Федерализм как форма государственного устройства

Ф едерация является ключевым звеном в российской государственности, представляющей собой сложнейший комплекс разнообразных структур, институтов политической власти, обусловленных социальными, экономическими, политическими, культурными традициями, условиями жизнедеятельности народов.

На состоянии государственности сказываются территориальноклиматические факторы, политико-правовые условия, традиции национально-государственного строительства, особенности менталитета, экономические возможности страны. Государственность тяготеет к историческим традициям и национальному опыту решения проблем организации политической жизни.

Первая российская федеративная демократическая республика просуществовала недолго. 6 января 1918 г. декретом ВЦИК было распущено Учредительное собрание. Соответственно прекратила свое существование и учреждённая в 1917 г. федеративная республика.

Построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции сумели большевики во главе с В.И. Лениным, которые использовали Советы в качестве органов большевистской власти. Однако Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, несмотря на свое название, на всём протяжении своего существования не была федерацией в полном смысле слова. Она, скорее, обладала признаками унитарного государственного образования, имеющего в своём составе автономии.

Преобразование в современную федерацию началось в 90-е гг. прошлого столетия, юридически оно оформлено Федеративным договором 1992 г. и Конституцией 1993 г.

ЖИДКИХ Владимир Александрович – к.полит.н., доцент; член Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему продолжаются не один десяток лет. Однако выводы и учёных, и практиков расходятся кардинальным образом. Одни считают, что изменения, вносимые в законодательство, отражают «огромные полномочия Российской Федерации», но в них всё меньше остается полномочий, принадлежащих регионам. Другие – что речь идёт о наведении порядка.

Нерешённость фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказывается на политическом поведении масс, лишая их необходимых ориентиров в оценке деятельности его различных звеньев. Всё это вме- сте взятое не может не влиять на политическую стабильность в обществе, на политическое осознание насущных задач различными государственными структурами, на обеспечение власти необходимой поддержкой со стороны народа.

Характер современного этапа становления российского федерализма объективно требует обстоятельных политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки и принципы, типы и модели федерализма, перспективы его развития.

Учитывая сложность такого политического явления, как федерализм, и в целях его успешного изучения предполагается применение целого арсенала подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделим междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания.

С методологической точки зрения обзор взглядов различных авторов на многовариантные проявления федерализма имеет существенное значение. Такой анализ концептуально уточняет представление о роли и месте федерализма в структуре государственной власти, определяет правовую базу его функционирования.

Федерализм опирается на определённую политическую, этносоциальную и экономическую базы. Большинство этносов в полиэтнической федеративной системе России имеют в своей основе тип расселения, где границы этноса не полностью совпадают с границами этнических образований. Из двадцати одной республики России лишь в шести основные народы составляют большинство (Чечня, Ингушетия, Чувашия, Тыва, Кабардино-Балкария, Северная Осетия). Опыт совместного проживания и сотрудничества содействует формированию отношений, пронизанных толерантностью, стремлением к взаимопониманию. Немаловажное значение для формирования основ федерализма в этих условиях имеют социально- психологические особенности русского национального характера. По данным последней переписи населения, представители русского этноса составляют абсолютное большинство в составе населения России – 118 млн чел. Как правило, именно они играют роль социальной среды, в которую включаются представители других этносов.

Опираясь на определённую экономическую базу, федерализм обеспечивает наряду с ярко выраженным культурным и языковым своеобразием единое экономическое пространство субъектов Федерации, сравнительно равномерное размещение промышленности, сельского хозяйства, транспорта. Однако эти условия имеются только в европейской части России, хотя и здесь они недостаточно развиты. В целом в масштабах России экономическая дифференциация регионов представляет собой деструктивный фактор. Среди субъектов Федерации чётко выделяются депрессивные регионы, долговременно экономически отсталые, регионы относительно стабильного развития, регионы преимущественно ресурсной и преимущественно внешнеэкономической ориентации и др. Сложившаяся экономическая дифференциация – важный фактор в решении проблемы разграничения полномочий между центром и регионами, т.к. уровень приобретаемых регионами полномочий должен быть соотнесён с их реальными экономическими возможностями.

Проводимые в последние годы реформы в сфере федеративных отношений и региональной политики направлены на обеспечение максимальной консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, чёткое разграничение компетенции между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением стали средством сохранения единства в многообразии.

Действующая Конституция РФ закрепила основы развития нашей страны как демократического, федеративного правового государства с республиканской формой правления. Федерализм был положен в основу государственно-территориального устройства. Тесное взаимодействие двух уровней государственной власти в сфере государственного управления способствовало укреплению основ конституционного строя и федеративного устройства государства, сложившейся формой которого является федерация, призванная обеспечить единство при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.

Конституция РФ заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов, равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Реализация этих принципов, равно как и развитие федеративных отношений в Российской Федерации, прошли несколько этапов. Первый этап формирования федеративных отношений в стране протекал до момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. В этот период преобладали центробежные тенденции. Формирование федеративных отношений происходило в условиях существенных противоречий между «федеральным центром» и регионами, что отразилось в преобладании практики опережающего нормотворчества субъектов РФ в части закрепления принципов суверенитета и расширения круга полномочий до урегулирования этих вопросов в федеральном законодательстве. В этом плане роль Федеративного договора состояла в урегулировании наиболее спорных моментов и в достижении согласия путём разграничения предметов ведения и полномочий между «федеральным центром» и регионами России. Данный договор дал импульс дальнейшему конституционно-правовому развитию федеративных отношений. Однако с его подписанием республики получили статус суверенных государств, что было истолковано некоторыми из них как неограниченный суверенитет.

Следующий этап развития федеративных отношений ознаменовался принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации. Одной из главных её черт стали провозглашение равноправия всех субъектов РФ между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами госу- дарственной власти, закрепление принципа верховенства Конституции России и федерального законодательства, разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов федерации. Принятие Конституции дало возможность по-новому выстраивать законодательство страны с целью создания единого правового пространства и правовой базы федеративных отношений.

Согласно конституционным нормам, появилась практика заключения договоров по урегулированию сложных взаимоотношений между регионами и федеральным центром. В условиях пробелов в законодательстве сложностей было достаточно, в особенности в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Заключение договоров, допускающих перераспределение в пользу субъектов федерации предметов ведения и полномочий, стало средством решения политических и экономических задач. Договорная практика была компромиссом между слабой центральной властью и рядом субъектов федерации. Для преодоления наметившихся центробежных тенденций был принят ряд законов по вопросу укрепления федеративных отношений.

Новый качественный этап формирования федеративных отношений в стране начался с 2000 г. Были усовершенствованы принципы организации органов государственной власти субъектов федерации, созданы координирующие структуры в семи федеральных округах, начата подготовка дальнейшего совершенствования системы федеративных отношений, государственной региональной и национальной политики. Активно велась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. За этот период были созданы предпосылки укрепления целостности государства, преодолены основные центробежные тенденции, повысился авторитет федеральной власти. Были выработаны эффективные подходы к разграничению компетенции между федеральным центром и регионами, во взаимоотношениях с местным самоуправлением, в формировании органов государственной власти субъектов федерации, чётко разграничившие полномочия по предметам совмест- ного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также определён порядок их реализации.

Сформированная система органов государственной власти стала отвечать принципу разделения властей, а законодательное закрепление разграничения компетенций позволило перенести реализацию полномочий на тот уровень управления, где они могут осуществляться более эффективно. Такая модель построения федеративных отношений дала возможность оптимально сочетать централизацию и децентрализацию государственной власти, способствовала обеспечению более прочного политического, правового и социально-экономического единства страны.

Аналогичными механизмами был обеспечен принцип равноправия субъектов Российской Федерации, который нарушался существовавшей договорной практикой и политической преференцией в отношении ряда субъектов Российской Федерации. Был обеспечен равный статус всех субъектов Российской Федерации во взаимоотношении с федеральным центром.

Чёткое разграничение компетенции между уровнями власти является одним из элементов реформы федеративных отношений, что обусловило изменения в порядке формирования исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В целях оптимизации системы управления и воссоздания вертикали власти была осуществлена схема наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению президента Российской Федерации. Эта мера имела важные политические и управленческие последствия в части продолжения политики делегирования федеральных полномочий при минимальном риске разрушения вертикали исполнительной власти и расширения возможностей федерального центра в предупреждении и преодолении кризисных ситуаций.