Дуалистичекий федерализм в США в период полупериферийного развития

На протяжении всей истории США федерализм играл ключевую роль в сохранении автономии штатов в вопросах местного значения. Самостоятельное правовое регулирование, своя финансовая и банковская система, конституции штатов – все это давало возможность поддерживать мир между мультикультурными, мультинациональными штатами, сохранившими со времен Войны за независимость автономный характер и стремление к свободе от угнетения монархией. После преобразования благодаря принятию Конституции США конфедеративного союза независимых государств-штатов в федеративное объединение с передачей ему широких полномочий потребовалось время, чтобы естественный ход истории, а именно стремление к продвижению в капиталистической мир-экономике, способствовал большей централизации власти в государстве. Тектонические сдвиги с целью формирования федеративной модели США начали происходить в середине XIX в. – в период противостояния северных и южных штатов, которое привело к Гражданской войне и юри- дическому закреплению дуалистического характера американского федерализма.

Федерализм в условиях периферийного развития США

К числу исключительных предметов ведения федерации авторы Конституции США отнесли регулирование торговли между штатами и другими государствами, выпуск монет и определение их стоимости, внешнюю политику, создание федеральных органов власти, созыв армии и внутреннего ополчения, организацию почтовой службы, авторское право и присвоение статуса гражданина. Одновременно, несмотря на исчерпывающий перечень, в доктрине США сложился принцип «подразумеваемых» полномочий, в соответствии с которым полномочия были распространены на смежные области регулирования, а со второй половины XIX в. начали широко толковаться Верховным судом. В соответствии с так называемым положением о верховенстве, закрепленным в ст. 7 Конституции, «законы Соединенных Штатов… становятся верховным правом страны; и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов»1. На откуп федеральному регулированию были отданы финансовое, трудовое, таможенное и антимонопольное право, охрана окружающей среды. Как утверждал В.И. Лафитский, «принцип "подразумеваемых" полномочий позволил закрепить верховенство федерации во многих сферах социально-экономической и политической жизни» [1, с. 124].

В части областей, по которым круг полномочий совпадал, действовала доктрина верховенства права, устанавливавшая приоритет федерального законодательства над законодательством штата. Такими сферами стали налогообложение, регулирование деятельности корпораций, гражданские права. При этом основополагающим принципом распределения полномочий оставался принцип остаточных полномочий штатов, закрепленный в X поправке к Конституции США, гласящей, что «полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные отдельным штатам, сохраняются, соответственно, за штатами либо за народом»2.

Таким образом, в основе распределения полномочий между федерацией и штатами лежали конституционные принципы исключительной компетенции федерации, остаточных полномочий штатов, доктрина верховенства федерального законодательства над местным в совпадающих сферах регулирования и доктрина «подразумеваемых» полномочий, расширяющая предмет ведения центрального правительства за счет всех областей, схожих с предусмотренными Конституцией.

Несмотря на логически выстроенную систему распределения полномочий между федерацией и штатами, следует отметить достаточную гибкость и вариативность при определении принадлежности конкретных правоотношений к сфере регулирования федерации или штата, что подтверждают решения Верховного суда США. Также очевиден превалирующий объем полномочий штатов по большинству социально-экономических вопросов.

Все пробелы правового регулирования на территории одного штата традиционно разрешались властями самих штатов, а конституции, принятые в каждом из них, регулировали широкий круг социально-экономических отношений – от формирования законодательных органов и взимания налогов до контроля за предпринимательской деятельностью. К примеру, Конституция штата Коннектикут 1818 г. устанавливала нормы отправления религиозных культов, учреждение школьного фонда и утверждала устав университетов, предоставляла широкие права корпорациям, провозглашая, что «права и обязанности всех корпораций остаются так, как если бы эта Конституция не была при-нята»3. Конституция Луизианы 1845 г. содержала положения о регулировании деятельности корпораций, предусматривала порядок создания государственных школ, возможность аннулирования уставов властями штата и максимальный срок их существования: «никакие корпорации, которые будут созданы в будущем, никогда не будут существовать дольше двадцати пяти лет, за исключением муниципальных и политических организа-ций»4. Конституция штата Колорадо 1876 г. предусматривала создание пенитенциарных учреждений и больниц для душевнобольных, устанавливала порядок управления университетами, систему налогообложения, налоговые льготы, предусматривала порядок управления финансами, добычи полезных ископаемых и ирригации, а также запрещала штату или муниципалитетам «предоставлять кредит прямо или косвенно… компании или корпорации, государственной или частной, на любую сумму или для любых целей»5.

Статья 15 Конституции штата Колорадо была посвящена антимонопольному регулированию деятельности корпораций и правилам ведения деятельности железнодорожных компаний.

Верховный суд США, в свою очередь, был гибок и отчасти непостоянен в своих решениях о распределении полномочий между штатами и федерацией в глобальном стремлении сохранить баланс между интересами двух уровней власти. Ярким примером служат противоречащие друг другу решения, касающиеся торговли между штатами. В решениях судьи Верховного суда Д. Маршалла транслировался профедеративный подход. Так, в деле «Гиббонс против Огдена» 1824 г. в сферу ведения федерации было включено перемещение товаров и лиц между штатами водными путями. Суд отметил, что «власть над торговлей, включая судоходство, была одним из основных объектов, для которых народ Америки создавал свое правитель-ство»6. В понятие торговли между штатами суд включил и «подразумеваемое» полномочие регулировать навигацию между ними. Часть же решений Верховного суда относила предмет регулирования к совместному ведению штатов и федерации. В деле «Кули против Совета директоров порта Филадельфия» 1851 г.7 суд отнес вопрос торговли между штатами к совместной компетенции. В решении по делу, как подчеркивает М.С. Тихонов, Верховный суд «практически полностью снял какие-либо ограничения в применении нормы о регулировании торговли между отдельными штатами, указав, что она охватывает практически все вопросы, требующие "единого правового регулирования"» [2, с. 50].

В то же время суд учитывал и сильные позиции штатов. В деле «Соединенные Штаты против компании Е.С. Найт» 1895 г. монополизация сахарной компанией рынка была признана законной, а производство по делу – компетенцией штата. В своем решении суд подчеркнул, что «власть, возложенная на Конгресс и изъятая у штатов, будет иметь не- избежным итогом передачу Конгрессу права регулировать все деликатные, многообразные и жизненно важные интересы – интересы, которые по своей природе являются и должны быть локальными во всех деталях», а «любое движение к установлению правил производства в этой огромной стране с ее множеством различных климатических зон и возможностей принесет в жертву ее специфические преимущества»8. В итоге, по выражению О.А. Сидорова, «потенциал федеральной экспансии был существенно ограничен судами» [3, с. 10].

Верховный суд США, с одной стороны, поддерживал инициативы федерального правительства по регулированию отдельных экономических вопросов, затрагивающих отношения между штатами, а также области, требующие общенационального правового регулирования; с другой стороны, стремился сохранять баланс между двумя уровнями публичной власти, не позволяя узурпировать регулирование сфер, традиционно предполагающих властные полномочия штатов. При этом следует подчеркнуть изменчивый характер подходов Верховного суда к определению границ полномочий штатов и федерации в зависимости от социально-экономической и политической обстановки, а также подходов каждого председателя суда.

Таким образом, несмотря на установленные Конституцией США предметы ведения двух уровней публичной власти, вопрос о конкретных сферах общественных отношений, находящихся в компетенции штатов, до начала Гражданской войны в период периферийного развития американского государства решался в зависимости от наличия или отсутствия федерального законодательства в конкретной области, от позиции Верховного суда, а также уровня вовлеченности властей штатов в регулирование общественной жизни, которая либо в большей степени регулировалась рыночными механизмами капиталистической экономики, либо была подробно регламентирована и контролировалась местными органами власти.

Дуалистический федерализм на этапе периферии миросистемы

После войны Севера и Юга трансформация американского федерализма позволила говорить о новом этапе его развития, называемом различными исследователями дуалистическим федерализмом, переходным дуалистическим федерализмом, второй эволюционной эрой дуалистического федерализма9 [4; 5]. Споры о распределении полномочий между федеральным центром и штатами стали неизбежным следствием развития промышленности, достигшей в послевоенный период небывалых темпов. Общемировая доля промышленного производства США с 1861 по 1929 г. выросла в 21 раз, а прибыль корпораций с 1870 по 1900 г. с 175 тысяч долларов выросла почти до миллиона долларов10.

Появление новых отраслей экономики, рост политического влияния крупных корпораций, массовый приток иммигрантов и последовавший за ним рост количества занятых на производствах рабочих – все эти изменения привели к трансформации регулирующей функции федерального правительства. Доминирование местного правового регулирования и полномочий властей штатов над вопросами экономического характера было пресечено полицейской силой государства в период его полупериферийного развития.

Решающую роль в усилении централизации сыграли доктрины «подразумеваемых» полномочий, общественного благосостояния и доктрина торговли между штатами. Согласно последней все вопросы, относящиеся к перевозкам и торговле на территории одного штата, по-прежнему регулировались местным законодательством, однако межштатная торговля и, более того, даже межштатные перевозки торговых грузов после принятия Закона о торговле 1887 г. подразумевали федеральное законодательное регулирова- ние. Впоследствии оно распространилось на железнодорожные тарифы, а также любые коммерческие отношения, которые ведутся более чем с одним штатом. Согласно решению Верховного суда по делу «Гиббонс против Огдена» к межштатной торговле и, соответственно, к полномочиям центрального правительства относились любые социально-экономические отношения, включая телеграфное сообщение, добычу полезных ресурсов, налоги и тарифы, а также вопросы трудового права.

Следующим «ударом» по широким полномочиям местных властей стала доктрина всеобщего благосостояния, предусматривавшая вмешательство федерации в регулирование исконно местных вопросов, таких как образование, социальное обеспечение, медицина, путем предоставления федеральных грантов. Благодаря принятию Закона Хэтча11 были профинансированы многочисленные программы штатов, посвященные развитию сельского хозяйства и высшего образования. Рост промышленности позволил значительно увеличить федеральный бюджет за счет новых налоговых поступлений. Введение новых подоходных налогов для физических лиц и корпораций, повышенные ввозные пошлины обеспечили финансовую базу для федерации, позволившую влиять на политику штатов в вопросах социального обеспечения и поддерживать отдельные отрасли и корпорации, в которых было заинтересовано федеральное правительство. Гранты предоставлялись штатам из федерального бюджета на развитие университетов, объектов здравоохранения и другие цели, при этом получение гранта обязывало власти штатов отчитываться о расходовании средств и соглашаться с полицейской функцией федеральных органов по контролю за финансируемыми областями. В.Б. Мунро охарактеризовал систему грантов как «схему, с помощью которой национальное правительство предлагает помощь штатам в продвижении предприятий, кото- рые должным образом подпадают под юрисдикцию штата, но нуждаются в ускорении» [6, с. 483]. Таким образом, регулирующая сила федерального правительства была распространена и на социальную сферу.

Попытка оспорить систему предоставления грантов как неконституционную была отвергнута Верховным судом США в деле «Массачусетс против Меллона» 1923 г., в котором указывался добровольный характер соглашения федерации и штатов о предоставлении грантов и расширении возможностей штатов по улучшению всеобщего благосостояния, а не его ухудшения. Финансирование социальных сфер штатов из федерального бюджета было юридически основано на ст. 4 Конституции, согласно которой «Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать необходимые правила и установления в отношении них»12.

Доктрина «подразумеваемых» полномочий стала базисом для расширения федерального влияния на правовое регулирование широкого круга местных вопросов, в отношении которых Конституция прямо не указывает предмет ведения. В 1819 г. в решении Верховного суда по делу «Маккалох против штата Мэриленд» суд подтвердил конституционность закона о создании Второго федерального банка и указал на положения X поправки к Конституции, предусматривающей, что полномочия, не закрепленные в качестве исключительного предмета ведения одного из уровней власти, могут быть отнесены к полномочиям федерации.

Отмена рабства и массовая иммиграция стали новыми вызовами федеративной системе в части полномочий регулирования правил въезда и депортации иммигрантов, а также регламентации трудовых прав работников и деятельности профсоюзов. В части трудовых отношений действие доктрины всеобщего благосостояния и доктрины межштатной торговли позволили на федеральном уровне установить право профсоюзов на мирные забастовки, отменить договоры «желтой собаки», позволявшие предпринимателям заставлять работников включать в трудовой договор обязательство об отказе от вступления в профсоюз, регулировать труд женщин и детей. В области иммиграции отсутствие в довоенный период миграционного режима и широкой регламентации миграционных правил позволяли штатам регулировать условия въезда иностранцев по своему усмотрению. Однако политика «закрытия золотых дверей» стремительно трансформировала правовые основы таких полномочий штатов. Установленные ими нормы о проверке пассажиров прибывших судов миграционным офицером, которому вверялись функции оценки иностранцев на предмет морали, благосостояния и состояния здоровья, могли не только существенно нарушить права прибывших иммигрантов, установленные Конституцией [7], но и привести к международному конфликту. Как отмечено в решении Верховного суда по делу «Чи Лунг против Фримена» 1876 г., «глупый, упрямый или злой комиссар может опозорить всю страну, вызвать вражду с могущественной нацией или потерю не менее влиятельного друга»13. В результате доктрина межштатной торговли была распространена и на миграционный режим. Решение суда позволило признать неконституционными и отменить все законы штатов, устанавливающие миграционные правила.

Регулирование экономической деятельности, а точнее вмешательство федерации в ее регулирование, также стало камнем преткновения между федерацией и штатами. Антимонопольное законодательство, Закон Шермана 1890 г. и Акт Клейтона 1914 г., хоть и смогли остановить концентрацию капитала и монополизацию экономики, тем не менее продемонстрировали усиление влияния государства в лице федеральных органов власти на экономику и отход от политики невмешательства, господствовавшей до Гражданской войны. В этой части роль штатов в регулировании деятельности монополий была также сведена на нет.

Корпорации, в своем большинстве ведущие деятельность на территории нескольких штатов, полностью выпадали из правового поля местных властей. С учетом охвата многими корпорациями, такими как Сталелитейная корпорация, Тихоокеанская железная дорога, Сахарный трест, медная «Амальгамейтед Коппер» и «Стандарт Ойл», до 95 % рынка в соответствующих отраслях правовое регулирование субъектов предпринимательской деятельности в штатах сводилось к установлению правил экономического оборота только для небольших компаний, составлявших малую часть рынка.

Вкупе с возможностями регулирования трудовых отношений, за исключением уровня заработной платы и продолжительности рабочего дня, влияние федерации в вопросах экономической политики значительно возросло в период полупериферийного развития. При этом экономические интересы промышленности требовали централизации, позволявшей на федеральном уровне устанавливать заградительные пошлины на ввоз иностранных товаров, защищая американских производителей, устанавливать единые тарифы на железнодорожный транспорт, исключая сговор транспортных компаний с отдельными корпорациями на снижение тарифов грузовых перевозок, защиты от неправомерных забастовок и митингов, организованных набиравшими силу профсоюзными организациями.

Заключение

Развитие федеративных отношений в период между Гражданской и Первой мировой во- йнами и нахождения США на полупериферии капиталистической мир-экономики характеризовалось трансформацией дуалистического федерализма в сторону расширения полномочий федерального центра. Изменение характера федеративных отношений было обусловлено стремительным ростом производства в период второй промышленной революции и необходимостью вмешательства государства в регулирование экономики в целях защиты интересов предпринимательского класса, а также устранения нарастающего конфликта интересов увеличивающегося числа трудовых мигрантов и собственников производств. Развитие монополий способствовало усилению регулирующей функции государства в области экономических отношений, преимущественно федерального центра, стремившегося ослабить негативное влияние концентрации капитала на социально-экономические отношения. При этом активная борьба сторонников разных уровней власти в Верховном суде способствовала формированию ряда правовых доктрин, таких как доктрина «подразумеваемых» полномочий, доктрина межштатной торговли и доктрина всеобщего благосостояния, а также принятию и пересмотру целого ряда законодательных актов, регулирующих социальные, трудовые, миграционные и экономические отношения, устанавливая предметы ведения федерации и штатов.