Финансирование общеобразовательных учреждений в условиях перехода в автономный режим

На сегодняшний день многие общеобразовательные учреждения меняют статус муниципального учреждения на автономное. В данной статье мы рассмотрим особенности финансирования бюджетных и автономных учреждений, а также проведем сравнительный анализ.

Президент России 3 ноября 2006 года подписал два федеральных закона – «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Изданные законы вызвали резонанс и многие противоречия в обществе. Если ранее деление учреждений (частные, государственные или муниципальные) происходило в зависимости от принадлежности их имущества, то после выхода законов появилось деление, основанное на степени самостоятельности: государственные и муниципальные учреждения получили право быть либо бюджетными, либо автономными. Но остается вопрос: выгодно ли образовательной системе появление учреждений нового типа, как перемена статуса скажется на процессе обучения, работниках и обучающихся? Ведь отличия между автономным и бюджетным учреждением действительно значительны и касаются многих сфер деятельности.                                        Учреждение называется образовательным, когда оно осуществляет образовательный процесс, то есть реализует одну или несколько образовательных программ. Большинство образовательных учреждений Российской Федерации остаются государственными и муниципальными. Таким образом, финансирование их деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов муниципальных образований в объемах, достаточных для выполнения образовательными учреждениями конституционно установленных гарантий на получение образовательных услуг в Российской Федерации. Схема финансирования учреждений определяется положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Средства федерального и регионального бюджета в основном направляются в учреждения профессионального образования, а средства муниципального бюджета идут на общеобразовательные. Как следует из статьи 89 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исключительно из местных бюджетов должны финансироваться организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

Дополнительными источниками финансирования учреждений образования являются средства, выделяемые министерствами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также отдельными гражданами, на подготовку, повышение квалификации и переподготовку кадров на договорной основе. Также доход, вырученный учебновоспитательными учреждениями за счет различного рода деятельности и различных услуг.

В соответствии со статьей 40 Закона «Об образовании» государство гарантирует: ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода, защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней от инфляции и выделение ассигнований на финансирование высшего образования в размере не менее 3% расходной части федерального бюджета.

С того момента, как была установлена доля расхода государственного бюджета на образование ни разу не была реализована, в силу того, что не предоставлялось детальных и обосновывающих расчетов. Такое постановление Закона “Об образовании является своего рода формальностью”, так как бюджетное финансирование и целевые средства не облагаются налогами на добавленную стоимость, на прибыль и другими налогами, а предпринимательская деятельность облагается в обычном порядке, проблема правильной классификации вида деятельности (вида доходов) имеет большое практическое значение для финансового благополучия образовательных учреждений.

Финансирование образовательных учреждений происходит путем начисления средств из бюджета по смете расходов и на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения.

Бюджетные средства - основной источник финансирования образовательных учреждений. Государство выделяет образовательным организациям средства, разграничивая их по видам затрат. Причем образовательное учреждение не имеет права использовать бюджетные средства для расходов, не предусмотренных сметой или превышать расходы по тем или иным статьям без санкции вышестоящего органа управления.

Система нормативного персонифицированного финансирования в сфере образования является рациональной альтернативой системе сметного бюджетного финансирования. В системе сметного бюджетного финансирования объемы расходов по отдельным статьям определяются вышестоящими органами, и руководитель учреждения не вправе их менять. При нормативном же финансировании определяется общий объем допустимых бюджетных расходов, возникает возможность у образовательного учреждения в создании оптимальной структуры расходов по статьям, в зависимости от обстоятельств функционирования образовательного учреждения.

Федеральный подушевой норматив бюджетного финансирования должен обеспечивать выполнение государственного стандарта общего образования. В силу того, что образовательный стандарт определяет объем и содержание учебной программы, это дает возможность, рассчитать объем необходимого финансирования заработной платы преподавателей и иные расходы на обеспечение учебного процесса на основе ставок в единой тарифной сетке. Региональные подушевые нормативы бюджетного финансирования могут быть только выше федерального, причем увеличение норматива должно покрываться из бюджетов субъектов Федерации. Соответственно, местные (муниципальные) подушевые нормативы не могут быть ниже региональных. В случае превышения муниципальных нормативов над региональными, разница покрывается из муниципального бюджета.

В настоящее время завершается перевод финансирования образовательных учреждений на казначейскую систему исполнения бюджета. При этом и внебюджетные средства бюджетных организаций должны поступать на их лицевые счета в казначействе и расходоваться по заранее составленной и утвержденной смете. При такой схеме действий возникает большой риск появления “теневых” средств, а также увеличения поборов и снижения стремления к заработку дополнительных средств законно и их открытому привлечению из разных источников.

Что же представляет собой автономное учреждение и что дает ему его статус? Стоит упомянуть, что автономные учреждения существуют только в России. Автономное учреждение является промежуточной формой между государственным (муниципальным) и негосударственным (частным)

учреждением. Хоть и такого типа учреждение финансируется из бюджета, оно не является государственным. Бюджет принимает форму субсидии, который обеспечивает финансирование муниципального задания. Последнее обсчитывается на основе потребностей муниципального образования, норматива расчёта подушевого финансирования, количества учащихся учебного учреждения, особенностей условий его функционирования. Все расходы образовательного учреждения не могут быть включены в норматив подушевого финансирования, который представляет собой минимально допустимый объём финансовых средств, необходимый для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным стандартом. Методика расчёта НПФ берет за основу:

— имеющийся в муниципалитете объём средств, выделяемых на образование

— обоснованной себестоимости обучения одного ученика исходя из объёма учебной нагрузки, уровня оплаты труда, стоимости необходимого учебного оборудования

— определения стоимости человеческого капитала, полученного на выходе – окончании школы или УДО. Финансирование автономных учреждений осуществляется в объеме, минимально обеспечивающем выполнение муниципального задания, включающем фонд оплаты труда, налоги, коммунальные услуги, обеспечение средств безопасности (пожарная сигнализация, «тревожная кнопка», видеонаблюдение). При этом, стабильность финансирования из бюджета во многом зависит от работы учреждения: сохранения контингента по направлениям деятельности, выполнения образовательных программ. Сокращение контингента неминуемо ведет к сокращению объема субсидии.

Главными преимуществами автономного учреждения является его самостоятельность и относительная независимость, возможность иметь собственные средства, не зачисляемые в бюджет, свободно ими оперировать, имущество, уход от ФЗ № 94, избавляющий учреждение от необходимости участия в конкурсах и тендерах, возможность брать кредиты в банках, участвовать в финансовых операциях.

Несмотря на существующие преимущества, есть и некоторые недостатки, такие как:

• 1.    Краткосрочность муниципального задания (на год), что лишает учреждение уверенности в завтрашнем дне.

• 2.    Заключения договора с учредителем сроком на год.

• 3.    Страх администрации и коллектива учреждения перед возможностью сокращения муниципального задания, способного привести к потере площадей, земельных участков и, в конечном счете, к ликвидации учреждения.

• 4.    Стремление некоторых чиновников от образования упразднить автономно существующие учреждения дополнительного образования путем их интеграции в общее образования, в школу, где дополнительное образование перестает быть образованием, а превращается в досуговую кружковую деятельность.

• 5.    Перспектива стать полностью хозрасчетным учреждением, что вполне вероятно при динамично прогрессирующем «уходе» государства из, казалось бы, сугубо государственной сферы, какой является сфера образования.

Таким образом, положительным фактором в жизни автономных образовательных учреждений является повышение ответственности перед государством, учащимися и родителями за качество образования. Снижение качества образования неминуемо приводит к потере контингента, сокращению нагрузки и рабочих мест.

Переход в автономное учреждение требует ряда условий: хорошей материальной базы, условий обучения, образовательной среды, привлекательной и комфортной для обучающихся, дополнительных стабильных источников финансирования, перспективы развития, известной доли самостоятельности в осуществлении собственной образовательной политики, коллектива единомышленников, а не равнодушной к судьбе учреждения «наемной силы».

Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное или частично платное для потребителя оказание услуг по заданию учредителя. В сфере образования это государственный или муниципальный заказ, который финансируется из соответствующего бюджета. В рамках основной деятельности учебные заведения могут оказывать услуги и сверх заданных объемов. При переходе на новую организационно-правовую форму хозяйственная, экономическая и финансовая деятельность учебного заведения расширяются. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются для достижения целей, ради которых оно создано. Тем самым решается другая проблема: уменьшаются расходы учредителя.

Контролирует автономную деятельность наблюдательный совет, куда входят представители учредителя, иных государственных (муниципальных) органов власти, общественности, трудового коллектива. Закон требует публичной отчетности автономного учреждения. Правила опубликования отчетов о его деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества появились несколько позднее – были утверждены Постановлением Правительства РФ 18 октября 2007 года. Из сказанного видно, что новая организационно-правовая форма расширяет хозяйственноэкономическую и финансовую самостоятельность учебных заведений и делает управление ими более мобильным. Но, несмотря на столь очевидные плюсы, ее внедрение в практику оказалось связанным с определенными рисками. Главными из них аналитики считают : конкуренцию автономных учреждений с иными организациями, оказывающими услуги в социальной сфере; платежеспособный спрос населения на услуги; возможность сокращения государственных заданий. Тем не менее, процесс перехода образовательных учреждений в новый статус распространился по всей России. В конце 2008 года Министерство образования и науки РФ организовало расширенный мониторинг перевода образовательных учреждений в форму автономных. Информация поступила от 40 субъектов Российской Федерации, что составляет 46 процентов от общего числа. Это дает некоторое представление о том, сколько автономных учреждений появится в нашей стране к концу 2012 года и какого типа они будут.

Фактически статус автономного учреждения удобен тем образовательным учреждениям, которые активно привлекают средства из внебюджетных источников, причем, чем больше таких денежных средств у учреждения, чем активнее оно ведет приносящую доход деятельность, тем сильнее его стесняют ограничения, существующие для бюджетных учреждений. А образовательные учреждения, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. В этом смысле тип учреждения играет ключевую роль для ведения учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, привлечения ресурсов.

Смена типа на автономное учреждение выгодна тем учреждениям, которые:

• —    готовы модернизировать образовательный процесс;

• —    выйти на рынок образовательных услуг, в т.ч. и с инновационными программами;

• —    конкурировать за бюджетные и внебюджетные средства;

• —    имеют навыки поиска дополнительных финансовых источников, сложившуюся практику получения существенных внебюджетных доходов;

• —    готовы взять на себя риски самостоятельной деятельности.

Для перевода бюджетных образовательных учреждений должен быть утвержден порядок рассмотрения Минобрнауки России предложений о создании федеральных автономных образовательных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных образовательных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации. Указанный порядок должен определить правила рассмотрения Министерством образования и науки РФ предложений о создании федеральных автономных образовательных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных образовательных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства РФ в соответствии с пунктом 7 Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. № 924.

Оценка последствий перехода федерального образовательного учреждения в автономное учреждение и результатов деятельности последнего осуществляется на основе критериев оценки показателей текущей деятельности федерального образовательного учреждения и будущей (проектируемой) деятельности федерального автономного образовательного учреждения.

Оценка последствий перевода образовательных учреждений в автономные и их последующей деятельности вытекает из необходимости сохранения целей и профиля деятельности существующего бюджетного федерального образовательного учреждения. Так, показатель «сохранение целей деятельности и ведение образовательной деятельности создаваемым федеральным автономным образовательным учреждением» оценивается путем сопоставления целей деятельности, закрепленных в уставе федерального государственного образовательного учреждения, и основных целей и направлений деятельности создаваемого автономного учреждения, указанных в предложении о создании федерального автономного образовательного учреждения. Показатель оценивается положительно в случае сохранения целей деятельности образовательного учреждения или их дополнения.

Показатель «сохранение качества образовательных услуг, предоставляемых будущим федеральным автономным образовательным учреждением» оценивается путем сопоставления ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг, указанных в предложении о создании федерального автономного образовательного учреждения, требованиям, установленным федеральным государственным образовательным стандартом, а также сравнительной оценкой значений показателей, используемых при государственной аккредитации. Показатель оценивается положительно, если описания ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг соответствует или превышает требования федерального государственного образовательного стандарта, а также, при отсутствии отрицательной динамики по более чем 50% показателей, используемых при государственной аккредитации.

При оценке сохранения качества образовательных услуг, предоставляемых общеобразовательным учреждением, также учитывается изменение среднего балла единого государственного экзамена выпускников данного общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике за последние 3 года.

Показатель оценивается положительно, если выявлена положительная динамика результатов единого государственного экзамена выпускников общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике.

Одним из ключевых факторов повышения качества образовательных услуг служит необходимость обеспечить повышение заработной платы и рост профессиональной квалификации работников федеральных образовательных учреждений. Показатель «осуществление повышения квалификации (профессиональной переподготовки) педагогических работников» оценивается путем сравнения фактических и плановых значений показателя «удельный вес педагогических работников образовательного учреждения, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в общей численности педагогических работников образовательного учреждения» текущей деятельности федерального государственного учреждения и будущей деятельности федерального автономного учреждения. Далее представлен сравнительный анализ бюджетных и автономных учреждений по финансированию, ответственности и правовому статусу:

		Бюджетные учреждения	Автономные учреждения
1	Цели создания	Осуществление различных функций некоммерческого характера	Выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, местного самоуправления
2	Финансирование	Полностью либо частично финансируются учредителем	Финансируются выполнение задания на основе плана финансовохозяйственной деятельности
3	Право по распоряжению закрепленным имуществом	Не имеют права распоряжаться (п.1 ст.298 ГК РФ)	Имеют право распоряжаться закрепленным имуществом , за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым автономное учреждение имеет право распоряжаться только с согласия собственника (п.2 ст.3 закона № 174-ФЗ )
4	Ответственность учреждений	Отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении	Отвечает по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом, за

		денежными средствами	исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества
5	Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Полученные доходы и приобретенное за счет них имущество после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета (п.2 с.42 БК РФ).	Имеют право на самостоятельное распоряжение полученных доходов, приобретенного за их счет имущества (п.2 ст.3 закона № 174-ФЗ ) а так же денежных средств, полученных от целевого капитала (эндаумента). Возможность иметь собственные средства, не зачисляемые в бюджет, свободно ими оперировать, имущество, уход от ФЗ № 94, избавляющий учреждение от необходимости участия в конкурсах и тендерах, возможность брать кредиты в банках, участвовать в финансовых операциях.
6	Право на привлечение заемных средств	Не имеют права получать кредиты (п.8 ст. 161 БК РФ)	Имеют право на привлечение: на автономные учреждения не распространяются ограничения БК РФ, установленные для бюджетных учреждений
7	Право на открытие банковских счетов	Федеральные бюджетные учреждения имеют право на использование бюджетных средств исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации (п.7 ст.161 БК РФ)	Имеют право на открытие счета в кредитных организациях (п.3 ст.2 закона № 174-ФЗ )

Подводя итог, следует упомянуть основные положительные моменты перехода общеобразовательного учреждения из бюджетного в автономное. При статусе автономного учреждения получение бюджетного финансирования происходит в виде субсидий, при этом учреждение теряет статус бюджетного получения средств, отсутствие казначейского контроля, что позволяет свободное распоряжение заработанными средствами. Кроме того, автономное учреждение имеет право на получение банковских кредитов и дивидендов, открытия счетов, и приобретение акций. Все перечисленное также имеет положительное влияние, например, появляется больше возможностей для усовершенствования учреждения: покупка нового современного оборудования, выделение средств на своевременный ремонт помещений, а также на повышение заработных плат сотрудников. Как следствие у автономного учреждения существует возможность для повышения качества оказания услуг и соответственно привлечения большего числа потребителей и получения больших сумм платежей за оказание платных услуг. Основные преимущества автономного учреждения с точки зрения потребителя заключаются в том, что учреждение ориентировано на предоставление качественных услуг, на максимально полное удовлетворение потребностей населения в данных услугах.