Федеральные конституционные законы и конституционные законы республик в составе Российской Федерации: общее и особенное

1. Более подр. о

«социальной безопасности»

см.:    Конституционно-правовой режим социального государства и права человека:

проблемы: Дис.... к.ю.н. - Омск, 2005.

5. Конституционное (государственное) право

монография

И.В. Ростовщиков,

В.Д. Гончаренко, Т.В. Бычек. Волгоград, 2011.

2. Бычек Т.В. Политико-правовой режим социального государства: вопросы теории и

зарубежных стран. Часть общая: Тома 1 Учебник для студентов юридических вузо факультетов. / Рук. авт. коллектива

практики в Российской к.ю.н. Волгоград, 2007.

3. Боровых   О.В.

установления и

Федерации: Дис....

Правовые формы функционирования

государственного режима: Дис. . к.ю.н. М., 2004.

4. Евстратов А.Э. Генезис идеи социального

государства:

С.Б. Сафина

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КО КОНСТИТУЦИОННЫЕ З

ответственный ред. Б.А. Стра Издательство БЕК, 2000.

6. Правовые режимыI: общетеор

1-2.

в и и

М.:

Iетический и

отраслевой аспекты. / Колл. авт. под ред.

Малько А.В., Барзиловой■И.С. и др. М., 2012.

7. Соколов И.А.

политические развития Воронеж,

Историко-теоретические

оциальное государство: KT) формирования и ой России: Дис. . к.п.н.

ЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ И1 РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРА1 Ш: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ

В статье исследуются законы республик в составе Р правовое зак реплени е в

Выявляются общие конституционных зак Ключевые сл

ные конституционные законы и конституционные Федерации. Рассматриваются: их понятие, признаки, льном законодательстве и законодательстве республик. ые че рты федеральных конституционных законов и

с публик.

федеральный конституционный закон, конституционный закон

республики в составе Российской Федерации, конституция, закон о поправке к конституции, обычные законы.

S.'.BB.. Sa

e DERAL CONSTITUTIONAL LAWS AND CONSTITUTIONAL LAW e OF REPUBLICS WITHIN THE RUSSIAN FEDERATION:

COMMON AND SPECIFIC

Появление в законодательстве утвердило систему моноконституционного

Российской Федерации такого вида законов как конституционные законы обусловлено невозможностью отразить небольшим объемом федеральной Конституции весь круг конституционных отношений, в том числе отношений власти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Этот вид закона имеет особую природу и, даже исходя из своего названия, органически связан с конституцией. Федеральные конституционные законы, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъекты властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава.

Категория конституционных законов до принятия Конституции РФ 1993 года была неизвестна отечественной правовой системе. В бывшем СССР не сложилось понятия «конституционный закон». С.В. Поленина, например, выделяла «из общей массы законодательных актов конституционные законы - Конституцию СССР и конституции союзных и автономных республик»1 и вместе с другими исследователями полагала, что конституционное развитие в СССР

'Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987. С.60.

акта, исключающего параллельное с Конституцией автономное существование каких-либо иных конституционных по своей юридической силе законов, поскольку любые дополнения и изменения должны быть инкорпорированы в текст Конституции2.

Некоторые авторы, учитывая значимость регулируемых отношений, относили к конституционным законам Основы законодательства СССР и союзных республик3. Другие ученые признавали, что Основы, бесспорно, регулируя важнейшие вопросы конституционного значения, по своему содержанию могут быть отнесены к указанной категории. Но отсутствие иных признаков - большая, чем у других законов юридическая сила, особый порядок принятия, изменения и отмены не дают основания считать их конституционными4. В особом порядке в СССР принимались только законы об изменении Конституции.

Часть ученых наряду с Конституцией выделяла конституционные законы, под которыми понимались те законы, издание которых прямо предусматривалось текстом Конституции СССР5. ДА. Морозова, активный сторонник выделения категории конституционных законов в системе

2См. Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С.170-171.

3 См. Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977. С.95-98.

^Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С.68.

5Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения.

М.,    С.88; Морозова JI.A. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С.65-82.

советского законодательства, считала, что им присуща особая функция: значение регулируемых конституционными законами общественных отношений, их содержание, особенности нормативных предписаний сообщают этим законам такие свойства, которые фактически обеспечивают им более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обыкновенными законами и придают им более высокую юридическую силу6. Однако никакого правового обеспечения такому виду законов в советском государстве не было.

Если обратиться к законодательной практике большинства зарубежных стран, то можно заметить, что понимание конституционного закона там основано на том, что это закон, который, как правило, вносит изменения и дополнения в конституцию, принимается в особом, усложненном порядке, обладает обычно той же юридической силой, что и сама конституция. В данном случае такой конституционный закон поднимается на уровень конституции и рассматривается вместе с конституцией в целом. Вместе с тем, в некоторых зарубежных государствах под конституционным законом понимается не закон, вносящий изменение в конституцию (или не только он), а закон, который, дополняя ее, остается 7 самостоятельным .

В Российской Федерации на сегодняшний день существует только доктринальное понятие конституционного закона. Среди разных понятий,

“Морозова JI.A. Указ соч. С.78.

7См. Сравнительное конституционное право / отв.ред.

В.Е.Чиркин. М., 2002. С.21. '

_______________________________ №4(34)2013 содержащихся в юридической литературе, выделим, на наш взгляд, самое удачное: конституционный закон - это закон, отличающийся особо тесной, органической связью с конституцией и, прежде всего, с ее главными государственными институтами, усложненным порядком принятия, конкретным обозначением в тексте конституции, более высокой юридическои^- силои^-, чем другие законы⁸. Указание на «конкретное обозначение в тексте конституции» мы считаем здесь принципиально важным. Если в системе законодательства официально не закрепляется такой вид актов, то и нет оснований для его использования, для придания ему каких-либо особых свойств и функций. Произвольного использования в данном случае быть не может.

Хотя в тексте Конституции РФ федеральные конституционные законы упоминаются, а ст. 108 Конституции закрепляет, что они принимаются по вопросам,             предусмотренным

Конституцией РФ, понятие и предмет регулирования             федерального конституционного закона четко нигде не определены. До сих пор в стране не принят федеральный закон о нормативных правовых актах, а в имеющихся на сегодняшний день проектах этого закона конституционный закон также понимается как вид закона, принимаемого исключительно по вопросам, прямо указанным в Конституции Российской Федерации. Эти вопросы регулируют наиболее       важные       вопросы государственного          строительства, конституционное законодательство России / под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С.35.

например: важнейшие государственные институты (правительство, референдум, судебная система и др.); различные государственно-правовые состояния (чрезвычайное и военное положение); состав федерации (принятие и образование нового субъекта федерации); символы государства (гимн, герб, флаг). Из смысла конституционных норм следует, что перечень вопросов, по которым предусмотрено принятие конституционного закона, исчерпывающий, он может быть дополнен и изменен только путем изменения федеральной Конституции. Тем не менее, 9 ноября 2009 г. в РФ был принят федеральный конституционный закон №4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии», не предусмотренный федеральной Конституцией, что нарушило сложившуюся правовую традицию и породило очередную правовую коллизию.

Как уже было отмечено, федеральные конституционные законы отличаются особо тесной, органической связью с конституцией и обладают более высокой юридической силой по сравнению с другими законами, а значит, занимают место между Конституцией и обычными федеральными законами. При этом федеральные конституционные законы не включаются в конституцию, образуют самостоятельный пласт правовых норм, являются подконституционными актами. Федеральные конституционные законы не вносят коррективы в федеральную Конституцию, для этих целей существуют законы РФ о поправках к Конституции РФ - особый вид нормативных актов, существование которых определил

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 31 октября 1995 года №12-П «По делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации». Впоследствии был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Этим законом установлено, что закон о поправке к Конституции - специальный и единственный вид закона, которым возможно внесение поправок в Конституцию, что процедура его принятия в целом схожа с процедурой принятия федерального конституционного закона, но есть одно существенное различие. Если федеральный конституционный закон после принятия его в Совете Федерации направляется сразу на подписание Президенту Российской Федерации, то закон о поправке к Конституции должен пройти одобрение в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и только после этого он может быть подписан.

Подконституционность федерального конституционного закона подтверждается           возможностью осуществления в его отношении конституционного контроля, т.е. проверки на предмет его соответствия Конституции РФ. Например, 21 марта 2007 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление №3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 6      и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

В отличие от обычного федерального закона конституционный закон обладает более высокой юридической силой и принимается в обеих палатах Федерального Собрания квалифицированным большинством голосов: 2/3 в Государственной Думе и 3/4 в Совете Федерации.

Также в отличие от обычного федерального закона Президент РФ не обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных конституционных законов, принятых с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур. Даже при наличии возражений, касающихся содержания конституционного закона, или его своевременности и т.п., глава государства обязан в течение четырнадцати дней подписать его и обнародовать.

Итак, на федеральном уровне конституционный закон обладает рядом специфических черт: особым предметом регулирования, особым порядком принятия, особым местом в иерархии законодательных актов, невозможностью использования вето Президента Российской Федерации.

В отличие от федерального уровня, во многих республиках в составе РФ уже приняты свои законы о нормативных правовых актах республики (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Хакасия). В Татарстане принят закон о своде законов, в Бурятии - о законопроектной деятельности, в

Республике Саха (Якутия) - о правовых актах органов государственной власти республики. Этими законами некоторые республики ввели понятие конституционного закона и довольно активно этот закон применяют. Конституционный закон предусмотрен в системе законодательных актов республик

Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Хакасия. Причем, если эти республики закрепили существование конституционного закона в соответствующих законах о нормативных правовых актах республики, то такие республики как Адыгея, Тыва, Чеченская Республика и Хакасия предусматривают конституционные законы в своих конституциях.

Каждая республика, в которой предусмотрен конституционный закон, по-своему определяет предмет регулирования этим видом закона. Анализируя законодательство республик, можно сделать вывод, что конституционный закон может быть принят: 1) по наиболее важным вопросам жизнедеятельности государства и в случаях, прямо предусмотренных конституцией республики (Ингушетия); 2) для регулирования общественных отношений в сфере конституционного устройства республики (Северная Осетия - Алания); 3) по вопросам, предусмотренным конституцией республики (Саха (Якутия), Тыва); 4) для внесения изменений и дополнений в конституцию республики, либо поправок в конституцию республики (Адыгея, Карачаево-Черкессия, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Чечня). Наиболее исчерпывающим образом статус конституционного закона закреплен в Законе Республики Алтай от 5 марта 2008г. №18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»9, ст. 7 которого устанавливает, что конституционный закон Республики Алтай - нормативный правовой акт, принятый Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай или непосредственно населением на референдуме Республики Алтай, издаваемый по вопросам ведения Республики Алтай, прямо определенным в Конституции Республики Алтай. Это вопросы: 1) о внесении поправок в Конституцию республики Алтай; 2) о Государственном Собрании - Эл Курултай Республики Алтай; 3) о Правительстве Республики Алтай; 4) о Конституционном суде Республики Алтай; 5) о флаге, гербе и гимне Республики Алтай.

Таким образом, понятие конституционного закона в республиках в составе Российской Федерации отлично от понятия федерального республиканского закона, а именно, имеет расширительное толкование. Республиканский конституционный закон может выступать и в роли закона, вносящего изменения в республиканские конституции, и в роли закона, развивающего и дополняющего положения республиканской конституции.

Процедура принятия республиканских конституционных законов во всех республиках практически одинаковая - конституционный закон принимается квалифицированным большинством (не менее двух третей)

9Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. №47(53). С.51.

голосов депутатов парламента. И в этом прослеживается его сходство с федеральным конституционным законом. Правда в отличие от федерального конституционного закона, на который не распространяется вето Президента Российской Федерации, в некоторых республиках республиканский конституционный закон может быть отклонен главой республики. Например, в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Тыва в случае отклонения Председателем Правительства Республики Тыва конституционного закона Республики Тыва в течение 14 дней с момента его поступления, Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва вновь рассматривает его в установленном порядке. Если при повторном рассмотрении конституционный закон

Республики Тыва будет повторно принят в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва, он подлежит подписанию и обнародованию Председателем Правительства Республики

Тыва в течение 14 дней.

Юридическая сила республиканского конституционного закона выше, чем юридическая сила обычного закона республики, что некоторые республики прямо и устанавливают в своем законодательстве. Так ст. 4 закона Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003г. №98-3 №199-Ш«0 правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» устанавливает, что конституционные законы Республики обладают высшей юридической силой по отношению к обычным законам. Закон Республики Ингушетия от декабря 1999г. №29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия»10 в ст. 7 закрепляет, что законы Республики Ингушетия не должны противоречить конституционным законам Республики Ингушетия.

Таким образом, конституционные законы на уровне республик в составе РФ тоже образуют определенный пласт законодательства. Причем законы эти в масштабах российского государства хотя и специфичны, но неоднородны. Во-первых, предмет регулирования конституционным законом республики особый, но различен в разных республиках. Во-вторых, процедура принятия конституционного закона республики более сложная, отличная от процедуры принятия обычного закона. В-третьих, конституционные законы в республиках занимают определенное место в иерархии законодательных актов республики (между республиканской конституцией и обычным законом республики). В-четвертых, в разных республиках по-разному решается вопрос о возможности применения вето высшим должностным лицом республики в отношении конституционного закона.

Таким образом, совершенно очевидно, что категория конституционного закона в РФ четко не определена, противоречива, не согласована. Признаки конституционного закона на федеральном уровне и уровне республики не совпадают. Как уже было видно, и на федеральном уровне, и на уровне республики четко не определен предмет регулирования конституционным законом, есть различия в процедуре принятия этого закона. Причиной этой рассогласованности является отсутствие нормативного определения видов и форм правовых актов, регулирования подготовки, принятия и действия законодательства в Российской Федерации. Думается, что принятие федерального закона о нормативных правовых актах в РФ принесло бы большую пользу в деле унификации и систематизации законодательства.