Финансирование реформ таможенного администрирования Международным банком реконструкции и развития

Участие Международного банка реконструкции и развития в реформировании таможенных служб

В июле 1944 года на территории американского штата Нью-Гэмпшир в отеле «Маунт Вашингтон» представителями 44 государств был подписан весьма важный документ – «Статьи соглашения Международного банка реконструкции и развития» (далее – соглашение МБРР). Событие, которое вошло в историю под названием Бреттон-Вудская конференция, официально называлось «Валютно-финансовая конференция Объединенных Наций» (The United Nations Monetary and Financial Conference). Таким образом, еще до окончания Второй мировой войны была создана международная валютная система, закрепившая курсы национальных валют к доллару США (в 1976 году она была трансформирована в Ямайскую валютную систему). Итогом конференции стали организация Международного валютного фонда (далее – МВФ) и Международного банка реконструкции и развития (далее – МБРР).

Согласно статье 1 соглашения МБРР целями его деятельности являются оказание помощи государствам – членам соглашения в стимулировании развития экономики, кредитование, содействии экономическому росту, подготовке займов или гарантий для проектного управления, а также поддержа- ние равновесия финансовой системы [1]. В настоящее время в число государств – участников соглашения входят 189 стран, для которых начиная с 1944 года было обеспечено финансирование более 12 тысяч проектов. Эти проекты осуществляются в различных областях экономики, таких как сельское хозяйство, финансовый сектор, здравоохранение, экология. Чрезвычайно интересными представляются проекты в области государственного управления, так как они могут способствовать изменению приоритетов развития стран, выявляя их собственный потенциал в достижении намеченных целей.

В реализации методов проектного управления для достижения качественно нового уровня в организации таможенного администрирования широкое распространение получила практика использования сторонних источников финансирования. Это можно объяснить тем, что задача реформирования ведомства, входящего в структуру органов государственной исполнительной власти, является масштабной задачей, для осуществления которой требуются средства, выходящие за пределы государственного бюджета. Одним из возможных инвесторов для таких проектов является МБРР. Именно поэтому далее будут рассмотрены проекты, нацеленные на решение задач модернизации таможенных органов и реализованные при участии МБРР.

За период с 2003 по 2020 год в мировой практике имели место следующие проекты по реформированию таможенных органов (см. табл. 1).

Из 1 109 проектов с участием капитала МБРР в области административных реформ и реформ государственной службы 14 проектов касаются непосредственно таможенной сферы. Из них в настоящее время завершены 12 проектов, самыми дорогостоящими являются проекты Российской Федерации от 2003 года, Филиппин (находится в стадии разработки с 2017 года), Вьетнама от 2005 года и Казахстана от 2007 года.

Таким образом, МБРР профинансировал реализацию 14 проектов по модернизации таможенной службы. Фактически работа велась с 8-ю странами, 6 проектов являются логическим продолжением или дополни-

Таблица 1

Проекты по реформированию таможенных органов с участием капитала МБРР ¹

Страна	Название проекта	Период реализации проекта *	Общий объем финансирования, млн долл. США
Российская Федерация	Customs Development Project	22.04.2003–30.06.2013	187,2
Афганистан	Emergency Customs Modernization and Trade Facilitation Project	23.12.2003–31.12.2010	31
	Additional Financing for Customs Modernization and Trade Facilitation Project	26.05.2009–31.12.2010	6,81
	Second Customs Reform and Trade Facilitation Project	25.05.2010–30.06.2018	50,48
	Additional financing for second customs reform and trade facilitation project	11.06.2015–30.06.2018	21,5
Вьетнам	Customs Modernization Project	10.11.2005–30.06.2011	65,90
Казахстан	Customs Development Project	27.11.2007–31.12.2015	62
Лаос	Lao PDR Customs and Trade Facilitation Project	17.06.2008–30.06.2017	6
	Lao PDR Customs and Trade Facilitation Project - Additional Financing	28.05.2013–30.06.2017	7
Мексика	Customs Institutional Strengthening	21.04.2009–03.05.2012	10,3
Африканский регион	Time Release Studies on Measuring and Benchmarking Customs and Border Management Performance in COMESA	17.01.2012–28.02.2013	0,8
	WCO/World Bank Customs Capacity Enhancement (CCEP-SSA)	01.08.2012–31.10.2014	3,02
	SZ: TFF Customs Modernization	24.06.2014–31.08.2014	0,3
Филиппины	Philippines Customs Modernization Project	–	104,38

* Все проекты закрыты кроме последнего (на Филиппинах осуществление проекта только предполагается).

¹ Таблица составлена автором на основе данных источника [2].

тельным финансированием начатых ранее проектов.

Реализация проектов по модернизации таможенной службы в различных странах

Российская Федерация

После тяжелого периода 1990-х годов Россией был взят курс на рыночную экономику. В начале 2000-х годов в стране наблюдались рост валового внутреннего продукта (далее – ВВП), высокие темпы роста экономики. Президентом становится В.В. Путин, проводится реформирование налоговой, финансовой, пенсионной и социальной сфер. В 2001 году вступает в силу подписанный ранее договор Казахстана, России, Белоруссии, Таджикистана и Киргизии об организации Евразийского экономического сообщества. Идея создания евразийского союза была предложена президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым в 1994 году.

Отдельного внимания заслуживает вступление России во Всемирную торговую организацию (далее также – ВТО). Заявка на присоединение к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (далее – ГАТТ) была подана еще в 1993 году. В 1995 году происходит трансформация ГАТТ в ВТО (появился механизм применения санкций к нарушителю положений организации). Споры вокруг оценки последствий вступления России в ВТО в 2012 году не утихают до сих пор – членство предполагает определенный уровень развития экономики, а также некоторые потери после присоединения (одобрение от стран-участниц можно получить посредством удовлетворения их требований). В наиболее выгодном положении оказываются страны, которые обладают развитой экономикой и потенциалом, как нельзя забывать и о политической составляющей международных взаимоотношений. В этом контексте неудивительно, что в 2003 году МБРР финансирует самый дорогостоящий из существующих на сегодняшний день проектов в области таможенного администрирования [3].

Проект стоимостью 187,20 миллиона долларов продлевался дважды. Общий срок его выполнения составил 10 лет, разделенных на два этапа. Продолжительность первого этапа – с 2003 по 2009 год и второго – с 2009 по 2011 год (после чего он был продлен во второй раз – до 2013 года).

Цели проекта – модернизация таможенных органов:

• •    для приближения уровня функционирования Федеральной таможенной службы (далее – ФТС России) к международно приемлемому уровню для усиления интеграции в мировую торговлю и привлечения инвестиций;

• •    для повышения эффективности таможенной службы в области обеспечения фискальной функции и прозрачности совершения таможенных операций.

Общая информация об областях финансирования представлена в таблице 2.

Исходя из приведенных данных можно сделать вывод о том, что выделенные суммы были скорректированы следующим образом:

• •    несоответствие российских финансовых систем международным стандартам было недооценено, что привело к увеличению финансирования этой области более чем в 2 раза;

• •    для достижения целей модернизации таможенной службы область налоговой политики потребовала более чем в 2 раза меньшее финансирование.

Согласно первому информационному документу, предваряющему рассматриваемый проект (№ PID11212 от 16 мая 2002 года), он состоял из четырех блоков:

• 1)    институциональное развитие;

• 2)    реформирование на организационном уровне;

• 3)    модернизация информационных технологий;

• 4)    проектный менеджмент [3, с. 4–5].

Блок «институциональное развитие» включал следующие компоненты:

Таблица 2

Распределение финансирования в Проекте МБРР по модернизации таможенной службы России ²

Область администрирования	Финансирование, %
	предполагаемое	фактическое
Реформа административной и гражданской службы	24	24
Международные финансовые стандарты и системы	13	28
Правовые институты рыночной экономики	13	13
Налоговая политика и управление	25	10
Упрощение процедур торговли и доступ к рынкам	25	25

• •    доработка таможенного администрирования с учетом риск-ориентиро-ванного подхода;

• •    создание доступного каждому сотруднику целостного видения целей и функций таможенной службы;

• •    укрепление существующей нормативной правовой базы, в том числе с позиции стратегического управления и урегулирования конфликтов;

• •    совершенствование кадровой составляющей.

Блок «реформирование на организационном уровне» призван приблизить таможенную службу к обеспечению экономической безопасности государства на новом уровне за счет применения риск-ориентированного подхода. Ускорение таможенного контроля, его сосредоточение в ключевых пунктах пропуска и повышение способности таможенной системы к обнаружению нарушений в конечном счете привели к положительному воздействию на мировую торговлю.

Этот блок является показательным с точки зрения оценки эффективности всего проекта и прежде всего связан с разработкой Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов, функционирование которой стало возможным благодаря капитальному ремонту инфраструктуры и телекоммуникаций.

Целевые показатели (Project Development Objectives indicators) представлены в таблице 3.

Итогом реализации проекта стало существенно лучшее восприятие таможенной службы участниками внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД):

• •    в 2010 году – 70 процентов позитивных отзывов респондентов, в 2012 году – 93 процента [3, с. vi];

• •    была создана Единая нормативная правовая база ФТС России;

• •    завершилась реорганизация структуры таможенных органов;

• •    разработан кодекс таможенной этики;

• •    создана Единая автоматизированная информационная система, которая стала использоваться при проведении таможенного контроля.

Помимо этого, успешно был применен комплексный подход к реализации проектного управления в государственном секторе. В практику таможенного контроля был внедрен контроль после выпуска товаров. В 2012 году созданы 10 центров электронного декларирования и технологические

² Таблица составлена автором на основе данных источника [3, с. v].

Таблица 3

Целевые показатели проекта МБРР по модернизации таможенной службы России ³

Целевой показатель Значение исходное предполагаемое достигнутое Сокращение объема поставок, выбранных для фактического контроля, с использованием риск-ориентированного подхода, % импорт 30 < 10 4,8 экспорт неэнергетических товаров 15 < 8 3 Сокращение времени, необходимого для совершения таможенных операций на границе, мин. 45 40,5 18,3 Сокращение времени таможенного оформления товаров (время от подачи декларации до выпуска на посту фактического контроля), час. 40 20 6,6 Сближение экспортных и импортных стоимостей товаров (соотношение таможенной стоимости европейского экспорта и российского импорта товара), % 40 36 16 карты для межведомственного взаимодействия с 25-ю федеральными органами.

К сожалению, на реализацию целей, поставленных в рамках проекта, отрицательно влияли:

• •    жесткая иерархия таможенных органов (невозможность гибкого подхода к включению в команду проекта сотрудников из других ведомств);

• •    необходимость нормативной подготовки индивидуально к каждому проекту (отсутствие единой методологии по проектному управлению);

• •    низкие квалификация и мотивация кадров;

• •    отсутствие единого координирующего программного обеспечения.

Однако МБРР оценила результаты выполнения ФТС России проекта по модернизации таможенной службы как положительные.

Афганистан

Политическая сфера жизни общества тесно связана с экономической, это однозначно демонстрирует влияние политической централизации на создание стимулов экономического развития в стране. Таким образом, государство «способно обеспечить законность и порядок, гарантировать соблюдение прав собственности и при необходимости поощрение экономической активности, инвестируя средства в общественную инфраструктуру» [4, с. 330]. Соответственно, если в государстве существует дисбаланс в расстановке приоритетов развития, то это неизбежно влечет последствия для экономики.

Наглядным является пример Афганистана. Каковы же предпосылки оказания международной помощи в этом регионе в 2000-х годах? И, главное, каковы были результаты?

В 1990-е годы в Афганистане процветало движение «Талибан». В этот период Усама бен Ладен, основатель международной исламской террористической организации «Аль-Каида», находит там убежище. После того, как он взял на себя ответственность за взрывы посольств США в Африке в 1998 году и теракты в США 11 сентября 2001 года, американский президент Джордж Буш выдвинул требование о выдаче главы террористической организации в кратчай-

• ³ Таблица составлена автором на основе данных источника [3, с. vi–vii].

  
  
  

  шие сроки. От Афганистана последовал отказ, Америка ответила введением войск, а международное сообщество – командированием в страну сотрудников ООН. В декабре 2001 года в Бонне (Германия) было подписано Соглашение о временных механизмах в Афганистане до восстановления постоянных правительственных учреждений. Был выбран лидер страны на время переходного периода, после которого предполагалось установление демократического режима правления.

МБРР осуществил финансирование проектов, направленных на модернизацию таможенного администрирования в Афганистане. Второй проект по реформированию таможенной службы и упрощению процедур торговли (Second Customs Reform and Trade Facilitation Project) является логическим продолжением сотрудничества страны с МБРР по развитию таможенной службы (продолжение проекта от 2003–2010 годов). Суммарная стоимость сотрудничества составила 109,79 миллиона долларов США, при этом все средства были выделены из ресурсов МБРР (см. [2]).

Афганистан в значительной степени зависит от международной помощи. Национальный бюджет развития был полностью профинансирован донорами. Доноры также финансируют значительную долю регулярного оперативного бюджета правительства.

Внутренние доходы Афганистана складываются главным образом из двух источников: таможенные платежи и внутреннее налогообложение. Таможенные сборы (налоговые и неналоговые) составляли около 55 процентов от общих доходов в 2006–2007 годах. Одна из приоритетных задач афганского правительства – активная мобилизация финансовых поступлений. В 2003 году правительство Афганистана при содействии доноров разработало Стратегию таможенной реформы и модернизации, а также пятилетний план работы таможни, основными целями которых являлись реформирование таможенных органов для оптимизации процесса поступлений таможенных платежей в государственный бюджет и содействие торговле и транзиту для расширения базы таможенных поступлений.

Общая информация об областях финансирования проектов в хронологической последовательности представлена в таблицах 4 и 5 4.

Области администрирования для первого проекта в Афганистане почти идентичны указанным ранее для российского проекта. Однако если российский проект был исполнен единым блоком, то в Афганистане дополнительное финансирование требовалось в обоих проектах (предположительно, ввиду нестабильной экономико-политической ситуации). Особенно-

Таблица 4

Распределение финансирования в Ускоренном проекте модернизации таможенной службы и упрощения процедур торговли (Emergency Customs Modernization and Trade Facilitation Project)

⁴ Таблицы 4 и 5 составлены автором с использованием данных источников [5 с. ii; 5 с. 5 соответственно].

Область администрирования	Размеры финансирования, %
Административная и гражданская службы	17
Инфраструктура частного сектора	33
Налоговая политика и управление	17
Торговля и доступ к рынкам (упрощение процедур)	33

Таблица 5

Распределение финансирования во Втором проекте по модернизации таможенной службы и упрощению процедур торговли Афганистана (Second Customs Reform and Trade Facilitation Project)

Финансируемый сектор Размеры фактического финансирования, % Информационно-коммуникационные технологии в государственном секторе 5 Услуги в области информационно-коммуникационных технологий 10 Иные информационно-коммуникационные технологии 5 Транспортировка 49 Промышленность, торговля и услуги 31 стью является и включение Афганистана в список государств – пользователей программного обеспечения, разработанного Конференцией ООН по торговле и развитию – ЮНКТАД (Automated System for Customs Data – ASYCUDA), что, несомненно, оказало влияние на стоимость проекта. В отличие от Афганистана Российская Федерация предпочла собственную разработку программного обеспечения, это было более дорогостоящее и независимое решение страны, которая была уверена в том, что она сможет рассчитаться за предоставленное финансирование.

Если первый проект Афганистана представляет собой экстренную целевую финансовую помощь, то финансирование второго проекта уже более структурировано. Рассмотрим блоки финансирования по второму проекту [6, с. 15]:

• •    повсеместное применение компьютерных технологий таможенного контроля (расширение возможностей применения ASYCUDA, создание оптоволоконной структуры связи и прочее);

• •    создание центров оперативного мониторинга в режиме реального времени (в целях обеспечения таможенного контроля, отслеживания нелегальных таможенных операций, оказания влияния на статистический учет посту-

• пления таможенных платежей и формулирование бизнес-решений);

• •    организация сотрудничества таможенной службы Афганистана и таможенных служб приграничных государств;

• •    модернизация технического оснащения ключевых зон таможенного контроля (а именно Джелалабад, Кабул, Хост, Нимроз, Торкхам, Акина, Анд-хой);

• •    разработка нормативной, административной и институциональной баз данных для дальнейшего развития таможенных органов.

Показатели, характеризующие достижение целей проекта, приведены в таблице 6.

Итогом реализации второго проекта явилось внедрение ASYCUDA на 25-и таможенных постах, а модуля управления рисками – на 19-и. Оформление внутреннего транзита стало возможным в рамках 9-и коридоров, международного – в рамках 7-и. Было обеспечено резервное копирование через Афганский национальный центр данных, создан центр оперативного мониторинга, а также дополнительный модуль СМС-оповещений для декларантов о переводе денежных средств на счет таможенной службы и о нештатных ситуациях. Налажен обмен информацией с Пакистаном посредством электронной почты, подписаны со-

Таблица 6

Целевые показатели Второго проекта по модернизации таможенной службы и упрощению процедур торговли Афганистана ⁵

Целевой показатель		Значение
		исходное	предполагаемое *	достигнутое
Доля электронных операций в общем объеме предоставленных государственных услуг, %		50,7	93	96
Количество несоответствий в декларациях, обнаруженных с помощью системы управления рисками, %		5.5	7	3,1 **
Степень удовлетворенности участников ВЭД (из 10 чел.)		6,5	7	7,4
Время, необходимое для проведения таможенного контроля, мин.	внутриведомственный контроль	148	105	67
	контроль на границе	46	27	<20
Экономия средств бизнеса, тыс. долл. США		0	150

* Следует учитывать, что предполагаемые значения пересматривались в ходе выполнения проекта. ** Риски не обновлялись на регулярной основе, а подавляющее большинство транспортных средств отправлялось на осмотр/досмотр. Надлежащий контроль был невозможен в силу ограниченности ресурсов, и количество обнаружений осталось низким. Позднее критерий выборочности был доработан.

глашения о сотрудничестве с Пакистаном, Таджикистаном, Ираном, ОАЭ, Китаем, Узбекистаном, Туркменистаном и Турцией. Разработан интерфейс для обмена данными между Афганистаном и Таджикистаном, который официально начался в мае 2015 года.

С момента начала осуществления проекта было заключено около 65 контрактов по улучшению инфраструктуры. Также в рамках проекта была завершена детальная проработка вопроса о создании мультимодальной контейнерной грузовой станции за пределами Джелалабада. Были разработаны долгосрочный план проведения таможенных реформ и новая модель пограничного контроля, создана группа исследования статистики и налоговых поступлений, намечено создание «единого окна».

МБРР положительно оценивает упорядочивание таможенного контроля в первом проекте, начиная с повышения прозрачно- сти транзита. Традиционно МБРР считает, что самый легкий путь к оптимизации работы таможенных органов – налаживание экспорта с использованием авиаперевозок и наращиванием обработки импортных деклараций. Однако потребовалось сократить разницу между товарами, зарегистрированными на границе, и товарами, перемещаемыми по территории страны. Немаловажным стало использование статистической информации с целью прогнозирования поступления платежей в зависимости от интенсивности товарооборота, что позволило снизить теневую и коррупционную составляющие.

За время выполнения второго проекта был достигнут значительный прогресс в обеспечении рационального макроэкономического управления, улучшении уровня профильного образования сотрудников таможенных органов, а также в восстановлении базовой инфраструктуры дорог, энергоснабжения. Вместе с тем серьезные

⁵ Таблица составлена автором с использование данных источника [6, с. 21–22].

проблемы, стоящие перед Афганистаном, по-прежнему были связаны с нищетой, отсутствием безопасности, слабым управлением, наркобизнесом.

В 2016 году был окончен второй этап таможенной реформы Афганистана, призванный оказать правительству поддержку в завершении работы над долгосрочными приоритетами реформы таможенной службы и упрощении процедур торговли. В качестве ключевых мероприятий были обозначены:

• •    внедрение автоматизации в зонах таможенного контроля и таможенных складов;

• •    обновление инфраструктурных объектов;

• •    наращивание кадрового потенциала;

• •    внедрение риск-ориентированного подхода и элементов «единого окна».

В настоящее время можно говорить о частичном применении практики Всемирной таможенной организации.

Вьетнам

Проект по Модернизации таможенных органов Вьетнама (The Customs Modernization Project for Vietnam) любопытен тем, что начало его реализации пришлось на пери- од перед вступлением в ВТО, что неизбежно коррелировало с целями проекта, а его окончания – на период после вступления в ВТО, что согласно международному опыту замедляет темпы проведения реформ (в государствах – членах ВТО) 6. Целями проекта являлись:

• 1)    упрощение торговли;

• 2)    увеличение объема поступления таможенных платежей;

• 3)    совершенствование ведения таможенной статистики;

• 4)    укрепление национальной безопасности.

К промежуточным целям относятся:

• •    внедрение современных таможенных систем и процедур на основе согласованных на международном уровне стандартов и передовой практики;

• •    совершенствование организационной структуры и укрепление кадрового, финансового потенциалов;

• •    внедрение информационно-коммуникационных технологий в целях повышения эффективности, транспарентности и снижения операционных издержек.

Общая информация об областях финансирования представлена в таблице 7.

Таблица 7

Распределение финансирования в Проекте по Модернизации таможенных органов

Вьетнама (The Customs Modernization Project for Vietnam), % ⁷

Финансируемый сектор
Государственное управление	12
Промышленный и торговый секторы	1
Внутриведомственное управление	75
Право и правосудие	1
Профессиональная подготовка кадров	11
Область администрирования
Административная и гражданская службы	29

⁶ Вьетнам вступил в ВТО в январе 2007 года.

⁷ Таблица составлена автором с использование данных источника [7, с. v].

Окончание таблицы 7

Инфраструктура для бизнеса	14
Право	14
Иные области государственного регулирования	14
Торговля и доступ к рынкам (упрощение процедур)	29

Дороже проекта Вьетнама в практике МБРР был только проект по модернизации таможенных органов России. Примечательно, что при реализации проекта Вьетнама изменения в распределении финансирования не происходили.

Проект включал следующие блоки (см. [7, с. 21]):

• 1)    внедрение современных систем таможенного контроля и улучшение операций:

• •    пересмотр законодательства (удалены избыточные положения и несоответствия);

• •    пересмотр бизнес-процессов таможенного оформления;

• •    разработка системы управления рисками;

• •    постановка задачи развития института квалифицированных таможенных брокеров;

• 2)    совершенствование организационной структуры ведомства и укрепление потенциала:

• •    пересмотр функций, задач, полномочий ведомства, стратегии подготовки кадров;

• •    закупка технических средств таможенного контроля;

• 3)    развитие информационно-коммуникационных технологий (основным оказался вопрос, разрабатывать программное обеспечение или покупать готовое решение; в итоге Вьетнам принимает участие в совместной разработке технологических решений по концепции «единого окна» в странах Ассоциации государств Юго-Восточной Азии; далее – АСЕАН);

• 4)    помощь в управлении проектом:

• •    задействование опытных экспертов, в том числе международных;

• •    помощь в подготовке тендерных документов для блока 1;

• •    поиск лучшего решения среди существующего программного обеспечения.

Показатели, характеризующие достижение целей проекта, приведены в таблице 8.

Можно сделать вывод о том, что на момент проведения проектной деятельности по модернизации таможенных органов совместно с МБРР Вьетнам уже обладал определенным потенциалом, а предстоящее вступление в ВТО было достаточной мотивацией для выполнения поставленных задач. Процедуры торговли действительно были упрощены, также был решен ряд организационных, кадровых, информационно-технических проблем, повлиявших на выполнение целевых показателей.

Казахстан

Проект по развитию таможенных органов Казахстана (Customs Development Project) необходимо рассматривать как составную часть «модели Назарбаева», так как развитие таможенной службы – часть развития современного государства, обладающего конкурентной экономикой и высокими стандартами жизни. Направления казахского проекта практически те же, что и российского: институциональное развитие кадров, таможенных операций, IT-технологий и непосредственно проектного управления.

Общая информация об областях финансирования представлена в таблице 9.

В ходе реализации проекта был пересмотрен ряд бизнес-процессов для его дальнейшей автоматизации. Законодательная база приведена в соответствие с Киотской конвенцией, завершено создание комплексной

Таблица 8

Целевые показатели проекта МБРР по модернизации таможенной службы Вьетнама ⁸

Целевой показатель	Значение
	исходное	предполагаемое *	достигнутое
Оценка эффективности таможенных органов участниками ВЭД, процент удовлетворенных респондентов от общего количества опрошенных участников ВЭД	33,9	Существенное улучшение	53,5
Затраты на сбор таможенных платежей по сравнению с количеством доходов, %	1,1	0,88 (уменьшение на 20 процентов)	0,86 (уменьшение на 22 процента)
Количество оформленных деклараций, приходящихся на одного сотрудника	271	Увеличение на 25 процентов	365 (увеличение на 35 процентов)
Средний срок оформления импортных грузов	8,4 дня для завершения всех процедур в порту (из них 2,3 дня на таможенные операции)	Сокращение времени на 45 процентов в аэропортах и на 25 процентов в морских портах	7,78 дня для завершения всех процедур в порту (из них 0,6 дня на таможенные операции) 2,23 часа для грузов, перемещаемых наземным видом транспорта (2 часа на таможенные операции)
Процентная доля грузов, подвергшихся таможенному досмотру, %	94 в портах 92 на границах	Сокращение на 50 процентов	51 процент в портах, 13 процентов на границах (сокращение на 46 и 78 процентов соответственно)
Доходы, полученные после обнаружения нарушений, млрд донгов	117,1	Увеличение на 50 процентов	344,55 (увеличение на 94 процента)

* Следует учитывать, что предполагаемые значения пересматривались в ходе выполнения проекта.

Таблица 9

Распределение финансирования в Проекте по развитию таможенных органов Казахстана (Customs Development Project) (размеры предполагаемого и фактического финансирования совпадают), % ⁹

Цель и область администрирования	Размер финансирования, %
Развитие структур рыночной экономики	17
Обеспечение подотчетности, борьба с коррупцией	17
Налоговая политика и управление	33
Упрощение процедур торговли и доступ к рынкам	33

⁸ Таблица составлена автором с использованием данных источника [7, с. vi].

⁹ Таблицы 9 и 10 составлены автором с использованием данных источника [8, с. iv и с. vi соответственно].

базы таможенно-тарифного регулирования. Результаты ее внедрения были высоко оценены участниками ВЭД.

Программное обеспечение «АСТАНА-1» начиная с 2018 года (после завершения проекта) позволяет осуществлять процедуру электронного декларирования. «АСТАНА-1» представляет собой программный продукт, разработанный на основе ASYCUDA по контракту между Комитетом государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан и ЮНКТАД.

При закупке информационно-коммуни- кационных технологий возникли некоторые трудности, связанные с неверной оценкой возможности учреждения-исполнителя в управлении закупками. Позиция МБРР была такова: впредь стоит нанимать отдельного руководителя проекта в области информационно-коммуникационных технологий.

Показатели, характеризующие достижение целей проекта, приведены в таблице 10.

Итоги реализации проекта оказались спорными:

Таблица 10

Целевые показатели проекта МБРР по модернизации таможенной службы Казахстана

Целевой показатель	Значение
	исходное	предполагаемое *	достигнутое
Сокращение времени таможенного оформления на границе на 75 процентов	29 часов (согласно опросам участников ВЭД [8]) 1,36 часа (по информации ведомства)	Сокращение на 75 процентов	Сокращение на 53 процента (согласно опросам участников ВЭД) Сокращение на 24 процента (по информации ведомства)
Сокращение времени таможенного оформления на внутренних постах на 75 процентов	17,2 часа (согласно опросам [8]) 1 час (по информации ведомства)	Сокращение на 75 процентов	0,55 часа для экспорта 3,1 часа для импорта
Сокращение фактического контроля (без ущерба результативности), %	70	20	14,8
Сокращение числа документов, необходимых для таможенного оформления, шт.	14	7	3 (по опросам участников ВЭД [8])
Увеличение на 20 процентов соотношения поступивших таможенных платежей к количеству сотрудников	426,250 долл. США	Увеличение на 20 процентов (планка была задана до вступления Казахстана в Таможенный союз)	Увеличение на 79 процентов
Введение стандартов работы сотрудников	–	Требуется введение	Введены 6 стандартов и ключевых показателей эффективности работы (опубликованы в постановлении Правительства)

Окончание таблицы 10

Восприятие профессионализма и добросовестности таможенных органов участниками ВЭД

–

Существенное улучшение

71,2 процента (однако методология проведения опросов не была полностью раскрыта)

* Следует учитывать, что предполагаемые значения пересматривались в ходе выполнения проекта.

• •    укрепление экономического потенциала приписать проекту трудно;

• •    институциональные реформы (например сокращение количества документов, необходимоых для совершения таможенных операций) проведены не полностью;

• •    полноценное электронное декларирование не было введено.

Также Казахстаном не была проведена оценка качества дистанционного обучения, а задержки реализации проекта привели к дополнительным затратам (см. [8, с. 24]).

Лаосская Народно-ДемократическаяРеспублика

В течение предпроектного десятилетия в Лаосе наблюдался значительный экономический рост, обусловленный главным образом эксплуатацией природных ресурсов. Лаосская Народно-Демократическая Республика продолжает интенсивно интегрироваться в быстро развивающуюся региональную экономику посредством выполнения торговых обязательств как на многосторонней основе, так и в рамках АСЕАН, поддержания относительно низких тарифов, улучшения инфраструктуры и взаимоотношений с соседями.

Проект Лаоса был запущен позднее проекта Вьетнама, являлся не таким дорогостоящим и всеобъемлющим. Его цель состояла в облегчении торговли посредством повышения эффективности/результатив-ности таможенного управления и упрощения таможенных процедур для устранения дублирования и избыточности, сокращения операционных издержек и времени, необходимого для очистки товаров.

Общая информация об областях финансирования представлена в таблице 11.

В проекте выделены всего два блока:

• 1)    автоматизация таможенных операций, внедрение системы ASYCUDA (обеспечение развития системы аварийного восстановления данных для обеспечения непрерывного перемещения товаров);

• 2)    институциональное развитие (внедрение международных практик менеджмента, выполнение требований Всемирной таможенной организации, устранение несоответствий в нормативной правовой базе таможенного законодательства).

Целевые показатели, относительно которых можно судить об успешности проекта, приведены в таблице 12.

Таблица 11

Распределение финансирования в проекте МБРР по модернизации таможенной службы Лаоса (Lao PDR Customs and Trade Facilitation Project) ¹⁰

Цель администрирования	Размеры финансирования, %
Содействие торговле	50
Проведение реформ административной и гражданской служб	25
Прозрачное администрирование	25

¹⁰ Таблицы 11 и 12 составлены автором с использованием данных источника [9, с. 4 и с. 25 соответственно].

Таблица 12

Целевые показатели проекта МБРР по модернизации таможенной службы Лаоса

Целевой показатель	Значение
	исходное	предполагаемое *	достигнутое
Сокращение среднего времени экспорта, импорта, транзита, час.	17,9	7,4	6,5
Сокращение количества этапов, необходимых для таможенного оформления	9 для импорта, 7 для экспорта	4 для импорта, 3 для экспорта	4 для импорта, 3 для экспорта
Увеличение доли результативных досмотров в общем количестве досмотров, доля	Не рассчитывалось	2,9	Не достигнуто
Улучшение имиджа ведомства, опора на индекс LPI 11	2,08 (LPI 2007)	2,8	2,07

* Следует учитывать, что предполагаемые значения пересматривались в ходе выполнения проекта.

Экономическую выгоду принесло значительное сокращение времени таможенного оформления в связи с тем, что сокращение таможенного времени на сутки обеспечивает экономию в 0,25 процента от стоимости груза, а для скоропортящихся товаров – на 0,5 процента.

В таможенной службе Лаоса приоритет отдается сотрудникам, владеющим иностранными языками и обладающим высокими техническими навыками. Однако пока этот кадровый вопрос в стране не решен полностью. Немаловажным остается электро-коммуникационный аспект – аренда сетей у лаосских фирм неизбежно сказывается на качестве и постоянстве работы ведомства.

Мексика

Проект Мексики по Укреплению института таможенного дела (Customs Institutional Strengthening), как и проекты Российской Федерации и Казахстана, следует рассматривать в совокупности с интеграционными процессами.

Становление латиноамериканского общего рынка (30-е года XX века) обусловлено необходимостью перехода от сырьевой экономики к созданию промышленности и устойчивого рынка труда. В результате, несмотря на идеологические противоречия и приграничные споры, в 1991 году интеграция стала более интенсивной благодаря созданию в Центральноамериканской интеграционной системе (далее – ЦАИС) Секретариата по экономической интеграции в Центральной Америке (далее – SIECA), который обеспечил правовую основу для разрешения споров между государствами-членами. Также все члены системы Центральноамериканской интеграции (Sistema de la Integracion Centroamericana - SICA, штаб-квартира – Республика Сальвадор) являются частью проекта Mesoamerica, который включает Мексику и Колумбию.

Организационная структура ЦАИС аналогична структуре Евразийского экономического союза: руководящий орган – Совет глав государств – членов объединения, более детальное руководство осуществляется Советом Министров иностранных дел, Исполнительным комитетом (аналог Евразийской экономической комиссии) и Генеральным секретариатом. При этом Центральноамериканский суд оказывает консультационные услуги по международным правовым вопросам (см. [10]).

• ¹¹ LPI (Logistics Performance Indeх) – комплексный индекс, разработанный Всемирным банком для оценки возможности перемещения товаров на национальном и международном уровнях. В отличие от иных индексов достаточно подробно рассматривает показатели для оценки таможенных органов.

На конкурентоспособность мексиканской экономики оказывают негативное влияние слабая логистика и высокие затраты на перемещение грузов. В связи с этим только за счет реформы таможенных органов не удастся значительно улучшить экономический климат в стране.

Тем не менее налоговыми органами Мексики был предложен план проекта, который включал работу в рамках 4 блоков (см. [11, с. 1–2]):

• 1)    институциональная перестройка (комплексная реорганизация правовых, организационных, нормативных и оперативных структур таможенной службы, повышение качества работы ведомства);

• 2)    работа с кадрами (повышение профессионализма и возможностей руководителей и персонала за счет улучшения обучения, более эффективного использования способностей сотрудников, обеспечения их карьерного роста, оценки эффективности менеджмента и этической культуры);

• 3)    улучшение коммуникации с заинтересованными сторонами для облегчения проведения реформ;

• 4)    координация усилий по реализации проекта и оказание технической и организационной поддержки.

В обзоре отчета о ходе выполнения проекта (сам отчет так и не был оформлен в единый документ) МБРР отмечает отсутствие у мексиканской стороны представления о необходимости конкретных действий, готовности к изменениям, внедрению международных практик таможенного менеджмента.

За исключением времени таможенного оформления, не были представлены базовые данные для целевых показателей, а также план для разработки и проведения обследования участников ВЭД. Согласованию и координации ведения проекта сопутствовали задержки и бюрократия. Помимо налоговой службы (Servicio de Administraci o n Tributaria - SAT), в работе принимали участие таможенная служба (Administracion General de Aduanas – AGA),

Министерство по делам государственной службы (Secretaria de Funcion Publica – SFP), Министерство финансов (Nacional Financiera, NAFIN) и Управление делами (Secretaria de haria).

Вначале мексиканское правительство было заинтересовано в проекте. Однако в 2009 году оно отложило подписание проекта на 11 месяцев – до марта 2010 года. Через шесть месяцев (в сентябре 2010 года) правительство официально запросило реструктуризацию, чтобы сократить свой вклад более чем вдвое. В итоге, когда стало ясно, что проект не может быть закончен до конца президентского срока Фелипе Инохоса Кальдерона (Felipe Calder o n), было принято решение его отменить. Исходные данные для целевых показателей так и не были представлены, поскольку предполагалось, что они будут касаться деятельности по проекту, которая так и не началась.

Африканский регион

Для африканского региона характерна работа одновременно с экономической и социальной сферами жизни общества. По мнению автора настоящей статьи, в применении комплексного подхода решающую роль сыграли международные организации. Например, разработка индикаторов интеграции в этом регионе возложена на Национальную Ассамблею ООН, а именно на Экономическую комиссию для Африки. Также в качестве особенности индикаторов интеграции африканских стран можно указать их направленность на решение частных задач внутренней политики (показатели миграции, социальной незащищенности и развития промышленности). Следует отметить и то, что в регионе проводятся не только качественная оценка жизни общества, но и мониторинг параметров интеграции, ставятся соответствующие задачи (признание прав женщин, гармонизация статистической практики) [12].

В африканском регионе проекты по развитию таможенных органов осуществлялись в 2012–2014 годах. Хронологически первый проект (2012 год) был направлен на сектор строительства сельских дорог и междугородных автомагистралей (реализован в течение года), второй, более обширный, – на сферу коммуникационных технологий, связи, сферу IT, промышленность, внутреннюю и международную торговлю (реализован в течение двух лет). Третий проект (2014 год) был нацелен на модернизацию таможенных органов.

Более подробная информация МБРР не представлена.

Филиппины

Филиппины – страна, стоявшая у истоков основания АСЕАН (вместе с Индонезией, Малазией, Сингапуром и Таиландом). Вьетнам и Лаос присоединились к межправительственной организации в 1995 и 1997 годах соответственно.

Пандемия Covid-19 настигла Филиппины в феврале 2020 года, что привело к значительному давлению на систему здравоохранения и экономику. С 16 марта 2020 года правительство мобилизовало медицинские ресурсы и сократило перемещение граждан. Десятилетия структурных реформ в экономике позволили пережить этот сложный период, однако экономический рост приостановился. Сокращение роста на 0,7 процента в годовом исчислении произошло в первом квартале 2020 года, во втором квартале наблюдалось еще более резкое снижение (на 16,5 процента в годовом исчислении), поскольку большинство регионов страны в середине марта ввели усиленный карантин.

Филиппины очень зависимы от изменений климата. Страна подвергается многочисленным стихийным бедствиям, включая тайфуны, землетрясения, наводнения, штормовые нагоны, цунами, извержения вулканов и оползни. Многие из этих опасных природных явлений усугубляются изменениями климата и их частота и интенсивность будут проявляться в зависимости от изменения климата. Недавние исследования показывают, что экономические по- тери от землетрясения на разломе Западной долины (в Маниле) могут составить 48 миллиардов долларов США, что приведет к катастрофическим последствиям для бизнеса. Все это создает риск для недавних достижений страны в сокращении бедности и может негативно сказаться на экономическом росте.

Филиппины ориентированы на достижение устойчивого роста. Среднесрочный план развития государства на 2017–2022 годы согласуется с Концепцией правительства до 2040 года (AmBisyon Natin 2040). Согласно Концепции повышение эффективности экономики способно более чем в 3 раза увеличить ВВП страны. В целом, государство стремится к достижению глобальной конкурентоспособности экономики знаний «globally competitive knowledge economy» [13, с. 6].

В настоящее время при проведении макроэкономического анализа принято классифицировать страны на развитые, развивающиеся и наименее развитые. Прежде всего они различаются степенью упорядоченности власти, потенциалом, использующимся для преодоления вызовов (как внешних, так и внутренних).

Говоря о проведении экономической политики в стране, следует отметить особую роль таможенных органов – по своей сущности они не только наделены правоохранительной и фискальной функциями, но и обладают инструментами непосредственного воздействия на экономику. Разумеется, менеджмент конкретного ведомства будет обладать всеми чертами, характерными для остального государственного администрирования страны. Однако используемые технологии, политика, проводимая по отношению к участникам ВЭД, составляют компетенцию таможенной службы в отношении регулирования экономики. При этом нельзя забывать, что в рассмотренных проектах в малой степени принимался во внимание опыт таможенного администрирования развитых стран, а значит, лучшие практики фактически не были учтены.

Выводы

Поводя итоги проведенного исследования проектов реконструкции и реформирования таможенных служб, реализованных при поддержке Международного банка реконструкции и развития, можно сделать следующие выводы:

• 1)    модернизация таможенных органов – системное, а не частное явление. Исходя из практики МБРР она инициируется экономическим ростом, созданием интеграционных объединений, вступлением в иные международные организации (например во Всемирную таможенную организацию);

• 2)    проекты МБРР в области модернизации таможенного администрирования являются довольно эффективным инструментом воздействия на таможенный менеджмент. Опыт показывает соответствие целей и ключевых параметров их достижений, положительные эффекты от возможности привлечения специалистов международного уровня, действий МБРР с учетом индивидуальных приоритетов страны (например создание собственного программного обеспечения, а не использование предлагаемого готового продукта, если вопрос является принципиальным для государства);

• 3)    развивающиеся страны, в которых власть упорядочена в достаточной степени и сосредоточено достаточное количество ресурсов, способны успешно реализовывать проекты по модернизации таможенных органов;

• 4)    наименее развитые страны, напротив, даже при получении международной помощи демонстрируют «незавершенный гештальт» своего государства (бюрократические сложности, невозможность кооперации ведомств, курирования проекта и достижения результатов, оспаривание финансирования) и в конце концов ставят под вопрос осуществление проекта. При этом МБРР подстраховывается разделением фи-

• нансирования проекта (дробление реформ на этапы, использование дополнительного финансирования, как в случае с Афганистаном);

• 5)    МБРР обладает достаточным опытом финансирования проектов по модернизации таможенных органов, можно сказать, что международная практика сформирована – вплоть до постановки целевых показателей (стоит отдельно отметить ориентацию на индекс LPI, показатели из которого заимствуются для мониторинга результативности проекта);

• 6)    упрощение процедур торговли и доступ к рынкам и реформа государственной гражданской службы зачастую являются наиболее затратными статьями расходов модернизации таможенной службы.