Федеральный закон Российской Федерации "О химической безопасности" как инструмент минимизации рисков здоровью населения при обращении с химически опасными отходами

Образование и длительное хранение опасных химических отходов – отходов производства и потребления, из которых химические вещества могут поступать в окружающую среду и наносить вред здоровью человека и природным объектам – является общемировой проблемой, характерной и для Российской Федерации. Общая масса накопленных и учтенных отходов производства и потребления в целом по стране составляла на конец 2016 г. примерно 40,7 млрд тонн1 . При этом реальная цифра может быть выше вследствие объективных сложностей учета отходов, образовавшихся многие десятилетия назад и складированных на вновь выявляемых неорганизованных («стихийных») свалках. Кроме того, имеются весьма серьезные проблемы объективного отражения последствий разложения, разубоживания, выветривания, вымывания, запыления, зарастания растительностью и т.п. ранее накопленных отходов. Из общей массы порядка 2 % (около 800 млн тонн) составляют опасные отходы. За период 2006–2016 гг. ежегодно в стране вновь образовывалось около 140–98 млн тонн отходов I–IV классов опасности.

Полигоны твердых бытовых и коммунальных отходов являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, почв, грунтовых, поверхностных вод тяжелыми металлами [1–4], полициклическими ароматическими углеводородами и иными стойкими органическими загрязнителями [5–8]. Опасные загрязнения выносятся в природные водные объекты, в том числе в источники питьевого водоснабжения населения [9, 10]. В ряде публикаций отмечено, что влияние полигонов формируют недопустимые риски для здоровья населения [11–13]. В зонах влияния мест складирования отходов исследователи регистрируют опасные химические примеси в тканях растений [14] и в биологических средах животных [15, 16]. Экспериментальными и эпидемиологическими исследованиями подтверждено негативное влияние опасных химических веществ, типичных для полигонов бытовых и промышленных отходов, на здоровье населения, в том числе на клеточном уровне [16–18]. Медико-демографические потери в свою очередь влекут за собой значительные экономические ущербы как отдельным регионам в частности, так и государству в целом [19, 20].

Основными причинами, способствующими образованию и накоплению химически опасных отходов, являются:

– широкомасштабное использование в промышленности, сельском хозяйстве, быту химических ве- ществ, обладающих высокой токсичностью, мутагенными и канцерогенными свойствами;

– синтез, внедрение в производство с последующим попаданием в отходы принципиально новых видов химических веществ с недостаточно изученным воздействием на здоровье человека и окружающую среду;

• –    накопление в окружающей среде стойких органических загрязнений (СОЗ) в результате деятельности прошлых лет;

• –    отсутствие эффективных технических решений, касающихся обезвреживания и утилизации химически опасных отходов производства и потребления, а также отсутствие эффективных способов рекультивации загрязненных земель;

  – недостаточная законодательная и нормативноправовая база регулирования системы обращения с опасными отходами в Российской Федерации [21, 22].

Мировая практика показывает, что задачи минимизации химических рисков, формируемых отходами производства и потребления, решается правовыми методами достаточно широко. Так, Стокгольмская конвенция2 , ратифицированная 152 странами, ставит целью ограничение или прекращение производства и использования всех преднамеренно производимых стойких органических соединений (СОЗ) и постепенное сокращение и, по мере возможности, окончательное прекращение поступления в окружающую среду непреднамеренно продуцируемых СОЗ, таких как диоксины и фураны. Основной путь – внедрение при обращении с опасными отходами наилучших доступных технологий.

В рамках мероприятий, реализованных совместно с секретариатом Базельской конвенции3, были проведены совещания по вопросам идентификации источников диоксинов и фуранов и разработки кадастров выбросов. Кроме этого, в рамках Базельской конвенции осуществляется контроль межгосударственного перемещения опасных отходов и предотвращение перевозки опасных отходов для их удаления в странах, которые не имеют соответствующих предприятий по безопасной переработке отходов. Каждый год через государственные границы перевозится не менее 8,5 млн тонн опасных отходов. Область применения конвенции охватывает широкий спектр отходов, определяемых как «опасные» в зависимости от их происхождения и состава.

Более 20 законодательных актов регулирует обращение с отходами в Европейском союзе (ЕС).

Среди них Директива Совета ЕС 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений, Директива 2000/76/ЕС по сжиганию отходов от 4 декабря 2000 г., Директива по захоронению отходов 99/31/ЕС от 16 июля 1999 г. и др. Этими документами предусмотрено сокращение числа отходов, подлежащих уничтожению, и постепенный переход к их использованию в качестве вторичных ресурсов. Инструментами для этого послужили новая система налогообложения источников отходов, разработка стратегии переработки, совершенствование существующих схем количественных и качественных показателей отходов.

Российская Федерация активно развивает правовые основы регулирования системы обращения с отходами. Страна ратифицировала Стокгольмскую конвенцию Федеральным законом № 164-ФЗ от 27.06.2011 г.4 с первоначальным списком, включающим 12 СОЗ. Включаемые в списки Конвенции новые химические вещества, по условиям, принятым на себя Российской Федерацией, должны проходить отдельную ратификацию по каждому веществу. При ратификации Стокгольмской конвенции Российская Федерация определила для себя следующие приоритетные направления: запрет производства и использования ряда пестицидов; запрет производства и использования полихлорированных бифенилов (ПХБ) до 2025 г. и полная ликвидация содержащего ПХБ оборудования к 2028 г.; минимизация и по возможности ликвидация непреднамеренно образующихся СОЗ; контроль за процессами утилизации отходов, содержащих СОЗ. К подлежащим ликвидации промышленным продуктам отнесены полихлорированные бифенилы, которые используются в настоящее время. Их производство в России запрещено, однако в настоящее время в России их не менее 30 тыс. тонн на складах или в технических устройствах (трансформаторах, конденсаторах и др.). Вместе с тем второй промышленный продукт – гексахлорбензол – используется в пиротехнических составах в России и продолжает производиться.

Постоянно совершенствуется Федеральный закон № 89-ФЗ от 24.06.1998 г. «Об отходах производства и потребления»5. С момента принятия в закон было внесено более 80 поправок технического, сущностного и организационно характера [23].

Вместе с тем ряд проблем, особенно в сфере обеспечения химической безопасности населения, сохраняют свою актуальность [11, 24, 25]. Ряд авторов указывает на то, что состояние правового регулирования общественных отношений, возникающих в области обеспечения химической безопасности, можно охарактеризовать как разобщенное, не связанное общей правовой платформой, направленное на решение отдельных вопросов обеспечения химической безопасности в различных сферах законодательства [26, 27].

Исходя из этого в настоящее время подготовлен проект базового федерального закона «О химической безопасности».

Основная идея федерального законопроекта «О химической безопасности» заключается в систематизации отдельных норм права, затрагивающих вопросы химической безопасности, содержащихся в актах, относящихся к различным сферам законодательства, исключении дублирования и имеющихся противоречий между ними относительно требований и осуществляемых мероприятий по обеспечению химической безопасности, установлении комплекса мер, необходимого для реализации принятой государственной политики в области обеспечения химической безопасности.

Цель законопроекта заключается в создании правового поля для реализации мер, направленных на последовательное снижение до приемлемого уровня риска негативного воздействия опасных химических факторов на население и окружающую среду.

Действие законопроекта будет распространяться на органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальных предпринимателей и граждан, принимающих участие в обеспечении химической безопасности. Кроме разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления подлежат уточнению и расширению права и обязанности граждан, а также индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области химической безопасности.

Данный законопроект направлен прежде всего на реализацию статей 41 и 42 Конституции Российской Федерации в части осуществления права гражданина на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду и выполнение международно-правовых обязательств Российской Федерации в области химической безопасности.

Законопроект содержит комплекс мер, необходимый для реализации государственной политики в области обеспечения химической безопасности и включает базовые меры и мероприятия, осуществляемые в рамках действующих федеральных законов, таких как: «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных произ- водственных объектов», «О техническом регули-ровании»5, а также более трех десятков других федеральных законов, затрагивающих отдельные вопросы химической безопасности.

Принципиальными инновациями законопроекта является определение химической безопасности как «...состояния защищенности населения и окружающей среды от опасных химических факторов, при котором обеспечивается уровень приемлемого химического риска» (статья 1). При этом химический риск определяется в его классической интерпретации как «...вероятность причинения вреда (с учетом его тяжести) здоровью человека и (или) нанесения ущерба (с учетом его размера) окружающей среде опасными химическими факторами» .

Крайне важной являет попытка дать определение приемлемого уровня риска.

Приемлемый химический риск – уровень химического риска, не превышающий риск, при котором обеспечиваются условия для защиты населения и окружающей среды от опасных химических факторов.

Законопроектом предусмотрены дополнительные меры по снижению угроз, опасностей и рисков для окружающей среды и здоровья человека: разработка эффективных технических решений, которые будут касаться обезвреживания и утилизации химически опасных отходов производства и потребления, рекультивацию загрязненных земель; внедрение экологически безопасных наилучших доступных технологий в области обращения с химически опасными отходами; ликвидацию запасов средств защиты растений и агрохимикатов, непригодных к дальнейшему использованию по назначению, стойких органических веществ в соответствии с международными договорами, участницей которых является Российская Федерация.

Статьей 6 к полномочиям федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области химической безопасности отнесено среди прочих и осуществление мониторинга химических рисков с оценкой эффективности реализации меро- приятий, направленных на последовательное снижение риска до приемлемого уровня.

Законопроект подчеркивает значимость профилактических, превентивных мер, направленных на нейтрализацию химических угроз, предупреждение и снижение химических рисков. Выделяются базовые меры, направленные на устранение или уменьшение возможного вреда здоровью человека и окружающей среде, осуществляемые в рамках обеспечения безопасной эксплуатации химически опасных производственных объектов; повышения химической безопасности продукции; обеспечения строго нормативного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами и агрохимикатами.

Закрепляется значимость мероприятий по предупреждению и снижению химического риска, связанных с использованием химических веществ с высокой токсичностью и опасных стойких химических соединений.

Законопроектом предусмотрены и меры по предупреждению и снижению химического риска, исходящего от источников химической опасности. К таким мерам отнесены:

• – предотвращение возникновения аварий и (или) диверсий на потенциально опасных химических объектах;

  – ликвидация неиспользуемых источников химической опасности или их обезвреживание, разработка и внедрение современных технологий обеспечения химической безопасности;

  – разработка и внедрение современных технологий обеспечения химической безопасности;

  – разработка эффективных технических решений, касающихся переработки (утилизации) химически опасных отходов производства и потребления, а также рекультивация загрязненных территорий, в том числе:

  – категорирование и классификация потенциально опасных химических объектов и загрязненных территорий с учетом данных о свойствах химических веществ, о заболеваемости и смертности населения, зависимых от состояния окружающей среды болезней;

  – обследование потенциально опасных химических объектов и загрязненных территорий, в том числе проведение инвентаризации выведенных из эксплуатации предприятий, ранее производивших опасные химические вещества, а также территорий, загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности.

Существенным фактором защиты населения от химических угроз является законодательное закрепление законопроектом мер по предупреждению возникновения и распространения нарушений здоровья, обусловленных опасными химическими факторами, к которым отнесены технологии диагностики, коррекции и профилактики нарушений здоровья, ассоциированных с химическими факторами, меры по контролю уровня угроз опасностей и система широкого информирования населения о рисках здоровью.

Достижение цели последовательного снижения до приемлемого уровня химического риска обеспечивается через укрепление и развитие национальной системы химической безопасности Российской Федерации. Основными элементами национальной системы химической безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, принимающие участие в обеспечении химической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Функциями национальной системы химической безопасности определены:

• –    мониторинг химических рисков;

• –    совершенствование с учетом выявленных химических рисков нормативного правового регулирования и государственного управления;

• –    ресурсное обеспечение готовности функциональных элементов национальной системы химической безопасности;

• –    разработка и реализация комплекса мер по нейтрализации химических угроз, предупреждению и снижению химических рисков, повышению защищенности населения и территорий от опасных химических факторов, а также оценка эффективности указанных мероприятий.

Принятие федерального закона «О химической безопасности» позволит снизить уровень негативного воздействия опасных химических факторов на население и окружающую среду и будет иметь как медицинские, так и социально-экономические последствия. В частности, будут обеспечены дополнительные условия для сохранения здоровья, снижения уровня смертности и заболеваемости населения, сохранения генофонда страны и поддержание его на уровне, необходимом для нормального развития общества; приведет к снижению социальной напряженности в обществе, обусловленной наличием или возможностью появления поражающих факторов химической природы, негативно воздействующих на население страны; позволит снизить потери периода экономической активности трудоспособного населения, уменьшит нагрузку на систему здравоохранения Российской Федерации, сократит экономический ущерб от последствий аварий и катастроф на опасных химических объектах.

Значение законопроекта для правовой системы Российской Федерации существенно возрастает с включением в него положений, направленных на обеспечение реализации международно-правовых обязательств Российской Федерации в области химической безопасности. Это определит политические последствия, которые проявятся в повышении международного авторитета Российской Федерации, а также в развитии межрегиональных и международных связей в области химической безопасности.

Вместе с тем принятие законопроекта повлечет за собой и необходимость развития отечественной подзаконной научно-методической базы в части:

• –    разработки современных методов индикации наиболее значимых опасных химических веществ в объектах окружающей среды и биологических средах человека;

• –    разработки современных селективных и чувствительных методов идентификации новых химических веществ и смесей для их последующей классификации и маркировки;

• –    гигиенической регламентации новых химических веществ и смесей;

• –    обоснования ограничения обращения химических веществ, формирующих наиболее высокие риски для здоровья населения и объектов природной среды;

• –    создания государственных стандартных образцов и формирование банка данных опасных стойких химических соединений, в том числе стойких органических загрязнителей;

• –    разработки и внедрения современных методов, средств и технологий защиты населения и окружающей среды от опасных химических факторов;

• –    разработки и применения средств и технологий диагностики, лечения, профилактики нарушений здоровья, связанных с опасными химическими факторами;

• – обоснования и проведения медико-профилактических мероприятий в отношении лиц, подверженных химическому риску на потенциально опасных химических объектах, а также в зонах их влияния;

  – создания эффективной системы риск-комму-никаций с целью повышения общей культуры граждан Российской Федерации в области обеспечения химической безопасности.

Потребуется и значительное укрепление кадрового потенциала, необходимого для обеспечения химической безопасности, и совершенствование системы подготовки специалистов, в том числе создание условий для:

– ликвидации недостатка специалистов в области токсикологии и профессиональной профпато-логии путем оптимизации механизмов их подготовки, а также повышения привлекательности и престижа этих специальностей;

– повышения уровня подготовки кадров, в том числе обслуживающего персонала, по вопросам обеспечения химической безопасности при эксплуатации потенциально опасных химических объектов, а также по вопросам их антитеррористиче-ской и противодиверсионной защиты;

– развития учебно-методических центров, созданных на базе федеральных государственных научных и образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации;

– разработки и внедрения учебных программ, программ тематического усовершенствования по вопросам анализа химических рисков и применения технологий управления химическими рисками;

– проведения учений и тренировочных занятий по организации межведомственного взаимодействия, в том числе при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных химических объектах.

Финансирование. Исследование не имело спонсорской поддержки.