Федерализм как институциональный приоритет стратегии пространственного развития для России

DOI:

Реальный федерализм как институциональная основа пространственного развития. Закрепление Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 172-ФЗ) [7] самостоятельной роли пространственного стра-тегирования закономерно генерировало повышенный интерес исследователей и специалистов-практиков к территориально-специфическим аспектам развития национальной экономики, к специфике задач и инструментов их государственного регулирования. Это чрезвычайно важно, поскольку в последние десятилетия термины «региональное развитие», «региональная политика», «территориальное развитие» и пр. явно не очертили тот круг вопросов, который, так или иначе, связан с пониманием пространственной структуры экономики и ее места в системе государственного управления сообразно особой природе государства федеративного типа. Во многом отсутствие здесь полной терминологической ясности стало причиной того, что при обсуждении ФЗ № 172-ФЗ на проектной стадии в соответствующем блоке законодательных положений термины «региональный», «пространственный» и «территориальный» постоянно чередовались и как бы бессистемно замещали друг друга. Да и в итоговой версии закона определенные противоречия на этот счет все же еще сохранились.

Действительно, в ФЗ № 172-ФЗ (ч. 26, ст. 3) стратегия пространственного развития характеризуется как документ стратегического планирования (далее – СП), определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития РФ. Напротив, в ч. 1, ст. 20 данного закона эта последовательность изложена в обратном порядке, а именно, указывается, что стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития РФ. Обособленно в законе (ст. 38) представлен блок вопросов территориального планирования, хотя отличия целевых функций документов (схем) территориального планирования от вновь продвигаемой практики пространственного стратегирования никак четко не обозначаются.

Есть определенные неясности и в контексте правового регулирования данного круга проблем. Сложилась ситуация, при которой круг вопросов пространственного развития и региональной политики регулируется ФЗ № 172-ФЗ, а близкая по содержанию проблематика территориального планирования во многом оказалась «под эги- дой» Градостроительного кодекса РФ [2]. Очевидный «перегруз» данного кодекса тематикой, явно выходящей за рамки градостроительной деятельности как таковой, видимо, был связан с длительным отсутствием федерального законодательства по СП. В настоящее время эти два законодательных акта ждет необходимость согласования, а, точнее, четкого разграничения сфер правового регулирования (особенно существенны в этих документах расхождения по вопросам регулирования территориального СП в субфедеральном звене управления).

В ходе дальнейшей работы над законодательством по СП будет необходимо более четко разграничить его «пространственные», «региональные» и «территориальные» слагаемые и, соответственно, уточнить соподчиненность документов, относящихся к этому направлению СП. По нашему мнению, это разграничение применительно к федеральному уровню управления должно лежать в следующей плоскости.

Территориальное планирование на федеральном уровне в наибольшей степени должно соотноситься с разработкой и реализацией планов размещения производительных сил, формирования важнейших народнохозяйственных комплексов, перспектив хозяйственного освоения новых территорий, решением вопросов инфраструктурного обеспечения единого экономического пространства страны. На субфедеральном уровне это – решение проблем зонирования территорий субъектов Федерации, размещение производственных кластеров, поддержка малых и моногородов данного субъекта Федерации; развитие межрегионального сотрудничества и пр.

Такие понятия, как «региональное развитие» и «государственная (федеральная) политика регионального развития» должны соотноситься, прежде всего, с определением и практической реализацией ответственности федерального центра за устойчивое развитие субъектов Федерации, за последовательное сокращение имеющейся здесь социально-экономической дифференциации и пр. При этом понятие «пространственного развития» экономики России и ориентированного на него мер государственного регулирования представляется нам более широким, многоплановым. Это уже и мера ответственности федерального центра за единое, эффективно функционирующее экономическое пространство страны, что закономерно включает в себя и широкий круг вопросов правового и институционального характера. К числу последних, несомненно, относится и совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений. Мы полагаем, что в отсутствие в настоящее время особо выделенного блока вопросов институционального стра-тегирования в ФЗ № 172-ФЗ, основные востребованные продвижения в этом направлении должны быть представлены именно в Стратегии пространственного развития РФ.

В истории суверенной России можно проследить несколько попыток, неким образом позиционировать вопросы развития федеративных отношений в документах концептуально-стратегического характера, прежде всего, так или иначе связанных с определением основ региональной политики государства. Первой такой попыткой следует считать принятие Указа Президента РФ 1996 года [9]. Указ формально регулировал основные положения региональной политики в стране, но с учетом современных представлений, в документе хорошо видны позиции, обращенные не только к региональной политике федерального центра, но и к проблематике федеративных отношений в целом и даже к кругу вопросов национально-этнических отношений.

Следует отметить, что этот документ затрагивал не только большой блок вопросов федеративных отношений, но и включал в себя забытые затем на много лет вопросы совершенствования экономико-правовых основ российского местного самоуправления. Многие положения этого Указа и сегодня звучат вполне актуально. В частности, это – акцент на осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России.

Это также курс на децентрализацию власти путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Наконец, Указ требовал обеспечения принципа равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из этих субъектов. К сожалению, многие положения данного указа так и остались благими пожеланиями, а их логического развития в последующие годы так и не произошло. В частности, это касается отчетливо представленной в названном выше Указе необходимости сокращения «чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов», существенного преодоления которых до настоящего времени добиться так и не удалось.

В последующем признаки специального обращения к проблематике совершенствования федеративных отношений, в том числе и как необходимому условию регулирования пространственной структуры российской экономики, все более терялись. Например, в 2001 г. Постановлением Правительства РФ № 717 была принята Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 гг. и до 2015 г.)» (далее – Программа) [8]. Программа констатировала, что сокращение межрегиональных социально-экономических различий традиционно относится к числу ключевых задач пространственного регулирования и политики регионального развития в условиях России как государства федеративного типа. Программа 2001 г. не смогла реализовать свою главную задачу – обеспечить серьезное продвижение в позитивном экономическом выравнивании регионов России. Действие этой Программы прекращено Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2006 г. № 388, прежде всего, ввиду явного несоответствия тех средств, которые были выделены на финансирование Программы, по сравнению с теми целями, которые она ставила по экономическому выравниванию российских регионов.

Тем не менее следует обратить внимание на то, что в программе 2001 г. отмечалось, что сохраняющаяся диспропорция в социально-экономическом развитии регионов является существенным фактором ослабления системы федеративных отношений в РФ. Однако «оборотная сторона медали», то есть совершенствование федеративных отношений как предпосылка решения широкого круга вопросов регионального развития, в документе практически не затрагивалась. Другими словами, программа не связывала достижение ее главной цели – позитивного экономического выравнивания регионов страны с развитием тех или иных слагаемых российской модели федерализма. В документе имелись лишь частные обращения к данному вопросу, например, указание на фраг-ментированность и слабую согласованность институтов и инструментов региональной политики федерального центра, в том числе в рамках десятков государственных программ. Собственно, и эту целевую установку нельзя считать в пол- ной мере реализованной: картина подобной рассогласованности сохраняется до настоящего времени как один из примеров отсутствия системного взаимодействия всех институтов и инструментов государственной политики регионального развития, недостаточного использования преимуществ такой политики сообразно экономико-правовому механизму федеративных отношений.

Особняком в истории российского федерализма стоит ситуация с так называемой «федеративной реформой». Особенность этой реформы в том, что в ее основе изначально не было единого программно-целевого документа, который бы обозначал основные задачи, этапы и ожидаемые результаты намечаемых преобразований. Даже сегодня в научных работах по-разному трактуются сроки реформы и содержание ее основных новаций, позитивные и негативные результаты, а также наличие или отсутствие в этом векторе преобразований каких-то ясных перспектив. Однако отсутствие четкого целеполагания и некая импульсивность действий не дают оснований для сугубо негативной оценки этой реформы. Более того, многие новации реформы параллельно сочетали в себе как позитивные, так и негативные моменты.

Например, создание в России в мае 2000 г. системы федеральных округов в существенной мере способствовало более действенной реализации конституционных полномочий Президента РФ в пределах субъектов Федерации каждого соответствующего округа, а также повышению эффективности работы территориальных структур федеральных органов государственной власти. Вместе с тем, функционирование федеральных округов и полномочного представителя Президента РФ в этих округах так и не получило законодательной основы. Это не позволяло четко позиционировать округа как одно из звеньев в вертикали государственного управления, а также определить смысл и значение тех стратегических документов, которые принимались на этом уровне. После того, как ФЗ № 172-ФЗ закрепил статус субъекта такого планирования не за федеральными округами, а за макрорегионами, ситуация с мезоуровнем стратегирования запуталась окончательно [1; 13].

Далее в ходе федеративной реформы был аннулирован блок двусторонних договоров и соглашений субъектов Федерации, а также проведена огромная работа по приведению регионального законодательства России в полное соответствие с федеральным. С одной стороны, это при- вело к исчезновению причин, порождавших дезорганизацию всей системы государственного управления в стране. С другой стороны, при известной волнообразности процесса, реформа в итоге результировалась в существенной централизации властных полномочий в пользу федерального центра. Роль регионов как ответственных центров управления экономикой все более приобретала символический характер, тогда разного рода региональные стратегии все более принимали характер презентационных материалов, не имеющих конкретно выраженного управленческого значения.

Однако наибольшие противоречия к ходе федеративной реформы вызвал процесс так называемого «укрупнения» субъектов Федерации, в ходе которого «исчезло» 6 субъектов Федерации (вместо изначальных 89 стало 83). Однако выбор регионов – претендентов на ликвидацию носил откровенно интуитивный характер, так как четких экономических критериев для этого не задавалось. Потенциально у тренда укрупнения еще были определенные перспективы, однако в итоге процесс был «заморожен» без объяснения причин. Не случайно, по мнению ряда экспертов, добиться серьезных результатов в данном случае не удалось: 6 упраздненных субъектов Федерации из 89 – это слишком мало, чтобы говорить о каком-то реформировании федеративных отношений по существу.

В качестве еще одного документа программно-стратегического характера, так или иначе связанного с развитием федеративных отношений, можно упомянуть Государственную программу «Региональная политика и федеративные отношения» [11]. Программа декларировала, что «сокращение существующих различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации является одним из ключевых приоритетов региональной политики». Но в целом, несмотря на название, программа не предусматривала конкретных действий по реформированию федеративных отношений и на деле практически не реализовывалась: после ликвидации Министерства регионального развития России в сентябре 2014 г. эта программа была окончательно приостановлена.

В «Основах государственной политики регионального развития» (далее – «Основы...») 2017 г. [10] также не уделено достаточного внимания такой предпосылке действенной региональной политики, как совершенствование экономико-правовых основ федеративных отношений.

В документе есть указание на то, что к числу факторов и условий, оказывающих влияние на формирование и реализацию государственной политики регионального развития, относятся также и федеративное устройство РФ и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий. Такой тезис, как «самостоятельного осуществления» органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления своих полномочий не содержит ничего нового, так как по сути представляет собой лишь пересказ одного из основных конституционных положений.

Сказанное, конечно, не означает, что вопросы реформирования федеративных отношений в документе полностью упущены: такое было бы в принципе невозможно, ибо применительно к российским условиям сделало этот документ абсолютно неработоспособным. Целый ряд важных новаций в этом направлении в «Основах…» наличествует, однако они представлены не системно, вне четкой канвы взаимосвязи и взаимодействия политики регионального развития с дальнейшими шагами в области федеративной реформы в стране. Например, в том, что касается ряда аспектов дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений федерального центра и регионов. Хотя в данном случае документ явно отходит от определения неких принципиальных «Основ…» в сторону перечня чисто практических рекомендаций, более сообразных методическим документам Минфина России.

А вот другие аспекты логической взаимосвязи региональной политики и федеративных отношений в документе не представлены или представлены чисто назывательно. Например, не ясно, является ли представленная в «Основах…» новая концепция макрорегионов как участников (объектов и субъектов) стратегического планирования, явно отделяемая в документе от действующего института федеральных округов, неким прологом к новому раунду объединительных процессов для субъектов РФ. Далее, одной из очевидных новаций «Основ…» является акцент на дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований, то есть допущение возможности формирования федеральной политики регионального развития на гибкой адресной (селективной) основе, то есть на основе выделения особых типов регионов и городов страны. Однако остается неясным, на какой методической основе (по каким признакам) такая типизация должна проводиться, для каких конкретно институтов и инструментов федеральной политики регионального развития подобная типизация может быть практически использована, и как такая политика будет согласовываться с конституционным принципом равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным центром.

Кроме того, «Основам…» по ряду позиций характерна откровенная двойственность целевых установок, что весьма подмывает их роль как прочной базы Стратегии пространственного развития страны. Так, в «Основах…», в отличие от многих разрабатывавшихся ранее подобных документов, нет четкой позиции перспектив экономического выравнивания регионов. С одной стороны, документ ставит задачу снятия инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития.

С другой стороны, отечественный опыт уже достаточно убедительно показал, что сами по себе инфраструктурные проекты и программы задачи экономического выравнивания регионов не решают. Позитивный эффект в данном направлении возможен только за счет согласованного и целенаправленного использования всех инструментов федеральной региональной политики, ныне «разбросанных» между различными ведомствами. Это – система государственных программ и инвестиционных проектов, инструментов межбюджетных отношений, различных «институтов развития», осуществления мер социально-демографического регулирования и пр. Однако парадокс в том, что задача создания особого центра разработки, реализации и мониторинга федеральной политики регионального развития, как и в целом – отслеживания ситуации с системой экономикоправовых основ федеративных отношений, в настоящее время не ставится. Это неизбежно спроецирует нынешнюю ситуацию ведомственной разобщенности на Стратегию пространственного развития Российской Федерации, на ее содержание и механизмы реализации [5].

«Федерализация стратегирования» и «стратегирование федерализации». Нынешнее состояние дел относительно перспектив развития российской модели федерализма оставляет немало принципиальных вопросов. Нужен ли стране новый этап федеративной реформы? Не означает ли особый статус федеративного устройства как основы российской государственности то, что всякое избыточное манипулирование в этом отношении неизбежно приобретает негативный смысл как потенциальный источник экономической и социально-политической неустойчивости? С учетом перехода к практике СП важно, наконец, определиться с тем, является ли федеративное устройство, вся система федеративных отношений только институциональным «рычагом» реализации наших стратегических планов или она сама по себе становится объектом долговременного стратегиро-вания. Соответственно, первое из сказанного касается «федерализации стратегирования», второе – «стратегирования федерализации».

Ключевым вопросом «федерализации стратегирования» выступает построение эффективно действующей «вертикали» СП, отвечающей ключевым признакам государства федеративного типа и опирающейся на единую правовую и методическую базу. К сожалению, действующая версия ФЗ № 172-ФЗ такой базы в полной мере не обеспечивает. Помимо уже названного взаимного «наложения» (из-за правовой неурегулированности) понятий пространственного и территориального планирования, здесь следует выделить три важных обстоятельства.

Во-первых, регулятивная содержательность плановой деятельности, данная в ФЗ № 172-ФЗ, представляет собой пирамиду, поставленную на вершину. Закон подробно описывает документы и процедуры федерального уровня СП; менее детализовано – на уровне субъектов Федерации и совсем кратко, причем в опционном виде, на уровне местного самоуправления. Между тем, все эксперты и практики сходятся во мнении, что полноценная вертикаль СП, сообразная условиям государства федеративного типа, невозможна вне четкого позиционирования в ней институтов местного самоуправления [3; 4; 16]. По мнению большинства экспертов, проблема может быть решена только путем введения в Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специальной главы относительно основ и процедур СП в этом звене управления.

Во-вторых, закон и сопутствующие ему нормально-правовые документы дают крайне противоречивую трактовку «мезоуровня» СП как системы объектов и субъектов такого планиро- вания (то ли макрорегионы, то ли федеральные округа, то ли еще что-то) [14]. Между тем, именно для государства федеративного типа крайне важным является четкое позиционирование в правовом и функциональном смысле особого «мезо» (промежуточного) уровня стратегического планирования, осуществляющего в его вертикали взаимодействие федеральных стратегий и стратегий субъектов Федерации.

ФЗ № 172-ФЗ (ст. 11, п. 3) относит к документам СП, разрабатываемым на федеральном уровне, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, которым целиком посвящена ст. 21 данного закона. Исходя из положений этой статьи, представляется, что субъектом СП для макрорегионов является федеральный центр, а сами такие стратегии, по сути, видятся как некая фрагментация федеральной Стратегии пространственного развития РФ и других документов СП, разрабатываемых на федеральном уровне. В ст. 9 сами макрорегионы как участники СП не обозначены.

В этом смысле ФЗ № 172-ФЗ как бы отошел от длительно сложившейся практики, когда мезоуровень СП в России формировался в преимущественной мере за счет стратегий социально-экономического развития федеральных округов (далее – ФО). Среди экспертов и управленцев регионального уровня все время складывалось непонимание роли Стратегий ФО. То ли это – механическая сумма стратегий всех входящих в ФО регионов, то ли директивная для регионов локализация стратегических документов федерального уровня и пр. [1]. Во многом это объясняется тем, что деятельность ФО и их аппарата не имеет законодательной базы, а директивная сила исходящих от них документов весьма неопределенна. Другими словами, эти стратегии строго формально не могут быть очевидной директивой для органов управления субъектов Федерации, но с другой стороны, положения этих стратегий не содержат и каких-либо безусловных обязательств со стороны федерального центра.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [6], Стратегия пространственного развития должна включать в себя «состав макрорегионов на территории РФ». При этом, однако, отсутству- ет самое главное – ничего не говорится о том, получит ли этот «состав макрорегионов» какое-либо правовое закрепление, как будет позиционироваться их роль как объектов и субъектов СП и пр. Также не ясно, должен ли состав макрорегионов быть единым для всех видов и направлений СП, или он может быть гибким, ориентированным под определенные задачи такого планирования.

Еще более запутано выглядит этот вопрос в таком документе, как «Основы…». Во-первых, документ как бы возвращает в сферу стратегического планирования понятие «федеральных округов», которого нет ни в ФЗ № 172, ни в Постановлении № 870. Во-вторых, «Основы…» предполагают возможность «подгонки» федеральных округов под ту или иную систему макрорегионов и требуют утверждения на период до 2025 г. «в целях социально-экономического развития макрорегионов (в границах федеральных округов, предусмотрев при необходимости возможность изменения границ федеральных округов) программ территориального развития…». При этом отмечается необходимость определить администраторов указанных программ, обеспечивающих, в том числе, контроль и координацию деятельности в данной сфере федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и федеральных инфраструктурных компаний. На данный момент суть и процедуры такого «изменения границ» ФО, а также вменения какому-либо органу исполнительной власти функций подобного «администратора программ» видятся очень неопределенно. Очевидно, что на данный момент ни округа, ни эфемерные макрорегионы полномочиями таких администраторов не обладают.

Все это говорит, что экономические и правовые основы пространственного мезоуровня СП нуждаются в серьезном развитии. В государстве федеративного типа этот уровень планирования необходим, но должны быть уточнены его целевая функция, принципы и механизмы его согласования с федеральными и региональными документами СП, условия его финансирования, система администрирования и контроля.

В-третьих, закон не определяет специфики функционирования вертикали СП в условиях перехода от преобладающей универсальности региональной политики федерального центра к ее селективности и адресности. Долгое время сама возможность такого построения региональной политики федерального центра отвергалась как противоречащая ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, трактующей о равноправии субъектов РФ во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти, особенно в сфере межбюджетных отношений.

В этом смысле одной из наиболее значимых новаций «Основ…» является допущение возможности разработки и практической реализации федеральной политики регионального развития на гибкой адресной (селективной) основе, то есть на основе выделения особых типов регионов и городов страны. Мы не считаем такой вариант региональной политики государства отступлением от принципиальных основ российского федерализма как федерации симметричного типа. Однако допущение принципа дифференциации в региональной политике федеративного государства, хотя и симптоматично и значимо само по себе, может обрести практическую значимость только при четком позиционировании этого принципа и механизмов его реализации в вертикали СП. Между тем, до настоящего времени по-прежнему неясным, на какой методической основе (по каким признакам) такая типизация должна проводиться. Неопределенно выглядит и то, для каких институтов и инструментов федеральной политики регионального развития подобная типизация может быть использована.

Например, в этом направлении открывается «поле» для апробации нескольких моделей межбюджетных взаимодействий федерального центра с субъектами Федерации. Абсолютизация симметричности этих взаимодействий, которая еще 15–20 лет назад могла быть отнесена к существенным достижениям российской модели бюджетного федерализма, сегодня уже явно непродуктивна. Сегментация межбюджетных взаимодействий может быть осуществлена на основе выделения ряда целевых групп регионов (например, по критериям бюджетной обеспеченности, по степени дотационности и дефицитности регионального бюджета; по величине субфедерального государственного долга и пр.). В итоге в рамках действующей системы финансового выравнивания и при поддержке государственных программ территориальной направленности, а также институтов территориального развития – должны остаться только средне- и высокодотационные регионы страны. Это обеспечит устойчивость их финансово-бюджетной базы и даст возможность реального стратегирования своего социально-экономического развития. Регионы-до- норы и низкодотационные регионы должны формировать эту возможность через систему «расщепляемых» налогов, например, на основе участия в распределении НДС, а также за счет привлечения (на основе софинансирования) средств государственных программ отраслевой направленности и средств федеральных институтов промышленно-инновационного развития.

Немаловажным для устойчивого экономического и социально-политического развития страны является и осуществление практики «страте-гирования федерализации» . ФЗ № 172-ФЗ практически не затронул сферу институционального стратегирования, то есть предвидения на долговременную перспективу и последовательного реформирования институтов, обеспечивающих реализацию всех приоритетов плана. К сожалению, подобным образом осталось без долговременного видения и развитие российской модели федерализма, ее ключевых экономико-правовых составляющих. Между тем, в современных условиях совершенствование основ федеративных отношений должно стать необходимым элементом долговременного стратегирования экономических и социально-политических преобразований в стране и ее регионах [12].

Можно выделить ряд важных вопросов, ответ на которые должна дать российская «стратегия федерализации». Во-первых, это перспективы изменения субъектного состава Федерации, прежде всего, в контексте дальнейшего укрупнения регионов и тех экономических критериев, которые могут быть положены в основу этого процесса.

Во-вторых, внесение определенности в идентификацию «мезоуровня» СП в стране с точки зрения совершенствования правовых основ функционирования федеральных округов, уточнения их места в структуре федеративной государственности, придания округам определенных функций «администраторов государственных программ»; соотношения округов и макрорегионов, определение жесткости или гибкости субъектного состава, критериев пересмотра этого состава и пр.

В-третьих, определение баланса между названным выше принципом равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти. Другими словами, речь идет об экономическом обосновании и правовом оформлении элементов симметрии и асимметрии федеративных отношений. Сказанное касается не только названной выше сферы межбюджетных взаимодей- ствий, но и широкого круга полномочий субфедерального звена управления.

Речь идет о наделении дополнительными полномочиями, в частности, в области инвестиционной, промышленной и инновационной политики; землепользования, налогообложения и пр. тех структур, которые осуществляют руководство развитием наиболее значимых «точек роста» российской экономики. В настоящее время такими полномочиями наделены, в частности, управляющие компании территорий опережающего социально-экономического развития [15]. Стратегия федерализации может предложить и иные разумные продолжения этой практики, не нарушающие в целом единства системы государственного и муниципального управления в стране. Кроме того, закономерно возникает и требует решения вопрос о роли этих «точек роста» как объектов и субъектов СП, об определении порядка согласования их стратегий со стратегическими документами субъектов Федерации и муниципальных образований.