Единый государственный реестр недвижимости - новый информационный ресурс

Долгое время в России отсутствовала единая информационная система учета объектов недвижимости, технические возможности информационных систем субъектов Российской Федерации были разрознены и во многом зависели от их уровня экономического развития, что, соответственно, усложняло информационное взаимодействие между органами государственной власти. К 2012 году все подведомственные Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) учреждения перешли на централизованное ведение кадастрового учета с применением автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости, которая в настоящее время охватывает информационным пространством всю территорию России. При этом базовые информационные ресурсы государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН) и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП) существуют как взаимосвязанные, но самостоятельные системы, что приводит к дублированию либо к противоречивости содержащихся в них сведений. Именно по этим причинам еще в 2013 году предполагалось внедрение на всей территории Российской Федерации единой федеральной информационной системы государственной регистрации прав и кадастрового учета недвижимости. Из-за отсутствия общего закона о государственной регистрации прав и кадастровом учете, а также требующегося финансирования единая федеральная информационная система недвижимости в планируемые сроки не была создана.

С 1 октября 2013 года Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Закон о государственной регистрации прав) предусматривает, что сведения о характеристиках объекта недвижимости, содержащиеся в ГКН, являются сведениями ЕГРП. 10 октября 2013 года Правительство Российской Федерации утвердило федеральную целевую программу «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2019 годы)». Среди задач программы названы:

• •    объединение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости в единый государственный информационный ресурс – Единый государственный реестр недвижимости (далее также – ЕГРН);

• •    обеспечение организации предоставления услуг по принципу «одного окна» ¹.

в ЕГРП, документы по которым переведены в элек-

В федеральном бюджете на 2016 год, а также на плановый период 2017 года [14, 15] предусмотрены средства на реализацию названной федеральной целевой программы. С 1 января 2017 года вступают в силу основные положения Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – ФЗ о госрегистрации). Таким образом, необходимые предпосылки для создания в России Единого государственного реестра недвижимости 2 созданы. Планируется, что к 2018 году ЕГРН будет введен в 85 субъектах Российской Федерации.

В пояснительной записке законопроекта ФЗ о госрегистрации были указаны несколько целей, которые должны быть достигнуты:

• •    осуществление государственной регистрации прав, возникающих в силу закона, без заявления правообладателя или правоприобретателя на основании сведений, поступающих в порядке информационного взаимодействия от иных органов и нотариусов;

• •    уточнение пределов правовой экспертизы при государственной регистрации прав (в том числе при нотариальном удостоверении сделок);

• •    распределение ответственности за действия (бездействие) органов и лиц при государственной регистрации прав, в том числе ответственность органа по регистрации прав, государственных регистраторов прав, нотариусов, приведшие к возникновению убытков у граждан и юридических лиц;

• •    уточнение видов и пределов гражданско-правовой ответственности органа по государственной регистрации прав;

• •    сокращение сроков государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое

имущество и сделок с ним;

• •    введение единой учетно-регистрационной процедуры в отношении объектов недвижимости (исключение необходимости подачи отдельного заявления о кадастровом учете объекта недвижимости для последующей государственной регистрации права), а также ведение Единого государственного реестра недвижимости исключительно в электронной форме.

Разработчики законопроекта подчеркивали, что создание единого государственного информационного ресурса в сфере недвижимости позволит снизить риски операций на рынке недвижимости, свести к минимуму бумажный документооборот и осуществить перевод услуг преимущественно в электронный вид при условии сохранения комфортных условий оказания услуг заявителям.

В настоящей статье речь пойдет именно о введении единого государственного информационного ресурса (реестра) в отношении объектов недвижимости.

Любой реестр – это свод определенных данных, сведений об объектах, обладающий признаком систематизированности.

Так, в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» ГКН определяется как свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, сведений о границах публичных образований, об особых экономических зонах, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Понятие ЕГРП в Федеральном законе отсутствует, но в подзаконном акте [10] ЕГРП определен как учетная система федерального органа государственной власти, предназначенная для ведения унифицированной в пределах Российской Федерации системы записей на бумажном носителе о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об ограничениях (обременениях) этих прав.

В судебной практике на основании статьи 12 Закона о государственной регистрации прав разъясняется, что ЕГРП должен содержать информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях, то есть «отражать действительные права на недвижимое имущество, возникшие на основании определенных правоустанавливающих документов» 3.

В соответствии со статьей 1 ФЗ о гос-регистрации Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также об иных установленных в соответствии с этим федеральным законом сведений. Как можно заметить, в этом понятии законодатель отразил основные виды сведений, содержащихся в ГКН и ЕГРП, сделав больший «крен» к сведениям, содержащимся сейчас в ЕГРП, но оставив «люфт» и для другой юридически значимой информации под фразой «иные сведения».

Сведения, содержащиеся в ЕГРН в текстовой и графической формах, подлежат постоянному хранению и должны обладать двумя характеристиками:

• 1)    систематизированность, то есть сведения упорядочены в определенной заранее установленной системе;

• 2)    достоверность, то есть сведения соответствуют действительности.

Сведения в ЕГРН вносятся на основании представленных в Росреестр доку- ментов, предусмотренных нормативными правовыми актами (см. ст. 18 ФЗ о госре-гистрации), в том числе в порядке информационного взаимодействия. Достоверность государственного реестра – один из принципов его ведения (ст. 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее – ГК РФ).

После внесения соответствующих сведений в ЕГРН уже сам реестр становится достоверным источником информации.

Так, по одному из дел суд пояснил, что «в совокупности записи реестра должны соответствовать правоустанавливающим и другим документам, представляемым на государственную регистрацию, а сведения, указанные в свидетельстве о государственной регистрации права, – записям в реестре» 4. Отсюда и следующие важные правовые последствия: зарегистрированное в ЕГРН право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке (п. 6 ст. 8.1 ГК РФ, ст. 1 ФЗ о госрегистрации), и в силу статьи 223 ГК РФ недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю на праве собственности с момента регистрации права в реестре, за исключением случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя. Именно в этом выражается принцип публичной достоверности ЕГРН.

Следует учитывать, что для лиц, не являющихся сторонами сделки и не участвовавших в деле, считается, что подлежащие государственной регистрации права на имущество возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, а не в момент совершения или фактического исполнения сделки либо вступления в законную силу судебного решения, на основании которых возникают, изменяются или прекращаются такие права. При этом с момента возникновения соответствующего основания для государственной регистрации права стороны такой сделки или лица, участвовавшие в деле, в результате рассмотрения которого принято судебное решение, не вправе в отношениях между собой недобросовестно ссылаться на отсутствие в государственном реестре записи об этом праве (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

В настоящее время ГКН и ЕГРП ведутся на электронных и бумажных носителях, причем приоритет имеет информация, содержащаяся на бумажном носителе. ЕГРН будет вестись в электронной форме. Допускается ведение реестровых дел в бумажной форме, только если заявителем представлены оформленные в простой письменной форме и в бумажном виде заявления, а также документы, оригиналы которых отсутствуют в других органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных архивах.

Ведение ЕГРН в электронной форме – это не только «веяние времени», но и острая необходимость для нормального функционирования органов Росреестра. В настоящее время в России ситуация характеризуется стабильно растущим количеством регистрационных и учетных действий. В условиях необходимости постоянного (бессрочного) хранения значительной части регулярно прирастающего объема документов происходит увеличение затрат на осуществление такого хранения, который приводит к дефициту соответствующих ресурсов. Сегодня загруженность существующих архивохранилищ оценивается как довольно высокая, и она продолжает увеличиваться. Так, в среднем загруженность архивохранилищ территориальных органов Росреестра в субъектах Российской Федерации составляет 97,8. Перевод хранящихся документов в электронный вид осуществляется неравномерно. Например, сканирование документов в сфере регистрации прав практически не осуществляется, а сканирование документов государственного кадастрового учета, хотя и осуществляется во всех субъектах Российской Федерации, однако объем отсканированных дел пока незначителен. К окончанию 2019 года планируется 100 процентов архивных документов перевести в электронный вид, а это 116 миллионов дел – правоустанавливающих документов (78 миллионов дел) и кадастровых и учетных дел (38 миллионов) 5.

Внесение Росреестром или его территориальными органами сведений в ЕГРН в зависимости от их вида будет осуществляться в результате различных действий:

• 1)    перенос информации из ГКН и ЕГРП;

• 2)    кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав;

• 3)    межведомственное взаимодействие (обязанность направлять необходимые документы установлена для органов государственной власти, органов местного самоуправления, судов и нотариусов при принятии ими определенных решений (актов). Например, нотариусы должны направлять сведения о выдаче свидетельства о праве на наследство, органы государственной власти и органы местного самоуправления – решение об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости, установлении или изменении вида разрешенного использования земельного участка);

• 4)    уведомление (для дополнительных сведений, внесение которых в ЕГРН не влечет переход, прекращение, ограничение права или обременения объекта недвижимости).

В ЕГРН войдут:

• •    реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости);

• •    реестр прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (реестр прав на недвижимость);

• •    реестр границ;

• •    реестровые дела, кадастровые карты и книги учета документов.

Многие нормы, регулирующие общественные отношения по ведению ЕГРН, восприняты из федеральных законов «О государственном кадастре недвижимости» и «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В реестре объектов недвижимости (кадастре недвижимости) в основном будет содержаться информация, которая сегодня включается в государственный кадастр недвижимости, но с учетом того, что отдельно будет выделен реестр границ. Кроме того, в реестре объектов недвижимости появятся новые самостоятельные объекты – предприятие (как имущественный комплекс) и единый имущественный комплекс.

На юридическую оценку используемой законодателем терминологии «реестр» и «кадастр» существуют различные точки зрения. Следует учитывать, что первоначально термин «кадастр» произошел от слова «саpitastrum» (лат.) – опись (реестр) податных предметов 6. Исторически кадастр появился для выполнения государственно значимой цели – обеспечение поземельного налогообложения, и представлял собой список объектов налогообложения. В России кадастр также выполнял фискальную функцию, и его сведения являлись основой для начисления налогов на недвижимое имущество. Так, Ф.Л. Малиновский выделял в Российской империи «кадастрацион-ное» межевание, понимая под ним установление границ (межевание) в целях оценки имения, для приведения в известность его чистый доход, «чтобы наложить справедливым образом подать с земли» 7. В 1985 году международная группа экспертов по землеустройству и информационным системам в землепользовании утвердила определение кадастра как «систематически поддерживаемого публичного реестра сведений о недвижимости на территории страны или региона, основанного на топографической съемке границ участков собственности, которым присваиваются надлежащие обозначения. Очертания границ участков и их обозначения отображают на крупномасштабных картах» 8.

Соответственно, с учетом этимологических предпосылок и законодательных установлений слова «реестр» и «кадастр» используются как синонимы. В то же время необходимо отметить, что кадастру свойственна более сложная структура, включение в его состав, например, картографических материалов; реестр, в свою очередь, в большей степени ориентирован на включение записей, описания объектов. ЕГРН – реестр – не очень точное название, более точно было бы именовать вводимую систему как «единый государственный кадастр недвижимости». Закрепление в новом законе термина «ЕГРН», скорее, можно объяснить действующей сегодня системой ЕГРП, терминология которой приоритетно была использована в принятом ФЗ о госре-гистрации.

Реестр объектов недвижимости (кадастр недвижимости) формируют две группы сведений:

• 1)    основные – характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции

зданий, сооружений и помещений, перепланировки помещений (вид объекта недвижимости, кадастровый номер, описание местоположения и т. д.);

• 2)    дополнительные – сведения, которые изменяются на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления; сведения, которые содержатся в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (кроме основных сведений), и сведения, которые в соответствии ФЗ о гос-регистрации вносятся в уведомительном порядке (сведения о кадастровой стоимости, категории земель, назначении здания, адресе объекта недвижимости и т. д.).

В реестр прав на недвижимость будет вноситься информация о правах, об ограничениях прав, обременениях объектов недвижимости, о подлежащих государственной регистрации сделках, а также дополнительные сведения (адрес электронной почты и (или) почтовый адрес правообладателя, сведения о решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и т. д.).

В Законе о государственной регистрации прав ограничения и обременения отождествлялись, но в юридической литературе специалисты давно высказывались о необходимости разграничения этих понятий. Так, В. А. Микрюков считает, что ограничения являются установлением или сужением пределов осуществления права собственности и выражаются в сужении дозволений, наложении запретов и дополнительных обязанностей, а обременения – это наличие вещных прав у третьих лиц, которые устанавливаются законом, договором или актом собственника, дополнительно к праву собственности на имущество и следуют за объектом права собственности (не зависят от смены собственника) 9.

В ФЗ о госрегистрации в продолжение норм статьи 8.1 ГК РФ разграничиваются такие категории, как «ограничение прав»

и «обременение объектов недвижимости». Исходя из новых норм можно сделать вывод о том, что ограничения прав – это пределы прав (юридических возможностей правообладателей), обременения недвижимого имущества – права третьих лиц на такое имущество. В законе в качестве самостоятельных называются ограничения в использовании земельных участков, иных объектов недвижимости в связи с их расположением в зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, на территориях объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территориях; обременениями признаются сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения (статьи 1, 8, 10, 34 ФЗ о госрегистрации).

Кадастровый учет объектов и государственная регистрация прав будут проводиться как одновременно, так и отдельно. Если сведения об объекте недвижимости отсутствуют в ЕГРН, то его учет в кадастре недвижимости и государственная регистрация прав в реестре прав на недвижимость будут осуществляться одновременно. Исключения составят указанные в законе случаи, когда кадастровый учет может проводиться без одновременной регистрации, и наоборот (ст. 14 ФЗ о госрегистрации). Кадастровый учет, государственная регистрация возникновения и перехода права будут подтверждаться выпиской из ЕГРН, а государственная регистрация договора или иной сделки – специальной регистрационной надписью на документе, отражающем содержание сделки.

Учитывая, что зонирование территорий приобретает для России все большее значение, многообразие и юридическую значимость, выделение в ЕГРН самостоятельного реестра границ можно только приветствовать. Границы, сведения о которых внесены в ЕГРН, имеют неизменяемый, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации идентификаци- онный реестровый номер, присваиваемый Росреестром.

В этом реестре наряду с той информацией, которая уже находит отражение в ГКН (о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, территориях объектов культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях, особых экономических зонах), будет включена информация о новых объектах (о территориях опережающего социально-экономического развития, зонах территориального развития в Российской Федерации, об игорных зонах, о лесничествах, лесопарках, об охотничьих угодьях).

Для правообладателей, потенциальных приобретателей объектов недвижимости, расположенных в зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, на территориях объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территориях, важно, что в реестре границ должны быть отражены сведения о содержании ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон или территорий (ст. 10 ФЗ о гос-регистрации). Более того, также в кадастр недвижимости по каждому объекту будут включаться дополнительные сведения о расположении земельного участка в границах особо выделенных зон и территорий, установленные для такой зоны ограничения. В настоящее время в ГКН такая информация не включена (ср. п. 5 ст. 8 ФЗ о госрегистрации и ст. 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»).

Наличие реестра границ и информация из него имеют значение не только для установления правового режима земель- ного участка, в том числе в части ограничения прав на него, но и для образования земельных участков, поскольку границы земельного участка не должны пересекать установленные границы муниципального образования, населенного пункта, а также за отдельными исключениями – границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков (п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 11 ст. 22, п. 1 ст. 26 ФЗ о госрегистрации).

Возможно, «более пристальное внимание» в ЕГРН к особо выделенным зонам и территориям позволит обеспечить их особый правовой режим, принимать грамотные (прежде всего экологически обоснованные) управленческие решения. К сожалению, пока даже в новом законе не нашло закрепление высказываемое в юридической литературе 10 предложение о необходимости включения в реестр информации о специальных зонах не только в порядке информационного взаимодействия (именно такая процедура предусмотрена в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости» и ФЗ о госрегистрации), но и по заявлению любого лица. Министерство экономического развития Российской Федерации в письме от 17 декабря 2009 года № 22066-ИМ/Д23 также высказывало мнение о том, что в ряде случаев лицом, заинтересованным во внесении в ГКН сведений о зонах, является правообладатель объекта, в связи с обеспечением условий эксплуатации которого устанавливается соответствующая зона. В связи с этим документы, необходимые для внесения в ГКН сведений о зоне, могут быть представлены в орган кадастрового учета заинтересованным лицом, а его полномочия могут быть основаны на доверенности, оформленной в установленном порядке органом, принявшим решение об установлении соответствующей зоны, или правовом акте такого органа.

Реестровые дела – совокупность документов, на основании которых внесены сведения в ЕГРН. Например, в реестровое дело помещаются документы – подлинники на бумажном носителе, отражающие содержание совершенной в простой письменной форме сделки, являющейся основанием для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения права и обременения недвижимого имущества. Согласно статье 62 ФЗ о госрегистрации копии таких документов на бумажном носителе или в электронной форме могут быть выданы по заявлению правообладателя, его законного представителя, лица, получившего доверенность от правообладателя, или его законного представителя.

Книги учета документов содержат информацию о принятых Росреестром документах. На основании статьи 18 ФЗ о госрегистрации при получении заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к нему документов должностное лицо Росрестра должно внести соответствующую запись в книгу учета документов с указанием даты и времени получения таких документов с точностью до минуты. Порядок ведения, порядок и сроки хранения книг учета документов, а также реестровых дел устанавливаются Росреестром. С 1 января 2015 года действуют приказы Росреестра от 22 сентября 2014 года № П/439 «Об утверждении Порядка и сроков хранения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и от 24 июля 2014 года № П/349 «Об утверждении Правил ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Кадастровые карты представляют собой составленные на картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в ЕГРН. В новом законе названы только два вида кадастровых карт ¹¹:

• •    публичные кадастровые карты – кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц;

• •    дежурные кадастровые карты – кадастровые карты, предназначенные исключительно для использования органом регистрации прав при ведении ЕГРН.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2015 года № 1481 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» к полномочиям Росреестра, в частности, отнесены ведение публичных кадастровых карт и дежурных кадастровых карт в электронной форме, воспроизведение дополнительных сведений на публичных кадастровых картах, а также размещение публичных кадастровых карт на официальном сайте Росреестра .

На публичных кадастровых картах воспроизводятся общедоступные кадастровые сведения о границах (в том числе земельных участков, территориальных зон, особых экономических зон), контурах зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельных участках, кадастровые номера и сведения о форме собственности объектов недвижимости, сведения о кадастровой стоимости, площади земельных участков и зданий, основ- ные характеристики сооружений и их значения, основные характеристики объектов незавершенного строительства и их проектируемые значения, виды разрешенного использования земельных участков, назначение зданий, сооружений, проектируемое назначение объектов незавершенного строительства и другие сведения. Росреестр несет ответственность за несоответствие сведений публичных кадастровых карт сведениям, содержащимся в ЕГРН (ст. 66 ФЗ о госрегистрации).

Как утверждает руководитель Росреестра, в России процедуры регистрации собственности «абсолютно прозрачны, их количество не избыточно, срок разумен и идет не в ущерб качеству юридической экспертизы» 12. В то же время в сфере государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним планируются значительные изменения, реализация которых потребует как принятия новых нормативных правовых актов, так и правильного толкования правоприменителем принятых норм, взаимодействия между различными лицами. В итоге планируется, что ЕГРН станет информационным ресурсом, который позволит обеспечить права и законные интересы субъектов соответствующих правоотношений, стабильность гражданского оборота.