Федеральное агентство по управлению государственным имуществом как субъект публичного администрирования

Forcitation: Lyutyagina E.A., Volkov A.M. (2025) Federal Agency for State Property Management as a Subject of Public Administration. Bulletin of the Academy of Law and Management . № 1. Pp. 43–48. (In Russian).

России, как любой другой стране, присуще рациональное управление государственным имуществом. К середине XV века в России появился «казенный двор» – аппарат Великого Князя. Иван III ввел «избы», которые управляли имуществом, а Иван IV создал «приказы» (прообраз министерства). При Петре I были учреждены «коллегии» (коллегиальное обсуждение и решение дел). В этом случае можно говорить о единообразии организационного устройства и делопроизводства в России. Екатерина II большинство коллегий упразднила, и их дела были переданы в «казенные палаты», которые находились в ведении вице-губернаторов и ведали, в том числе, государственным имуществом – землями, лесами, водами и др.

В 1802 году в России в составе Министерства финансов был учрежден Департамент государственных имуществ [17]. В 1837 году создано Пятое отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, позднее, в1873 году, в него вошло Горное ведомство.

Специальный орган по управлению обособленным имуществом в советское время отсутствовал.

Переход России к рыночной экономике потребовал изменения государственных институтов. Перечислим некоторые вехи на этом тернистом пути.

В июле 1990 года был образован Государственный комитет РСФСР по управлению имуществом (далее – ГКИ РСФСР).

В 1997 году по Указу Президента РФ от 30.09.1997 № 1063 «О Министерстве государственного имущества Российской Федерации» состоялось преобразование ГКИ РСФСР в Мингосимущество России, которое, являясь федеральным органом исполнительной власти, обеспечивало проведение единой госполитики в области управления госимуществом и координировало деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в области управления и распоряжения федеральной собственностью.

В 2000 году Министерство государственного имущества России было преобразовано в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Указ Президента РФ от 17.05.2000 № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (утратил силу)).

В 2004 году было образовано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которому были переданы правоприменительные функции,функции пооказанию государственныхуслуг и по управлению имуществом упраздненного министерства (Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). В 2008 году это агентство было преобразовано в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее – Росимущество) (Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»; Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»). Росимущество находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации с 2020 года

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, иными объединениями и организациями.

Обратим внимание на некоторые полномочия Росимущества, характеризующего его не только как орган исполнительной власти, но и как орган публичного администрирования . Оно осуществляет:

•    полномочия собственника в отношении федерального имущества; •    проверку использования федерального имущества; •    контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества (в том числе земельных участков), закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарных предприятий и учреждений, и при выявлении нарушений принимает необходимые меры по их устранению; •    привлекает виновных лиц к ответственности (Приказ Росимущества от 14.12.2017 № 428 «Об утверждении Перечня должностных лиц Федерального агентства по управлению государственным имуществом и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»); •    производит в установленном порядке правомерное изъятие имущества.

Росимущество без согласия министерств , ведомств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ , производит в установленном порядке изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного на праве оперативного управления указанных учреждений.

В целях осуществления контроля в области приватизации и управления государственным имуществом и в соответствии с п. 71 ч. 2 и ч. 4 ст. 28.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) утвержден Перечень должностных лиц Росимущества и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в который входят: руководитель федерального агентства и его заместитель, а также руководители территориального управления (межрегионального территориального управления) и их заместители.

Агентство, как и другие органы исполнительной власти (федеральные и региональные), составляют основу централизованной публичной администрации, о которой неоднократно упоминается в наших работах и работах других авторов [6; 7; 11; 16; 18]. Поэтому необходимо говорить о публично-правовом статусе, или компетенции Росимущества [13].

Деятельность публичной администрации, под которой понимается «совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции» [2, с. 16], является публичным администрированием. Оно определяется как «деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов» публичной администрации [1]. Целями такой деятельности для Росимущества в частности являются: обеспечение реализации субъективных публичных прав частных лиц и их защита; управление публичным имуществом; оказание публичных услуг; осуществление функций по контролю, проверке, правоприменительные функции [3].

Так, Верховный Суд РФ рассмотрел вопрос о распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности [14]. Учреждение (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды земельного участка, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации и предоставленного учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, который прошел государственную регистрацию.

Управление Росимущества посчитало, что у учреждения отсутствовали основания для распоряжения данным земельным участком путем предоставления его в аренду. Суд поддержал доводы Росиму- щества, потому что оно наделено полномочиями по управлению и распоряжению такими земельными участками. А Учреждение сдало участок в аренду как неуполномоченное лицо и получало оплату. Суд указал определить взыскиваемую сумму аренды в соответствии с правилами, установленными в законе.

Авторы монографии [12] отмечают: «Акционерное общество не находится в административно-правовых отношениях с государственным органом исполнительной власти, управляющим акциями. В связи с этим нужно четко разграничивать административно-правовые и акционерные (корпоративные) правоотношения, обозначив границы публичного управления». При этом авторы монографии рассматривают отношения акционера и государства как «административно-процессуальную форму волеизъявления государства как акционера». На самом деле это достаточно спорный момент. Поскольку речь не идет о судопроизводстве, а именно о деятельности органа власти, которым является Росимущество, поэтому надо говорить об « административно-процедурной форме волеизъявления государства как акционера», и тогда всё это укладывается в понятие «публичное администрирование» [7]. Это лишний раз подтверждает, что Росимущество – орган публичного администрирования. Тем более что такая деятельность, как волеизъявление государства как акционера, включает: наличие компетентного административного органа, формирующего волеизъявление; оформление позиции акционера в виде письменной директивы (решения, указания), выдаваемой представителю; контроль реализации представителем государства полномочий, указанных в директиве.

Росимущество осуществляет административно-правовое регулирование: «Центральным, важнейшим элементом такого управления является письменная директива (решение, указание), выдаваемая представителю, – административный акт» [12]. Авторы дают определение директивы: «Письменные, подготовленные в соответствии с определенной процедурой указания для конкретного или конкретных представителей собственника (акционера) о выполнении определенных действий». Учитывая, что речь идет о «процедуре», не можем не заострить внимание на том, что речь идет именно о деятельности уполномоченного органа власти в рамках материального административного права, а не административного процесса, и, следовательно, необходимо говорить о «публичном администрировании» [9].

Другие авторы также подтверждают наличие прав у Росимущества на издание административных актов в виде директив. Примерно такое же определение директивы находим у И.С. Шиткиной: «Директива – выдаваемое представителю государства письменное распоряжение голосовать определенным об- разом по вопросам повестки дня общего собрания или совета директоров» и «Позиция государства как акционера выражается в письменных директивах Росимущества или другого уполномоченного государственного органа» [19, с. 216].

Отсюда вытекает, что Росимущество, осуществляя свою деятельность в рамках административного права, входит в публичную администрацию, а именно в централизованную публичную администрацию [1; 8].

Обратим также внимание на одно из полномочий Росимущества – изъятие земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд). Основаниями для изъятия земельных участков для государственных нужд будут являться условия, закрепленные в Земельном кодексе РФ. Если земельный участок был фактически изъят для государственных нужд, но при этом процедура изъятия уполномоченными органами не соблюдена, решение об изъятии не принято и какого-либо возмещения за изъятое имущество не предоставлено, то собственник такого участка имеет право на возмещение причиненных изъятием убытков (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации. 2021. № 1).

Е.А. Дмитрикова, описывая вопрос о допустимости изъятия имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, рассматривает его в контексте публичной природы отношений, возникающих в связи с управлением государственным имуществом, и делает вывод: «Особенность системы управления федеральным имуществом предопределена тем, что государство выступает не только в качестве собственника соответствующего имущества, но и как субъект, наделенный властными полномочиями» [10].

Рассматривая постановление арбитражного суда, можно отметить, что в компетенцию Управления Росимущества входят вопросы связанные, в том числе, с контролем законности использования федерального государственного имущества, что включает в себя вопросы его рационального использования в соответствии с предназначением (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2016 № 04АП-199/2016 по делу № А19-13073/2015.). При этом суд апелляционной инстанции считает правомерным проведение в отношении заявителя (Иркутский государственный университет) проверочных мероприятий по вопросам, связанным с использованием им имущества с целью устранения нарушений в его использовании.

Суд апелляционной инстанции считает, что Университет обязан использовать предоставленное ему в оперативное управление государственное имущество Российской Федерации в соответствии с указанными требованиями. Университет должен осуществлять свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности. При этом имуществом, которое закреплено за ним на праве оперативного управления, он владеет и пользует в пределах, установленных законом в соответствии с целями своей деятельности, назначением имущества, и если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Как следует из акта проверки и не оспаривается истцом, имущество, поименованное в предписании, передано им в аренду третьим лицам и непосредственно в образовательной и научной деятельности не участвует.

Суд считает, что сдача заявителем в аренду данного имуществас целью полученияденежныхсредств с последующим их использованием для реализации задач, предусмотренных уставом учреждения, не охватывается ни предметом, ни целью его деятельности и не может рассматриваться, как его надлежащий вид деятельности, поскольку данное учреждение финансируется исключительно собственником путем выделения целевого финансирования в соответствии с бюджетным законодательством. Поскольку заявитель сдает указанное имущество в аренду третьим лицам для осуществления ими деятельности, не связанной с образовательной деятельностью, выполняя тем самым несвойственные государственному образовательному учреждению функции, и не использует данное имущество для непосредственной уставной деятельности, Управление правомерно предложило ему либо использовать данное имущество для уставной образовательной или научной деятельности, либо выйти с предложением в вышестоящий государственный орган о прекращении прав оперативного управления на данное имущество как не используемое в уставной деятельности учреждения.

Как следует из приведенных выше норм, использование государственного имущества не с целью его предоставления и не в соответствии с уставными задачами и целями деятельности государственного учреждения, является нарушением норм Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

При этом суд считает, что предложенный способ устранения нарушения в использовании государственного имущества не нарушает прав заявителя еще и потому, что в отличие от принудительного изъятия такого имущества, что входит в компетенцию Управления, позволяет заявителю добровольно по согласованию с Министерством образования и науки РФ разрешить данный вопрос.

Как пишет И.Ю. Синдеева, «стороны договора о передаче имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления являются субъектами административного права» [15], поэтому автор вообще предлагает считать такой договор административным.

В ходе дальнейших исследований авторы планируют провести анализ правового регулирования деятельности Росимущества с целью выяснения вопросов нормативно-правового обеспечения деятельности последнего и определения необходимости внесения корректив в законы и подзаконные акты.

Проведенное исследование показывает административно-правовой статус Федерального агентства по управлению государственным имуществом. Росимущество, осуществляя свою деятельность в рамках административного права, является публичным субъектом и входит в публичную администрацию, а именно в централизованную публичную администрацию. На примерах рассмотрения полномочий Росимущества видна его роль в публичном управлении федеральным имуществом.

Можно констатировать, что в российском праве сформирован и успешно функционирует институт директив (административных актов Росимущества в частности).

Случаи сдачи недвижимого государственного имущества в аренду или отчуждения неуполномо- ченными на то лицами (без согласования с собственником) сталкивается с множеством проблем. Одной из главных является разграничение функций по его управлению, контролю его использования и полномочий собственника в лице соответствующего государственного органа. Это приводит к оспариванию сделок с имуществом и к его изъятию.

В завершение отметим, что эффективность практической деятельности публичных органов управления федеральным имуществом связана с наличием конкретного перечня полномочий, то есть совокупности предоставленных прав и обязанностей в рамках решения поставленных управленческих задач. В ряде работ авторов представлено подробное обоснование некоторых предлагаемых особенностей деятельности органов исполнительной власти как централизованной публичной администрации и, соответственно, определено место Росимущества в этой администрации [4; 5].

Авторы допускают дискуссионность выводов и предлагают продолжить научную дискуссию по затронутым в статье вопросам.