Факторный анализ административно-правового регулирования отношений в сфере здравоохранения

В условиях модернизации системы национального здравоохранения актуализируется проблема поиска и научного обоснования концептуальных механизмов административно-правового регулирования в данной сфере.

Решение обозначенного вопроса не представляется возможным без выявления и системного анализа основополагающих факторов, влияющих на эффективность административно-правового регулирования в системе здравоохранения Российской Федерации.

Основными причинами изучения данного вопроса являются: во-первых, неоднозначность толкования и применения правовых норм, обеспечивающих административно-правовое регулирование отношений в сфере здравоохранения; во-вторых, недостаточная разработка методологических подходов к исследованию проблем правового обеспечения медицинской деятельности и ее законодательной регламентации; в-третьих, необходимость системного анализа административно-правового статуса органов, осуществляющих государственное управление здравоохранением и учреждениями здравоохранения.

Выявление и анализ факторов, влияющих на административно-правовое регулирование отношений в системе здравоохранения и административно-правового статуса медицинских учреждений, должны способствовать разработке и реализации инновационных механизмов дальнейшего развития системы здравоохранения.

Категориально-понятийный аппарат рассматриваемой проблемы включает четыре базовых понятия: фактор, правовое регулирование, административно-правовое регулирование, административно-правовые отношения.

Под фактором в самом общем смысле понимают «движущую силу какого-либо процесса, определяющую его характер или отдельные его черты» [2].

Правовое регулирование представляет собой «процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание» [5, с. 258].

Отличительной особенностью правового регулирования как отдельного вида социального регулирования является его воздействие на поведение людей и общественные отношения, осуществляемое исключительно при помощи специальных правовых средств и методов.

Под основными факторами, влияющими на правовое регулирование, мы понимаем такие жизненные обстоятельства, события, условия, меры, процессы, оказывающие какое-либо влияние на жизнь общества и граждан и содействующие или препятствующие общественным отношениям.

В литературе под административно-правовым регулированием понимается «совокупность элементов и правовых средств, взаимосвязанных, взаимозависимых и образующих информационное единство в целях упорядочивающего воздействия и устойчивого развития общественных отношений в сфере исполнительной деятельности, государственного управления и иных управленческих отношений в государстве и обществе» [1].

Административно-правовые отношения представляют собой «регулируемые и гарантируемые нормами административного права управленческие общественные отношения сторон (их права, обязанности, методы, формы, предписания, дозволения, запреты, ответственность и т. п.), складывающиеся в сфере исполнительной власти, государственного управления, и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций управления иных форм государственной власти, а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением последними функций государственного управления» [3].

Изучению вопросов административно-правового регулирования отношений в системе здравоохранения посвящены научные исследования и методические труды ученых: А.С. Пигол-кина, Ю.А. Тихомирова, А. Нашиц, В.С. Афанасьева и других.

Системный анализ существующих классификаций факторов, влияющих на формирование правового регулирования, позволяет сделать существенный вывод о том, что их сочетание и особенности определяют эффективность самого процесса правового регулирования.

Так, А.С. Пиголкин считает, что основными факторами, влияющими на правовое регулирование, являются: экономические, политические, социальные, национальные, внешнеполитические, идеологические, организационно-волевые. При этом к политическим факторам он относит «политическую обстановку в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень активности политических партий, движений и общественных объединений»; к социальным факторам – «степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод» [8, с. 309–310].

По мнению Ю.А. Тихомирова, факторы можно разделить на две группы по характеру влияния: «факторы, находящиеся вне правовой системы, и факторы, находящиеся внутри правовой системы» [9, с. 400–401]. В зависимости от времени действия Ю.А. Тихомиров подразделяет факторы, влияющие на правовое регулирование, на постоянные и временные.

А. Нашиц делит все факторы, влияющие на правовое регулирование, на три большие группы: факторы естественной среды, факторы социально-экономической среды и человеческий фактор [6, с. 36–56].

При анализе факторов, влияющих на правовое регулирование, следует исходить из того, что правовое регулирование вызвано какой-нибудь причиной объективного или субъективного характера. Следовательно, факторы, влияющие на правовое регулирование, могут быть подразделены на объективные и субъективные. Однако дать их полный перечень невозможно. Влияние факторов на правовое регулирование носит динамический характер. Тем не менее, можно выделить прямые факторы – непосредственно влияющие на содержание и ход процесса регулирования, и косвенные – влияющие через другие факторы [4].

В дополнение к приведенным классификациям факторов следует выделить классификацию по виду влияния на позитивные факторы, способствующие улучшению системы права, появлению более качественных законов, иных нормативных правовых актов, посредством которых устраняются ошибки в правовом регулировании; и негативные факторы, препятствующие этому.

Следует особо подчеркнуть, что нормы права не должны и не могут регулировать все общественные отношения и все социальные связи людей. В связи с этим должна быть достаточно точно определена сама сфера правового регулирования, то есть те связи, которые необходимо урегулировать нормами права применительно к системе здравоохранения.

Следующим немаловажным аспектом изучения сферы правового регулирования в аспекте рассматриваемой проблемы являются сами отношения субъектов системы здравоохранения. Ведущие признаки, характеризующие данный вид отношений, предусматривают учет следующих позиций:

отражение как индивидуальных интересов членов общества, так и общесоциальных;

реализация взаимных интересов их участников, каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения другого;

построение отношений на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил;

соблюдение правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.

Таким образом, общественные отношения, обладающие данными признаками, составляют предмет правового регулирования в аспекте рассматриваемой проблемы, поскольку по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и требуют правового регламентирования в системе здравоохранения.

Системный анализ факторов, влияющих на правовое регулирование, показал, что каждому объективному фактору корреспондирует субъективный фактор, и только если объективный и субъективный факторы являются конгруэнтными или согласованными между собой, правовое регулирование будет эффективным и оптимальным.

В связи с этим в условиях преобразований российской действительности важно осмыслить новую роль норм административного права как совершенного инструментария регулирования современных общественных отношений.

Государственное регулирование в системе здравоохранения приобретает сегодня особое значение, так как является необходимым фактором повышения уровня жизни граждан нашего государства.

Именно на фоне проводимого реформирования прослеживаются несовершенство управления системой здравоохранения, проблемы регулирования административно-правовых отношений в системе здравоохранения и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов здравоохранения. Анализ ситуации, сложившейся в здравоохранении, показал, что ошибки, зародившиеся в системе обеспечения ресурсов, привели к накоплению ошибок и в системе управления здравоохранением, так как, не получая необходимого финансирования и материально-технического обеспечения, органы управления сначала СССР, а потом и России пытались удержать прежний курс и не могли своевременно вносить в него необходимые изменения. Потому преобразования в сфере здравоохранения необходимо начать именно с области его управления, а именно административно-правового регулирования.

В решении данного вопроса особое значение приобретает анализ юридических факторов, которые являются основаниями для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений между ведущими субъектами управляющей и управляемой подсистем здравоохранения.

Необходимо отметить, что данные факторы имеют осознанный, волевой характер, отражая правомерные и неправомерные действия людей [10, с. 475].

Инфраструктура системы здравоохранения предусматривает административно-правовое регулирование медицинскими учреждениями государственной, муниципальной и частной системы здравоохранения соответствующими органами их управления.

В то же время приходится констатировать, что национальная система управления здравоохранением в настоящее время находится в стадии переходного периода, а поиск механизмов, обеспечивающих ее эффективность, – один из приоритетных вопросов государственной политики. Длительный период в стране не были определены приоритетные цели в области здравоохранения, стала разрушаться система профилактической медицины, а важнейшие преобразования в отрасли осуществляются без консультаций со специалистами. Кроме того, в процессе реализации реформы здравоохранения обнаружились недостатки в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, вызванные неэффективным сочетанием функций двух ранее самостоятельных государственных органов управления: Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития.

В связи с этим эффективному осуществлению реформы системы здравоохранения препятствуют следующие негативные факторы:

малочисленность имеющегося высококвалифицированного персонала, отсутствие материальной заинтересованности к надлежащему выполнению служебных обязанностей;

недостаточность в учреждениях отрасли здравоохранения информации, стимулирующей индивида к планированию или мониторингу его работы;

несовершенство процессов координации деятельности между участниками процесса реформирования;

ограниченное развитие частного сектора здравоохранения, затрудняющее работу Правительства РФ по заключению контрактов на услуги в сфере здравоохранения.

Для преодоления негативного воздействия данных факторов на эффективность дальнейшего развития системы здравоохранения, возможно, следует повысить авторитет медицинской профессии; наладить систему обратной связи между ведущими структурами здравоохранения для самокорректировки системы управления здравоохранением; обеспечить взаимодействие между органами управления, медицинскими учреждениями и населением; принять закон, регулирующий отношения в сфере частной системы здравоохранения.

Одним из существенных факторов, влияющих на социально-экономическую эффективность функционирования и развития национальной системы здравоохранения, является качество предоставляемых медицинских услуг. В результате прогрессирует негативная тенденция:

к снижению доступности качественной медицинской помощи населению;

недостаточному финансированию здравоохранения на фоне низкой эффективности использования ресурсов и несбалансированностью структуры медицинской помощи;

декларативному характеру программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи и ее финансированию не в полном объеме;

отсутствию соответствующих условий предоставления доступной медицинской помощи для жителей различных территорий страны, а также сельского и городского населения;

нарушению принципа социальной справедливости, обусловленного существенными различиями в расходах бюджетов и средств обязательного медицинского страхования (ОМС) отдельных регионов и муниципальных образований для одного жителя;

неудовлетворительному состоянию материально-технической базы лечебно-профилактических учреждений.

Таким образом, приходится констатировать, что отсутствие должного учета объективных и субъективных социально-экономических факторов в аспекте рассматриваемой проблемы не способствует созданию эффективной системы управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие здравоохранения в России.

В этих условиях решающее значение приобретает совершенствование административноправового регулирования организации и деятельности всей системы здравоохранения в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям.

Сегодня не в полной мере разработаны вопросы правовой регламентации оказания медицинской помощи, правового статуса субъектов отношений в сфере здравоохранения.

Таким образом, нормативно-правовая база здравоохранения требует дальнейшего совершенствования, так как соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие обеспечение охраны здоровья населения, не в полной мере отражают механизмы взаимодействия субъектов управляющей и управляемым подсистем в сфере здравоохранения.

Системный анализ имеющегося и доступного научного материала по проблеме факторного анализа административно-правового регулирования отношений субъектов в сфере здравоохранения позволил сделать ряд итоговых выводов, а именно:

факторный анализ направлен на изучение, оценку и использование в деятельности государственных, региональных, местных структурах здравоохранения, информации о состоянии управленческой, социально-экономической, финансовой, кадровой деятельности, необходимой для адекватной оценки текущего состояния процесса предоставления медицинских услуг населению и принятия мер по дальнейшему совершенствованию данного процесса;

выявленные факторы способствуют определению состояния законности нормативно-правового регулирования общественных отношений в системе здравоохранения, а также правомерности или противоправности поведения органов управления здравоохранением применительно к предоставляемому населению спектру медицинских услуг;

каждый отдельный фактор отражает содержание и особенности административно-правового регулирования с точки зрения социальноэкономического, юридического, психологического аспектов взаимодействия управляющей и управляемой подсистем в сфере здравоохранения.