, fondacije i dr.

Austrija – Ministarstva imaju unutra{nje organizacione oblike (jedinice, sektori). Broj ministarstava i njihove nadle`nosti odre|eni su posebnim zakonom. Na lokalnom nivou upravne stvari re{avaju se u op{tim oblastima, a u nekim podru~jima rada na nivou ogranaka ministarstava (npr. porezi).

Velika Britanija – Od 1988. godine kao deo neposredne dr`avne uprave osnivaju se specijalne agencije, ~iji su rukovodioci direktno odgovorni resornom ministru. Postoji preko 130 agencija, koje zapo{ljavaju 75% javnih slu`benika. Agencije vode autonomnu finansijsku i kadrovsku politiku. Ministarstva su u nekim podru~jima pre-nela deo nadle`nosti na pokrajinske uprave (npr. u poljoprivredi, ribolovu, zdravlju i dr.).

^e{ka – Postoje oblasti koje imaju op{te nadle`nosti i obrazovane su 1990. kao vid dekoncentracije dr`avne uprave. Obrazovanje i ukidanje oblasti je u nadle`nosti Vlade. Uporedo sa oblastima, resorna ministarstva obrazuju svoje teritorijalne delove.

Danska – Struktura ministarstava je hijerarhijska. Svako ministarstvo ima jedinice i kancelarije. Kancelarije su podre|ene ministarstvima, na ~elu su im direktori sa stalnim mandatom (npr. statisti~ka kancelarija, poreska kancelarija, carinska kancelarija, kancelarija za porodicu, kancelarija za zatvore, itd.).

Finska – Deo poslova uprave prenesen je na javna preduze}a i druge organizacije, koje imaju relativnu finansijsku i upravlja~ku autonomiju (npr. civilno vazduho-24

plovstvo). Ministarstva su organizovana u jedinice (od 4 do 7), a jedinice dalje u sektore. Centralne agencije formalno su po resorima podre|ene ministarstvima. Postoji oko 120 agencija: Dr`avni trezor, Agencija za poreze, Agencija za carinu, Agencija za javno gra|evinarstvo, Dr`avna nadzorna kancelarija; Agencija za {kolstvo i Nacionalni arhiv.

Holandija – Izvr{nu funkciju uprave vr{e prete`no agencije, koje se od 1991. obrazuju u pojedinim oblastima rada dr`avne uprave i vr{e izvr{ne, inspekcijske, stru~ne, pa ~ak i kvazisudske poslove. Holandija ima skoro 600 agencija, a trend je da se neke agencije dalje transformi{u u nezavisna javna tela, za {ta je potrebna parlamentarna odluka. Ta tela obrazuju se radi smanjivanja vladinih resora i neposredne ministarske odgovornosti. Neke agencije su deo dr`avne uprave, ali nisu hijerarhijski podre|ene ministru. Takvih je preko 20 i njihov broj stalno raste. Dekoncentrisane jedinice dr`avne uprave postavljene su linijski. Ministar sam odlu~uje o organizaciji ministarstva. Ministarstva su relativno autonomna u finansijskim, informacionim, kadrovskim i pitanjima upravljanja. Vlada na~elno primenjuje politiku udru`ivanja po-stoje}ih jedinica uprave. Pored u`e dr`avne uprave i agencija, postoje i nezavisne javne organizacije razli~itih statusnih oblika (npr. javna preduze}a).

[vedska – Dr`avna uprava je malobrojna, sa ve}im brojem me|uresornih komisija i odbora. Dr`avna uprava na lokalnom nivou ima specijalizovane jedinice (na primer, na podru~ju poreza i osiguranja). Ure|enje uprave odre|uje Vlada. Postoji {irok sistem centralnih agencija sa okru`nim ograncima, koji vr{e izvr{ne poslove.

U nekim stranim upravnim sistemima postoje organizacioni oblici sa odre|enim stepenom samostalnosti, koji su inkorporisani u ministarstva.

Za njih je karakteristi~no da nemaju samostalni pravni subjektivitet i da su deo neposredne uprave (deo dr`avne uprave shva}ene u u`em smislu). Imaju odre|enu, pre svega, upravlja~ku autonomiju unutar ministarstva, koja se naj~e{}e zasniva na ugovoru ministra i direktora agencije. Iskustva pokazuju da se tako efikasnije upravlja sredstvima i upravne usluge pribli`avaju korisnicima. Direktori agencija nisu politi~ki funkcioneri, nego se imenuju na javnom konkursu na odre|eno vreme i imaju polo`aj slu`benika (pravni menad`eri), koji pre vremena na koje su imenovani mogu biti raz-re{eni samo zbog izvr{enog krivi~nog dela ili zbog nepostizanja o~ekivanih rezultata.

U prete`nom broju evropskih dr`ava izvedena je jasna podela izme|u politi~kih funkcija i upravnih polo`aja u ministarstvima. Politi~ki deo ministarstva ~ine ministar i dr`avni sekretari. Upravnim radom na pojedinim podru~jima, odnosno u osnovnim organizacionim jedinicama rukovode direktori, odnosno generalni direktori (upravni menad`eri). U nekim sistemima upravna piramida zavr{ava se na mestu generalnog sekretara (kao najvi{eg upravnog menad`era).

Novi Zakon o dr`avnoj upravi Srbije usvojen je septembra 2005. godine

Ustavni osnov za dono{enje Zakona o dr`avnoj upravi sadr`an je u ~lanu 72. stav 1. ta~ka 11. Ustaav Republike Srbije, prema kome Republika Srbija ure|uje i obezbe|uje organizaciju, nadle`nost i rad republi~kih organa, kao i u ~lanu 94. stav 5. Ustava Republike Srbije, prema kome se organizacija i nadle`nost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija ure|uju zakonom.

Osnovni razlog za dono{enje novog zakona le`i u potrebi da se sistem dr`avne uprave uredi u skladu sa ustavnim na~elima i o ostvarivanju vladavine prava i savre-menim tendencijama koje nagla{avaju novu ulogu uprave u razvoju dru{tva.

Cilj ovog zakona jeste i da stvori normativni okvir za otklanjanje postoje}ih slabosti u ure|enju i delovanju dr`avne uprave i za njen rad na novim osnovama, u meri u kojoj to dozvoljava Ustav.

Osnovnim odredbama Zakona ure|uju se polo`aj dr`avne uprave u sistemu dr`av-ne vlasti, organi koji ~ine dr`avnu upravu, na~in njihovog obrazovanja i finansiranja.

Prema Ustavu poslove dr`avne uprave vr{e ministarstva (~lan 94. stav 1. Ustava). Ministarstva primenjuju zakone i druge propise i op{te akte Narodne skup{tine i Vlade, kao i op{te akte predsednika Republike, re{avaju u upravnim stvarima, vr{e upravni nadzor i druge upravne poslove utvr|ene zakonom (~lan 94. stav 2. Ustava). Za obavljanje odre|enih poslova dr`avne uprave obrazuju se organi uprave u sastavu ministarstva, a za vr{enje stru~nih poslova posebne organizacije (~lan 94. stav 4. Ustava). Zakonom se ure|uje organizacija i nadle`nost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija.

Shodno tome, Zakon o dr`avnoj upravi defini{e dr`avnu upravu kao deo izvr{ne vlasti koji vr{i upravne poslove u okviru prava i du`nosti Republike Srbije. Dr`avnu upravu ~ine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije. Dr`avna uprava se odre|uje kao sistem organa ~iji je zadatak vr{enje posebnih, specifi~nih poslova. Organi dr`avne uprave se obrazuju i njihov delokrug odre|uje zakonom. Zakonsko propisivanje ure|enja (organizacije) dr`avne uprave i njenih nadle`nosti proizilazi iz Ustava, premda u osnovi predstavlja odstupanje od na~ela o podeli vlasti, jer spre~ava Vladu da sama uredi organizaciju dr`avne uprave prema svojim potrebama i za to odgovara pred Narodnom skup{tinom.

Rad organa dr`avne uprave podle`e nadzoru Vlade (re~ je prevashodno o pravnom nadzoru) i Narodne skup{tine (re~ je o politi~kom nadzoru, koji se ostvaruje posredno, preko nadzora Narodne skup{tine nad radom Vlade i resornih ministara). Rad organa dr`avne uprave podle`e i nadzoru sudova, preko upravnog spora.

Pojedini poslovi dr`avne uprave mogu se zakonom poveriti organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave, javnim preduze}ima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama. Posredi je ustavni institut kojim se dr`ava samo organizaciono odri~e dela svojih ovla{}enja, prepu{taju}i pojedine poslove dr`avne uprave drugim organima. Vlada i organi dr`avne uprave i posle poveravanja poslova dr-`avne uprave zadr`avaju odgovornost za njihovo izvr{avanje, zbog ~ega imaju posebna nadzorna ovla{}enja nad organima kojima su povereni poslovi dr`avne uprave. Organi i organizacije kojima je zakonom povereno vr{enje javnih ovla{}enja, ina~e, se nazivaju “imaoci javnih ovla{}enja”.

Za {tetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom organi dr`avne uprave pri~ine fizi~kim i pravnim licima odgovara Republika Srbija. Imaoci javnih ovla{}e-nja sami odgovaraju za {tetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom pri~ine fizi~kim i pravnim licima u vr{enju poverenih poslova dr`avne uprave.

Ovo su osnovna re{enja, koja se nalaze u osnovnim odredbama Zakona, a u kasnijim odredbama se precizno razra|uje.

Prelaznim i zavr{nim odredbama Zakona ure|en je “prelazni” re`im do potpune primene zakona.

Do dono{enja akata Vlade koji su predvi|eni Zakonom, primenjuju se akti koji su doneseni do stupanja na snagu Zakona, osim odredaba koje su u suprotnosti sa novim Zakonom.

Danom stupanja na snagu Zakona, zamenici ministara sti~u polo`aj dr`avnih sekretara, a direktori i sekretari posebnih organizacija – polo`aj direktora posebnih or- ganizacija. Lica koja prema dosada{njem Zakonu o dr`avnoj upravi imaju polo`aj funkcionera, a prema odredbama novog Zakona treba da steknu polo`aj dr`avnih slu-`benika, i dalje postavlja i razre{ava Vlada, sve do stupanja na snagu zakona kojim se ure|uje polo`aj dr`avnih slu`benika (juli 2006. g.).

Stru~ni ispit za rad u organima dr`avne uprave, do stupanja na snagu Zakona o dr`avnim slu`benicima, pola`e se prema sada va`e}oj uredbi koja ure|uje ispit.

Do uskla|ivanja propisa sa novim Zakonom, imaoci javnih ovla{}enja nastavljaju da vr{e poslove dr`avne uprave koji su im povereni do dana stupanja Zakona na snagu.

Na~elnici upravnih okruga du`ni su da donesu akte o unutra{njem ure|enju i sistematizaciji radnih mesta u stru~nim slu`bama upravnih okruga u rou od 30 dana od dana stupanja na snagu novog Zakona. Stru~ne slu`be upravnih okruga preuze}e od Uprave za zajedni~ke poslove republi~kih organa zaposlene koji su vr{ili poslove za potrebe okruga u sedi{tu okruga, odgovaraju}a prava i obaveze, predmete, arhivu, opremu i sredstva, a od Ministarstva za dr`avnu upravu i lokalnu samoupravu odgo-varaju}a sredstva.

Danom stupanja na snagu novog zakona prestaje da va`i Zakon o dr`avnoj upravi (“Sl. glasnik RS”, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 48/94 i 49/99), izuzev odredaba o inspekcijskom nadzoru, upravnoj inspekciji i kaznenih odredaba. One se primenjuju do dono{enja posebnog zakona koji }e u celini urediti inspekcijski nadzor.

Zakon o dr`avnim slu`benicima donosi novi radno-pravni status administracije

Poslove dr`avne uprave vr{e u organima dr`avne uprave dr`avni slu`benici. Po-lo`aj dr`avnih slu`benika ure|uje se posebnim zakonom. Zakon o dr`avnoj upravi do-ti~e samo neka pitanja vezana za dr`avne slu`benike i to u meri koja je direktno zna-~ajna za vr{enje poslova dr`avne uprave.

Zakon o dr`avnim slu`benicima je donet septembra 2005. god. kada i Zakon o dr`avnoj upravi. Ustavni osnov za dono{enje Zakona o dr`avnim slu`benicima sa-dr`an je u ~lanu 72. stav 1. ta~ki 4. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija ure|uje sistem radnih odnosa.

Ovim zakonom ispunjavaju se standardi Evropske unije. Evropska unija nema posebnih propisa u oblasti slu`beni~kog sistema, ali postoje principi i standardi koje su prihvatile sve dr`ave ~lanice Evropske unije i koje moraju da ispune i dr`ave koje pretenduju na ulazak u Evropsku uniju.

Stoga, dajemo kratak prikaz kako je to ure|eno u nekim zemljama Evropske unije .

Nema~ka – Slu`beni~ki sistem pripada grupi zatvorenih karijernih sistema. Lica iz privatnog sektora primaju se u radni odnos samo na najni`a slu`beni~ka radna mesta, posle sprovedenog konkursa, a uz probni rad koji traje tri godine. Sva ostala radna mesta, uklju~uju}i i najvi{a, popunjavaju se internim konkursima, napredovanjem dr`avnih slu`benika sa ni`ih radnih mesta.

Napredovanje je zasnovano na pokazanom uspehu u radu i mogu}e je samo ako postoji slobodno radno mesto koje je uvr{}eno na listu radnih mesta za koja se godi-{nje usvaja bud`et. Dr`avni slu`benici na polo`aju postavljaju se na predlog Direkto-rata za kadrove, posle sprovedenog izbornog postupka u kojem se proverava stru~nost kandidata. Preme{taji slu`benika mogu}i su u okviru istog organa ili u drugi organ.

Rad slu`benika podle`e ocenjivanju, s tim {to se u nekim organima ono sprovodi jednom u tri godine. Usavr{avanje slu`benika je obavezno, a odobrava ga rukovodilac. Postoje instituti za obuku u kojima se organizuje usavr{avanje dr`avnih slu`benika. Dr`avni slu`benici podle`u disciplinskoj odgovornosti, ali povrede du`nosti nisu zakonom taksativno odre|ene. Sankcije za povrede du`nosti odre|ene su zakonom. Disciplinski postupak se sprovodi u okviru samog organa i pred disciplinskim sudom.

Francuska – Slu`beni~ki sistem pripada grupi zatvorenih karijernih sistema. Radno iskustvo ste~eno u privatnom sektoru ne priznaje se, {to zna~i da se lice iz privatnog sektora mo`e zaposliti samo na najni`a radna mesta u dr`avnoj slu`bi. Zapo-{ljavanje se vr{i na osnovu konkursa koji se, uglavnom, sprovode centralizovano. Probni rad postoji. Napredovanje je omogu}eno putem internih konkursa. Na najvi{a rukovode}a radna mesta zapo{ljavaju se diplomci specijalne {kole za javnu upravu. Preme{taji su uobi~ajeni. Slu`benici imaju pravo na usavr{avanje prema planovima i programima obuke. Postoje specijalne {kole i centri za obuku u okviru organa dr`av-ne uprave. Svi slu`benici podle`u ocenjivanju jedanput godi{nje, a u okviru postupka ocenjivanja obavezan je intervju neposrednog rukovodioca sa svakim slu`benikom. Postoji institut disciplinske odgovornosti, sa propisanim sankcijama. Disciplinski postupak vodi Savet disciplinskog odbora. Pravna za{tita je omogu}ena preko prava na `albu i pred upravnim sudom.

Velika Britanija – Slu`beni~ki sistem pripada grupi otvorenih sistema. Slobodna radna mesta se javno objavljuju i priznaje se iskustvo ste~eno van javnog sektora. Postupak zapo{ljavanja je centralizovan za vi{a radna mesta. Probni rad traje do dve godine. Napredovanje na osnovu rezultata rada je mogu}e. Vi{a radna mesta ogla{a-vaju se interno ili javno. Postavljenje na najvi{a radna mesta sprovodi se po preporuci na~elnika nakon obavljenih razgovora sa komitetom za izbor i postavljenje i po odobrenju premijera. Ocenjivanje zaposlenih je povereno ministarstvima i agencijama, tako da raspon ocena varira. Preme{taji slu`benika su mogu}i, uklju~uju}i i pre-me{taje izvan mesta boravka. Usavr{avanje slu`benika je u nadle`nosti ministarstava i agencija, a odvija se u okviru organa ili pri Koled`u za dr`avnu upravu. Svi slu`be-nici podle`u ocenjivanju; Jedanput godi{nje je obavezno ocenjivanje najvi{ih slu`be-nika. Zakon o menad`mentu dr`avne uprave sadr`i principe i postupak disciplinske odgovornosti. Istim zakonom je predvi|ena i unutra{nja pravna za{tita protiv akata kojima se odlu~uje o pravima i du`nostima slu`benika, a uz to postoji i pravo `albe industrijskim tribunalima.

Austrija – Slu`beni~ki sistem ima prete`ne odlike karijernog sistema. Radi popunjavanja slobodnih radnih mesta obavezno se sprovodi konurs, interni ili javni. Postupak zapo{ljavanja je centralizovan za radna mesta najvi{ih slu`benika koje postavlja Vlada. Konkursni postupak sprovode posebne komisije koje imenuje ^inovni~ki savet za svaki pojedini slu~aj. Probni rad je mogu}. Napredovanje je mogu}e stica-njem vi{eg zvanja ili preme{tajem na vi{e radno mesto, a zavisi od rezultata rada. Pre-me{taji su, tako|e, mogu}i, uklju~uju}i i preme{taje u drugi organ. Usavr{avanje slu-`benika odvija se prema posebnim programima, u okviru Upravne akademije i unutar samih organa. Svi slu`benici jedanput godi{nje podle`u ocenjivanju. Dr`avni slu`be-nici podle`u disciplinskoj odgovornosti, a povrede du`nosti i sankcije odre|ene su zakonom. Pravna za{tita se obezbe|uje putem `albe posebnoj komisiji koju imenuje Vlada i preko upravnog suda.

Sistem radnih odnosa u Republici Srbije na~elno je ure|en Zakonom o radu , koji predstavlja op{ti zakon ( lex generalis ) u oblasti radnih odnosa. Zaposleni u

Prof. dr Mile Ili}: Dr`avna uprava u Srbiji po novim zakonskim propisima dr`avnim organima tradicionalno se ne posmatraju samo kroz prizmu radnog odnosa, ve} i kao izvr{ioci, nosioci dr`avne vlasti. Stoga u uporednom pravu kao aksiom va-`i pravilo da se polo`aj zaposlenih u dr`avnim organima ure|uje posebnim zakonom. Isto tradicionalno va`i i u na{em pravnom sistemu.

Na rad u dr`avnim organima ne deluju tr`i{ni principi, koji bi najbolje obezbe-dili efikasnost rada u dr`avnim organima. I to je jedan od razloga zbog ~ega se u zakonodavstvima uvek odre|uje jedan krug zaposlenih u javnom sektoru za koji va`i poseban re`im prava i du`nosti, druk~iji od re`ima koji va`i za zaposlene u privatnom sektoru. Razlika izme|u zaposlenih u javnom i privatnom sektoru ogleda se i u tome {to se rad zaposlenih u javnom sektoru pla}a iz javnih sredstava i {to je dr`ava zaposlenima u javnom sektoru jednovremeno i poslodavac i zakonodavac. Dr`ava je ovde poslodavac koji u svako doba mo`e jednostrano da promeni propise, time i odnose iz-me|u sebe, kao poslodavca i zaposlenih.

U Republici Srbiji je na zaposlene u dr`avnim organima primenjivan Zakon o radnim odnosima u dr`avnim organima, donesen 1991. godine. Zakon je imao brojne slabosti. Jedna od osnovnih manjkavosti bio je postupak prijema u radni odnos, koji, iako predvi|a obavezan javni oglas, ne sadr`i pravila selekcije koja bi omo-gu}ila izbor najboljih kandidata. Pored toga, pomo}nici ministra, sekretari ministarstava, rukovodioci posebnih organizacija, direktori organa u sastavu ministarstva, direktori vladinih slu`bi itd. postavljani su aktom Vlade, bez sprovedenog konkursa, {to je u praksi vodilo u prevagu politi~kih nad stru~nim merilima. Zapostavljanje stru~-nih u korist politi~kih merila vodi u promenu rukovode}e strukture u ministarstvima, posebnim organizacijama i slu`bama Vlade pri svakoj promeni Vlade, {to dalje vodi u diskontinuitet rada dr`avne uprave i stvaranje vakuuma i kriza u radu dr`avne uprave.

Slede}i bitan nedostatak Zakona o radnim odnosiam u dr`avnim organima bio je sistem zvanja zaposlenih, koji nije bio doveden u vezu sa jedinstvenom klasifikacijom poslova. Prakti~no, to zna~i da je Zakon stvarao mogu}nost da se zvanja (time i napredovanje) sti~u mahom na osnovu godina radnog sta`a, nezavisno od slo`eno-sti i odgovornosti poslova koje zaposleni vr{e. I u najvi{im zvanjima mogu se vr{iti poslovi manje slo`enosti, dok isti poslovi mogu da se vr{e u vi{e zvanja. Posledica je bila to da napedovanje i visina plate, koji zavise od zvanja, nisu zasnovani na slo`e-nosti i odgovornosti poslova i rezultatima rada zaposlenog. Sve je to delovalo desti-mulativno i uzrokovalo da najstru~niji kadrovi napu{taju dr`avne organe zbog nemo-gu}nosti napredovanja i razvoja karijere prema rezultatima njihovog rada. Premda je zakonom predvi|eno napredovanje sticanjem vi{eg zvanja na osnovu godi{njih oce-na rada, ocenjivanje se nije sprovodilo, pa se napredovanje u vi{e zvanje naj~e{}e zasnivalo samo na ispunjavanju uslova vezanih za godine radnog sta`a.

Profesionalni razvoj kadrova putem stru~nog usavr{avanja Zakon o radnim odnosima u dr`avnim organima jedva da je pominjao i prepu{tao ga podzakonskim aktima, koji uglavnom nisu dono{eni. Otuda nije postojalo sistemsko, stru~no usavr{a-vanje zaposlenih, koje bi pobolj{alo njihovu stru~nost i kvalitet rada.

Dono{enje Zakona kojim bi se uspostavio slu`beni~ki sistem, zasnovan na standardima prihva}enim u savremenim uporedno-pravnim sistemima , jedno je od bitnih pitanja upravne reforme Srbije. Posredi je uvo|enje normativnih pretpostavki za stvaranje personalnog supstrata koji je spreman i sposoban da odgovori na sve slo`enije dr`avne zadatke. Zakon mora da uredi jedinstvene principe delovanja zaposlenih u dr`avnim organima, zapo{ljavanje primenom stru~nih sposobnosti i rezulta-

PRAVO – teorija i praksa Broj 1-2 / 2006 ta rada, da uvede savremena na~ela upravljanja kadrovima koja omogu}uju razvoj karijere zaposlenih i da podsti~e stru~no usavr{avanje od koga zavisi pobolj{anje rada dr`avnih organa.

Ovim Zakonom stvara se normativni okvir koji bi omogu}io delotvorniji i stru~-niji rad zaposlenih u dr`avnim organima, time i ja~anje pravne dr`ave. Uvode se principi rada koji bi, i bez delovanja tr`i{nih principa, omogu}ili delotvorniji rad dr`av-nih organa pri zadovoljavanju javnih interesa. Poslovi dr`avnih organa moraju da se vr{e stru~no i zakonito, a zaposleni moraju da budu za{ti}eni od uticaja politike na radnopravni status . Ovo poslednje, pre svega, se odnosi na ona lica u ministarstvima i posebnim organizacijama koja na polo`aje postavlja Vlada (pomo}nici ministara, sekretari ministarstava itd.). Oni, dosledno osnovama postavljenim u novom Zakonu o dr`avnoj upravi, postaju dr`avni slu`benici, ~ime im karijera postaje zavisna isklju~ivo od stru~nih merila.

Prelaznim odredbama Zakona o dr`avnim slu`benicima odre|uju se, pre svega, rokovi za preduzimanje odre|enih radnji neophodnih za primenu Zakona. Da bi zakon mogao da se primenjuje, potrebno je da sa njegovim stupanjem na snagu stupe i svi podzakonski akti ~ije je dono{enje predvi|eno, a on stupa na snagu 1. VII 2006. godine.

Saglasno tome, odre|eno je da }e Vlada doneti ovim Zakonom predvi|ene uredbe do 31. I 2006. godine. Slu`ba za upravljanje kadrovima bi}e obrazovana najkasnije do 31. XII 2005. godine, {to je i krajnji rok za postavljenje direktora slu`be. ^la-novi Visokog slu`beni~kog saveta bi}e imenovani do 31. III 2006. godine, s tim da pri prvom imenovanju predsednik Vlade predla`e i one ~lanove Visokog slu`beni~-kog saveta koji nisu stru~njaci iz oblasti zna~ajnih za dr`avnu upravu. Predla`e ih iz reda postavljenih lica koja imaju najmanje pet godina radnog sta`a u organima dr`av-ne uprave ili slu`bama Vlade. Takvo re{enje najbli`e je opredeljenju da deo sastava Visokog slu`beni~kog saveta ~ine oni koji poti~u iz najvi{ih struktura dr`avne uprave. ^lanovi `albenih komisija bi}e imenovani do 15. VII 2006. godine.

Vrhovni sud Srbije i Republi~ki javni tu`ilac do 30. XI 2005. godine treba da odrede koji polo`aji postoje u sudovima i javnim tu`ila{tvima. Aktima pred-sednika Republike, Narodne skup{tine, Ustavnog suda i organa ~ije ~lanove bira Narodna skup{tina, do 31. III 2006. godine treba da se odredi koji polo`aji postoje u slu-`bama tih organa, da se razvrstaju polo`aji i radna mesta rukovodilaca koji ne rade na polo`aju i odredi koji se poslovi rade u svakom od zvanja odre|enim ovim zakonom.

Do 30. VI 2006. godine Visoki slu`beni~ki savet done}e akte iz svoje nadle-`nosti i poslovnik o radu.

Zakon ure|uje i polo`aj sada{njih funkcionera. Posle stupanja na snagu novog Zakona postavljena i imenovana lica u dr`avnim organima, ~ija radna mesta postaju polo`aji, nastavljaju rad do postavljenja dr`avnih slu`benika. Ukoliko postavljenom ili imenovanom licu prestane du`nost pred postavljenja dr`avnog slu`benika na polo-`aj, novo postavljenje, odnosno imenovanje sprove{}e se prema propisima koji su va-`ili na dan postavljenja, odnosno imenovanja lica kome je du`nost prestala.

Konkursi za postavljenja na polo`aje okon~a}e se do 1. VII 2007. godine, s tim {to }e to biti isklju~ivo javni konkursi. Postavljenim, odnosno imenovanim licima, ~i-ja radna mesta postaju polo`aji, du`nost prestaje i ako do 1. VII 2007. godine ne budu postavljeni na polo`aje dr`avni slu`benici.

Pravilnici o unutra{njem ure|enju i sistematizaciji radnih mesta u dr`avnim organima bi}e uskla|eni sa ovim Zakonom i prate}im propisima, a dr`avni slu`benici bi}e raspore|eni na radna mesta odre|ena novim pravilnicima do 15. VII 2006. godine. U istom roku zaklju~i}e se ugovori o radu sa name{tenicima, kojima se nastavljaju njihovi radni odnosi. Zakonom je ure|eno i pitanje primene propisa u zapo~etim postupcima odlu~ivanja o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih, kao i pitanje odre|enih ste~enih prava.

Budu}i da su ovim zakonom obuhva}eni samo zaposleni u dr`avnim organima, bilo je neophodno razmotriti i pitanje radno-pravnog statusa zaposlenih u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave, s obzirom na to da se do sada na njih shodno primenjivao Zakon o radnim odnosima u dr`avnim organima. U uporednom pravu postoje razli~iti pristupi na~inu regulisanja statusa zaposlenih u lokalnoj samoupravi. Iskustva pokazuju da koristi od razdvajanja slu`benika sa lokalnog nivoa od slu`benika sa centralnog nivoa daleko nadma{uju koristi od njihovog podvo|enja pod primenu istog zakona, kao i da sistemi uvedeni za dr`avne slu`benike nisu u potpunosti primenjivi na lokalnom nivou. Zbog toga i mnoge dr`ave, koje su imale jedinstvenu regulativu za centralni i lokalni nivo, napu{taju tu praksu i donose posebne zakone. Imaju}i u vidu sve to, probleme sa kojima bi bili suo~eni ako bi lokalna samouprava shodno primenjivala ovaj zakon uz obavezu da odre|ena pitanja samostalno ure|uje, kao i probleme koje bi izazvalo centralizovanje pojedinih pitanja na nivou dr-`ave i u odnosu na lokalnu samoupravu – odustalo se od bilo kakvog doma{aja ovog zakona na zaposlene na lokalnom nivou. Otuda je predvi|eno da }e se na organe autonomne pokrajine i lokalne samouprave do dono{enja posebnog zakona i dalje shodno primenjivati Zakon o radnim odnosima u dr`avnim organima.

Ovaj zakon stupa na snagu 1. VII 2006. godine, izuzev odredaba ~lana 158. st. 1. i 3, ~lana 164. stav 1, ~l. 165–167, ~lana 176, ~lana 177. st. 1. i 2, ~lana 178. i ~la-na 188. koje stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja ovog zakona u “Slu-`benom glasniku Republike Srbije”. Re~ je o odredbama koje su pravni osnov za do-no{enje odgovaraju}ih akata pre stupanja na snagu zakona.

Zakon o za{titniku gra|ana, kao doprinos za{titi ljudskih prava i sloboda

Zakon o za{titniku gra|ana je donet septembra 2005. godine.

Ustavni osnov za dono{enje Zakona o za{titniku gra|ana sadr`an je u odredbi ~lana 72. stav 1. ta~. 2 i 11. Ustava Republike Srbije, kojom je predvi|eno da Republika Srbija, izme|u ostalog, ure|uje i obezbe|uje ostvarivanje i za{titu sloboda i prava ~oveka i gra|anina i organizaciju, nadle`nost i rad republi~kih organa.

Ideja postojanja posebne institucije koja se u dru{tvu pojavljuje kao svojevrstan “~uvar” prava gra|ana ima svoje korene u dalekoj pro{losti. Tokom devetnaestog i dvadesetog veka, razvoj koncepta pravne dr`ave dovodi do postepenog uvo|enja i razvoja posebnih pravnih instrumenata u nacionalnim zakonodavstvima, ~iji je generalni cilj ostvarivanje op{te zakonitosti i za{tita individualnih prava i sloboda, pre svega, u odnosu na odluke i radnje dr`avne uprave i slu`benih lica. Kolevka savremene institucije ove vrste je [vedska, u kojoj je jo{ na samom po~etku devetnaestog veka uvedena institucija tzv. “ombudsmana”. U izvornom zna~enju re~ “ombudsman” ozna~ava “zastupnika, predstavnika”, dakle lice kome je povereno da {titi ne~ija prava. Tek od polovine dvadesetog veka institucija ove vrste po~inje da nalazi mesto u pravnim sistemima drugih zemalja. Osnovni razlog za to je razvoj vladavine prava, a u okviru tog principa me|usobna ravnote`a delova dr`avne vlasti predstavlja ne samo zna~ajno i slo`eno teorijsko, pravno i politi~ko, ve} iznad svega zna~ajno prakti~no pitanje, od koga u velikoj meri zavisi stepen demokratskog razvoja jednog dru{tva. Upravo stoga, sa ja~anjem procesa demokratizacije, u poslednjoj deceniji dvadesetog veka ova institucija postaje op{te prihva}ena, kao bitan sastavni deo demokratskih procesa u jednoj zemlji i u ovom trenutku je poznaje preko 130 zemalja sveta.

U uporednom pravu su prisutne brojne modifikacije ove institucije (po~ev{i od naziva), koje su izraz odre|enih nacionalnih specifi~nosti. Me|utim, bez obzira na sve razli~itosti ona je zadr`ala klju~ne bitne elemente svog identiteta prema kojima se razlikuje od drugih institucija i prema kojima je prepoznatljiva.

Re~ je o specifi~noj kontrolnoj instituciji koja vr{i nadzor nad radom, pre svega, organa dr`avne uprave, javnih slu`bi, organa lokalne samouprave, dakle nad radom onih subjekata koji neposredno odlu~uju o pravima i obavezama gra|ana, te dakle ~ijim radom, odnosno neradom mogu biti povre|ena ne~ija zagarantovana prava ili slobode. Me|utim, ovo je poseban “sui generis” organ. To nije ni organ uprave, ni sudski, ni zakonodavni organ. Stoga, ovo nije organ instancione pravne kontrole i zato nema ovla{}enja da donosi meritorne odluke o pravima i obavezama gra|ana, a njegove intervencije nemaju pravno obezbe|uju}u snagu. Njegova aktivnost se ispolja-va u obliku mera upozorenja, ukazivanja, davanja mi{ljenja, predloga i inicijativa. On predstavlja specifi~an vid spoljne, javne kontrole rada, pre svega, uprave u funkciji za{tite i unapre|enja ostvarivanja sloboda i prava ~oveka u jednom dru{tvu. Iz ovakve uloge proizi{li su i odre|eni standardi koji se ti~u polo`aja, nadle`nosti i postupanja ovog organa.

U pravnom sistemu Srbije ova institucija na{la je za sada mesto samo na nivou teritorijalne autonomije. Odlukom Skup{tine AP Vojvodine 2002. god. ustanovljen je Pokrajinski ombudsman. Zakonom o lokalnoj samoupravi 2002. godine predvi-|ena je mogu}nost da se u jedinici lokalne samouprave mo`e ustanoviti gra|anski branilac. Iako su istaknuti pravni teoreti~ari jo{ 60-tih godina pro{log veka zagovarali njeno uvo|enje, odredbe va`e}eg Ustava Republike Srbije je ne poznaju, niti je do tada, na osnovu op{tih ovla{}enja iz Ustava, donet zakon kojim bi se ona ustanovila.

S obzirom na usmerenje Srbije u pravcu ja~anja demokratskih procesa, a time i u pravcu razvoja institucija koje }e te procese pospe{iti, dono{enje ovog zakona treba da doprinese za{titi pojedinca od nezakonitog i lo{eg rada organa vlasti i predsta-vlja}e dodatnu garanciju za ostvarivanje na~ela jednakosti gra|ana pred zakonom. Istovremeno, dono{enjem ovog zakona Srbija ispunjava i jednu od svojih me|unarod-nih obaveza koje proizilaze iz ~lanstva u Savetu Evrope.

Zakonska re{enja opredeljuju se za naziv “Za{titnik gra|ana” , kao naziv institucije koja se ustanovljava, polaze}i od toga da ovaj naziv odgovara izvornom zna-~enju {vedskog pojma “ombudsman”, a da je, sa druge strane, primeren kao naziv institucije nacionalnog zakonodavstva.

[to se ti~e sadr`ine osnovnih odredbi, njima se ustanovljava institucija Za{titni-ka gra|ana, ~ija je uloga u skladu sa me|unarodnim standardima, da {titi prava gra-|ana i to putem specifi~ne kontrole nad radom odre|enog kruga subjekata, u koji spadaju, pre svega, organi dr`avne uprave, ali pored njih i svi drugi subjekti koji direktno ili indirektno svojim radom mogu da dovedu do povrede prava gra|ana. Taj krug subjekata obuhvata sve organe i organizacije (kako dr`avne, tako i organe i organizacije teritorijalne autonomije i lokalne samouprave), ali i sva preduze}a i ustanove kada oni, vr{e}i poverena javna ovla{}enja, re{avaju o pravima i obavezama gra-|ana, a {to mo`e imati za posledicu i povredu tih prava. Tako|e, obuhvata i kontrolu nad radom organa nadle`nog za za{titu imovinskih interesa Republike (javnog pravo-branioca), koji svojim radom, indirektno, {tite}i imovinske interese Republike, mo`e da povredi prava gra|ana.

Iz prethodnog proizilazi i druga zna~ajna uloga Za{titnika gra|ana, koja se sastoji u staranju o za{titi i unapre|enju ljudskih sloboda i prava .

Usvojenim osnovnim odredbama, tako|e, je na op{ti na~in, istaknut polo`aj Za-{titnika gra|ana, ~ija se uloga u dru{tvu mo`e ostvariti samo ako je ovaj organ nezavisan i samostalan u svom radu i ako je za{ti}en od politi~kog i svakog drugog utica-ja. Mogu}nost da se poslovi Za{titnika gra|ana mogu obavljati i u kancelarijama van njegovog sedi{ta u Beogradu ima za cilj da stvori pravni osnov da se ova institucija pribli`i gra|anima time {to bi im i fakti~ki bila dostupnija u mestu u kome `ive i rade i u kome, najve}im delom, i ostvaruju svoja prava. Istovremeno, imaju}i u vidu da se radi o instituciji koja tek treba da za`ivi i na|e svoje adekvatno mesto u dru{tvu, utvr|eno je da odluku o obrazovanju kancelarija van sedi{ta donosi Za{titnik gra|ana i to kroz op{ti akt o organizaciji. Zakonskim odredbama utvr|eno je da na ovaj akt Za{titnika gra|ana saglasnost daje Narodna skup{tina, {to zna~i da }e kori-{}enje ove zakonske mogu}nosti biti rezultat zajedni~kog sagledavanja i procene razvoja ove institucije i materijalnih i drugih mogu}nosti i potreba za njenim {irenjem.

Ovaj zakon, ina~e, je stupio na snagu osmog dana od dana dono{enja , sa prelaznim odredbama.

Narodna skup{tina }e izabrati za{titnika gra|ana u roku od {est meseci od dana stupanja na snagu Zakona, a ovaj }e u daljem roku od tri meseca predlo`iti svog za-menika.

Kada stupi na du`nost za{titnik gra|ana }e u roku od 2 meseca doneti op{ti akt o organizaciji i radu stru~ne slu`be, u kojoj }e se prijem zaposlenih izvr{iti u daljem roku od 2 meseca.

Prof. dr Mile Ili}

State government in Serbia according to new law regulation

Their adoption represents harmonization with European Union law regulation.

By new laws it is established new state government system in Republic Serbia and it is declared different status for government employees.

Now it is expected the use new regulation in municipalities and state government.