Финансовая ответственность публично-правовых образований при невыполнении ими условий соглашений о предоставлении межбюджетных субсидий

Финансовой ответственности публично-правовых образований при реализации ими полномочий за счет межбюджетных трансфертов посвящены труды как ученых-административистов [1; 2], так и представителей финансового права [3–7]1. В этих исследованиях основное внимание уделяется правовой природе финансово-правовой ответственности, анализу подходов к определению понятия и содержанию данного вида ответственности, уяснению места в системе юридической ответственности, соотношению финансово-правовой ответственности с иными видами ответственности.

Однако в научной литературе до настоящего времени не представлен теоретико-правовой анализ мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при невыполнении ими условий соглашений о предоставлении межбюджетных субсидий, в том числе на предмет их соответствия актам вышестоящей юридической силы.

Правовое регулирование финансовой ответственности публично-правовых образований

Пунктом 3 ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) предусмотрено, что правила, регулирующие общие требования к формированию, предоставлению и распределению суб- сидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинанси-рования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации, устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации. Такие же правила подлежат утверждению и высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации при софинансировании за счет бюджетов субъектов Российской Федерации расходных обязательств муниципальных образований (п. 3 ст. 139 БК РФ).

В развитие указанных положений БК РФ на федеральном уровне постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Феде-рации2 (далее – Правила предоставления субсидий из федерального бюджета). Отличительной их особенностью является то, что они определяют также основания и порядок применения мер финансовой ответственности субъектов Российской Федерации при невыполнение ими условий соглашения о предоставлении межбюджетных субсидии, в частности по достижению результатов использования субсидий и обеспечению соблюдения сроков достижения контрольных точек строительства в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование строительства (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, технического перевооружения) объектов капитального строительства и (или) приобретение объектов недвижимого имущества (подп. «ж» п. 4, подп. «к» п. 10 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета).

Установление данных мер финансовой ответственности не предусмотрено ст. 132 БК РФ, абз. 3 п. 3 которой в качестве условия предоставления субсидии бюджету субъекта Российской Федерации определяет необходимость заключения соглашения о предоставлении межбюджетных субсидий, предусматривающего обязательства субъекта Российской Федерации по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств.

Из дословного толкования рассматриваемой нормы следует, что соглашением о предоставлении межбюджетных субсидий должна определяться ответственность каждой из сторон этого соглашения за невыполнение взаимных обязательств. Эти обязательства не могут в одностороннем порядке порождать меры финансовой ответственности субъекта Российской Федерации, находящиеся за рамками бюджетно-правового регулирования.

В доктрине, ввиду отсутствия легального определения, термин «финансовая ответственность» рассматривается в более широком по объему значении и раскрывается через такие разновидности, как налоговая ответственность (отраслевой подвид)3, ответственность за наруше- ние налогового законодательства (комплексный подвид) [8], ответственность за нарушение бюджетного законодательства и бюджетная ответственность [4], банковская, а также валютная ответственности [9]. Некоторые ученые обосновывают, что финансово-правовой ответственности вовсе не существует4, она не имеет самостоятельного характера, потому как виды юридической ответственности не расширяются с развитием соответствующего им законодательства [6, с. 98–99; 10], делают вывод о том, что рассматриваемое понятие является виртуальным, как и финансовое правонарушение [2].

Рассматриваемым нами актом Правительства Российской Федерации финансовая ответственность сведена к перечислению из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет средств в объеме 10 % общего размера субсидии в отношении каждого показателя результативности использования субсидии, значение по которому не достигнуто или по которым допущены нарушения сроков достижения контрольных точек строительства (п. 16–19(1) Правил предоставления субсидий из федерального бюджета).

Данная мера финансовой ответственности, как и иные меры ответственности, должна обеспечиваться силой государственного принуждения. Однако п. 20(1) Правил предоставления субсидий из федерального бюджета предусматривает не императивное, а диспозитивное правило, определяющее возможность сокращение размера межбюджетной субсидии в текущем и (или) очередном финансовом году, в случае если к субъекту Российской Федерации применяются меры финансовой ответственности (далее – правило о сокращении межбюджетных субсидий). Реализация этого правила поставлена в зависимость от содержания конкретных правил (порядка) предоставления межбюджетных субсидий, и в случае наличия в них правил о сокращении межбюджетных субсидий при полном или частичном неперечислении субъектом Российской Федерации суммы, указанной в требовании по возврату межбюджетной субсидии, осуществляется сокращение размера данного трансферта «в счет погашения штрафных средств»5.

Такой подход к нормативному регулированию рассматриваемых отношений обусловливает ряд вопросов: почему правило о сокращении межбюджетной субсидии носит усмотрительный (необязательный) характер; если оно предусмотрено конкретными правилами (порядком) пре- доставления межбюджетных субсидий, то является ли такое сокращение размера межбюджетной субсидии бюджетной мерой принуждения (абз. 5 п. 2 ст. 306.2 БК РФ), а если не включено в текст этих правил, то тогда какой механизм исполнения требования по возврату межбюджетной субсидии существует?

Диспозитивность правила о сокращении межбюджетной субсидии, как представляется, обусловлена тем, что оно не в полной мере согласуется с требованиями гл. 29, 30 БК РФ.

Наличие этого предписания в тексте правил (порядка) предоставления межбюджетных субсидий6, на наш взгляд, не позволяет применить бюджетные меры принуждения. Нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета признается бюджетным нарушением (ст. 306.1 БК РФ),

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 3 правил (порядка) предоставления межбюджетных субсидий, впрочем, как и фикция его наличия, свидетельствует в целом о том, что рассматриваемая финансовая ответственность не обеспечена инструментами бюджетного регулирования (за исключением нецелевого использования бюджетных средств).

Не могут меры финансовой ответственности определяться и заключаемым сторонами соглашением о предоставлении межбюджетных субсидий, так как предметом данного соглашения выступают не гражданские права и обязанности, а участие в софинансировании расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органами публичной власти, и, соответственно, меры финансовой ответственности не подпадают под действие гражданского законодательства9. К тому же применение в бюджетных правоотношениях норм Гражданского кодекса Российской Федерации о материальном ущербе, убытках, упущенной выгоде не представляется возможным10.

Учитывая, что соглашения о предоставлении межбюджетных субсидий заключаются в рамках публичных отношений, их следует рассматривать как особые публичные договоры, обладающие рядом признаков: публичная цель (софинанси-рование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов публичной власти) и направленность

за совершение которого ранее ст. 306.8 БК РФ7 предусматривалась бюджетная мера принуждения, в том числе в виде сокращения предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). В настоящее время возврат межбюджетной субсидии возможен только в случае ее нецелевого использования (ст. 306.4 БК РФ, п. 22 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета). В остальных случаях, при полном или частичном неперечислении штрафных средств из бюджета субъекта Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, проводятся проверки, по результатам которых выносятся представления и предписания, влекущие наступление только административной ответственности по ч. 20 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях8 (далее – КоАП РФ).

Таким образом, при включении рассматриваемого правила о сокращении межбюджетной субсидии в содержание правил (порядка) предоставления межбюджетных субсидий его реализация в счет погашения штрафных средств будет противоречить вышеуказанным нормам БК РФ.

Отсутствие же правила о сокращении межбюджетной субсидии в содержании на реализацию публичного интереса (посредством определения приоритетных направлений софинансирования); установление публичным субъектом перечня результатов использования межбюджетных субсидий, нацеленных на решение конкретных публичных задач (достижение целей); наличие механизма контроля за соблюдением условий предоставления межбюджетных субсидий, реализуемого как главным распорядителем средств соответствующего бюджета, так и уполномоченными органами государственного финансового контроля.

Принимая во внимание публичноправовую природу рассматриваемых соглашений, указание в них мер финансовой ответственности, не предусмотренных федеральным законодательством, противоречит требованиям БК РФ.

Не соответствуют в рассматриваемой части Правила предоставления субсидий из федерального бюджета и концепции правового государства, согласно которой основания и меры юридической ответственности, порядок их применения должны устанавливаться федеральными законами, а не подзаконными актами, так как «юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, применение которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений» [11, с. 156].

К тому же финансовое регулирование отнесено к исключительному предмету ведения Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации), что предопределяет установление на федеральном уровне и ответственности в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты11. Также ввиду того, что установление какой-либо ответственности является исключительной прерогативой законодателя (ч. 1 ст. 54 Конституции Российской Федерации), ее подзаконная регламентация недопустима.

Именно федеральный законодатель, как отмечается в некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в процессе осуществления финансового регулирования должен предусматривать юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере12.

Несмотря на это, современные теории законотворчества и парламентаризма допускают делегированное законотворчество [12, с. 95]. Однако БК РФ в рассматриваемой нами части, в отличие от иных его положений, не предусматривает возможности передачи тем или иным субъектам полномочий по регулированию анализируемых отношений.

Обозначенная коллизия норм, определяющих меры финансовой ответственности при предоставлении межбюджетных субсидий, позволяет сделать вывод о том, что они не обеспечены легитимными средствами государственного принуждения.

Однако это не препятствует принудительному взысканию штрафных средств

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 3 личные формы юридической ответственности, которые зависят от характера правоотношения (уголовная, административная, дисциплинарная), то меры ответственности сводятся к конкретным действиям, которые применяются к правонарушителю в рамках определенного вида ответственности (выступают санкцией).

Нарушение порядка и сроков подписания соглашений по СЭР и невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из этих соглашений, исходя из характера регулируемых ими отношений, должны признаваться именно бюджетными нарушениями, влекущими применение бюджетных мер принуждения. Следовательно, высшие исполнительные органы власти законодательно уполномочены лишь на определение конкретной меры принуждения в рамках имеющегося вида ответственности, а не на его установление.

Однако та или иная бюджетная мера принуждения, предусмотренная п. 2 ст. 306.2 БК РФ, может быть применена за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного гл. 30 БК РФ, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (п. 1 ст. 306.2 БК РФ). Указанная же глава БК РФ не содержит вида бюджетного нарушения, применительно к рассматриваемым нами отношениям, в связи с чем определение меры ответственности за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из соглашений по СЭР, теряет какой-либо здравый смысл.

Вместе с тем отдельными актами Правительства Российской Федерации14 были

на основании судебных решений13, за рамками которых, ввиду особой процедуры оспаривания нормативных правовых актов, остается вопрос законности рассматриваемых правовых предписаний.

Пределы полномочий высших исполнительных органов власти по установлению мер ответственности за совершение бюджетных нарушений

Обращаясь к анализу содержащихся в БК РФ норм, предусматривающих установление мер ответственности в рамках делегированных полномочий по законотворчеству, следует отметить, что они тоже не лишены недостатков. Например, п. 10 ст. 131 БК РФ определяет, что Правительством Российской Федерации устанавливаются меры ответственности за нарушение порядка и сроков подписания соглашений, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации (далее – соглашение по СЭР), и за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из этих соглашений. Аналогичные полномочия предоставлены также высшим исполнительным органам субъекта Российской Федерации (п. 8 ст. 137, п. 8 ст. 138 БК РФ).

Из представленного нормативного положения следует, что Правительство Российской Федерации наделено правом на установление именно мер, а не видов ответственности, за нарушение порядка и сроков подписания соглашений по СЭР. И если виды ответственности – это раз- определены такие меры ответственности за нарушение отдельных обязательств, возникающих из соглашений по СЭР, заключенных в период 2018, 2019 гг., как сокращение объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и приостановление ее предоставления. Данные меры ответственности по названию, своему содержанию и правовым последствиям идентичны бюджетной мере принуждения – приостановлению (сокращению) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), – предусмотренной абз. 5 п. 2 ст. 306.2 БК РФ.

Следовательно, исходя из тождественности этих мер, применяемых для регулирования одних и тех же межбюджетных отношений, они должны относиться к одному, а не различным видам ответственности – бюджетной и иной правовой основы.

Противоположной позиции придерживаются судебные инстанции, рассматривая установленные на подзаконном уровне меры ответственности, не являющиеся бюджетными мерами принуждения, в качестве «новой меры бюджетной ответ-ственности»15. Такой правоприменительный подход, на наш взгляд, не учитывает необходимости определения не только меры, но и вида ответственности, в рамках которого она реализуется. Отсутствие же последнего (вида ответственности) не может порождать «новой меры бюджетной ответственности».

Также рассматриваемыми актами, но за нарушение уже других обязательств, возникающих из соглашений по СЭР, предусматривалось применение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, чьи действия (бездействие) привели к нарушению обязательств, вытекающих из соглашения по СЭР.

Однако правовое регулирование мер дисциплинарной ответственности осуществляется нормами не бюджетного, а трудового (служебного) законодательства, которыми установлено право, а не обязанность руководителя по применению этих мер.

Учитывая, что меры дисциплинарной ответственности применяются субъектом не функциональной, а дисциплинарной власти, они могут быть применены к должностным лицам органов государственной власти субъекта Российской Федерации, чьи действия (бездействие) привели к нарушению обязательств, вытекающих из соглашения по СЭР, наряду – не вместо – с бюджетными мерами принуждения, и их нормативное закрепление в акте Правительства Российской Федерации лишь дезавуирует последние.

За совершение бюджетных нарушений – нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (подп. 3. п. 1 ст. 306.1 БК РФ) – применяться должны бюджетные меры принуждения. Их подмена мерами дисциплинарной ответственности недопустима, тем более что они могут быть применены к виновным лицам независимо от наличия представленного правового регулирования. На несоответствие рассматриваемого подхода положениям трудового законодательства и иным федеральным нормативным правовым актам указывается и в ряде судебных решений16.

Несмотря на вышеизложенное, актами Правительства РФ17 за нарушение обязательств, возникших из соглашений по СЭР, заключенных с 2020 по 2025 гг., предусматривается применение только мер дисциплинарной ответственности.

В связи с этим разрозненной является и практика субъектов Российской Федерации при заключении ими аналогичных соглашений с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) муниципальных образований, предусматривающая как применение дисциплинарной ответственности18 или сокращение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (приостановление ее пре- доставления)19, так и объединение данных вариантов ответственности20.

Более неопределенным по содержанию выступает и правило, предусмотренное законопроектом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федера-ции»21, согласно которому Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации) устанавливаются меры ответственности за нарушение порядка и сроков подписания соглашений о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и за невыполнение субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) обязательств, возникающих из этих соглашений, применение которых будет осуществляться в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Такой правотворческий подход, как представляется, не учитывает, что административное наказание выступает установленной государством мерой ответственности. Виды административных наказаний определены ст. 3.2 КоАП РФ, которая не предусматривает их дополнение актами Правительства Российской Федерации.

Таким образом, подход делегированного законотворчества высшим исполнительным органам власти следует рассматривать как очевидный недостаток БК РФ, приводящий к явному нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом (ст. 19 Конституции Российской Федерации). Подзаконное регулирование должно детализировать, а не восполнять закон.

В целях единства правового регулирования рассматриваемых отношений «меры юридической ответственности должны устанавливаться в законах, а не в подзаконных актах, а санкции должны содержаться в том нормативно-правовом акте, где определяются признаки состава правонарушения» [13, c. 84].

Возвращаясь к вопросу установления мер финансовой ответственности при предоставлении межбюджетных субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, следует отметить, что регионы на своем подзаконном уровне установили аналогичные с федеральными меры данной ответственно-сти22. Определенным объяснением этому может служить то, что при предоставлении «транзитных» субсидий из федерального бюджета финансовую ответственность должны нести не только бюджеты субъектов Российской Федерации, но и – по нисходящей – бюджеты муниципальных образований.

Однако субъекты Российской Федерации при регулировании рассматриваемых отношений не учли, что они не вправе принимать правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены БК РФ, который не относит установление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства к предмету собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации. Это подтверждается и судебной практикой23, в том числе выраженной в определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации24.

Таким образом, федеральные и региональные меры финансовой ответственности, влекущие финансовые последствия для бюджетов публично-правовых образований и населения в целом, а также иные меры ответственности, устанавливаемые высшими исполнительными органами власти, требуют пересмотра на предмет соответствия их положений Конституции Российской Федерации и БК РФ.

Последствия применения мер финансовой ответственности

Применение мер финансовой ответственности, как выше указывалось, влечет неблагоприятные финансовые последствия для бюджета субъекта Российской Федерации.

Рассматриваемые перечисления выступают так называемыми штрафными средствами, зачисляемыми в федеральный бюджет наряду с возвратом неиспользованных остатков межбюджетных субсидий, перечисляемых в доход бюджета, из которого они ранее были предоставлены (п. 5 ст. 242 БК РФ). Тем самым субъекты Российской Федерации несут имущественные обременения за действия (бездействие) их должностных лиц, допустивших невыполнение условий соглашений о предоставлении межбюджетных субсидий.

Несомненно, нарушение органами публичной власти условий вышеуказанных соглашений, обусловленное в отдельных случаях их слабой деятельностью или бездействиями при реализации собственных полномочий, приводящее к невыполнению взятых на себя обязательств, должно влечь наступление ответственности. Вместе с тем «необходим адекватный механизм такой ответственности, сопрягаемый с конституционными принципами государственного устройства» [14, с. 25].

Денежные средства того или иного бюджета – это средства налогоплательщи- ков, и уменьшение их посредством принудительных изъятий за неисполнение действий субъектом, обязанным их осуществить, должно влечь наложение ответственности не на невиновное лицо, а на правонарушителя.

В рамках рассматриваемых нами отношений ответственность должна применяться к органам управления, а точнее, к лицам, их представляющим на момент совершения правонарушения. Население не должно нести бремя ответственности за решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц. Такой подход, как отмечают отдельные исследователи, не соответствует принципам демократического правового государства [15; 16].

В этой связи возложение финансовой ответственности на граждан за злоупотребление должностными лицами правом, неэффективное или непрофессиональное управление данными лицами в соответствующей сфере отношений недопустимо. Население не должно терпеть лишения имущественного характера, сказывающиеся, в том числе, на возможности реализации отдельных социальнозначимых проектов (мероприятий) за счет средств бюджета. Штрафные средства также не направлены на принудительное восстановление нарушенного правопорядка, так как эти санкции накладываются не на нарушителя, а на бюджет публичноправового образования. Следовательно, ответственность должна предусматриваться в отношении должностных лиц за невыполнение ими условий соглашения о предоставлении межбюджетных субсидий и иных соглашений, на что, в частности, обращалось внимание Президента Российской Федерации25.

Обозначенные коллизии правового регулирования рассматриваемых отношений имеют дополнительный негативный

Сибирское юридическое обозрение. эффект, заключающийся в том, что коллизионные правила привлечения публично-правовых образований к финансовой ответственности при предоставлении межбюджетных субсидий спроецированы и на отношения по предоставлению иных межбюджетных трансфертов за счет средств как федерального²⁶, так и регио-нальных²⁷ бюджетов.

Разрешить имеющиеся противоречия возможно, предусмотрев на законодательном уровне ответственность за исследуемые нарушения виновных должностных лиц, а не населения и бюджета соответствующего публично-правового образования.

Примечательно, что проект такого законодательного акта28 был подготовлен Министерством финансов Российской Федерации в 2019 г., он предусматривал ужесточение административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также введение новых составов административных правонарушений за недостижение целей, показателей и результатов федерального проекта в части мероприятий, реализуемых в субъекте Российской Федерации, ответственность за которые возлагалась как на должност- ное лицо, обеспечивавшего достижение целей, показателей и результатов федерального проекта, так и на высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.

Как представляется, служебные интересы, несмотря на имеющееся поручение Президента Российской Федерации, в настоящее время все еще превалируют над интересами населения, несущего финансовую ответственность за действия региональных и муниципальных властей.

Заключение

Наделение высших исполнительных органов власти федерального и регионального уровней законотворческими полномочиями по определению каких-либо мер ответственности, в том числе финансовой ответственности, не согласуется с основным назначением исполнительной власти, исполнительно-распорядительным предметом ее деятельности. Вышеуказанные органы необходимо избавить от несвойственных им законодательных функций.

Меры ответственности за совершение бюджетных нарушений должны устанавливаться исключительно на законодательном уровне. При этом необходимо вве- сти административную ответственность должностных лиц, а не финансовую ответственность бюджетов публично-правовых образований и населения, за недо- стижение результатов, предусмотренных соглашениями о предоставлении межбюджетных трансфертов, в том числе межбюджетных субсидий.