Финансовая политика в социальной сфере в СССР в 1950-1970-е гг.

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №1301-00034.

В СССР в 1950-1970-е гг. основную часть расходов в социальной сфере финансировало государство. В советской историографии периода перестройки, благодаря критическим заявлени ям тогдашнего ру ководства, широкое распространение получило мнение о том, что финансирование социальной политики осуществлялось «по остаточному принципу»¹. На наш взгляд, такая точка зрения не учитывает всей специфики советской финансовой политики и нуждается в существенной корректировке.

Государственное финансирование социальных расходов осуществлялось преимущественно путем формирования так называемых общественных фондов потребления, представлявших собой специфический способ распределения той части национального дохода, которая (сверх оплаты по труду) предназначалась для удовлетворения текущих потребностей населения. Общественные фонды потребления (ОФП) как экономическая категория социализма – это важная по масштабам и социальной значимости форма распределения материальных и духовных благ, которая возникла на основе общественной собственности на средства производства. В советской литературе термин «общественные фонды потребления» впервые появился в 1959 г. после выступления Н.С. Хрущева на XXI съезде КПСС. До этого времени в статистических сборниках и экономической литературе использовалась формулировка «выплаты и льготы, полученные населением из государственного бюджета и за счет средств предприятий». Эта формулировка была удобна для плановых, финансовых и статистических органов, но мало подходила для пропагандистской и идеологической работы.

ОФП, будучи интегральным показателем ресурсов, распределяемых сверх вознаграждения за труд, позволяли государству воздействовать на размеры и структуру потребления населения. Социалистическая модель потребления основывалась на концепции «рационального потребления», то есть удовлетворения рациональных, разумных потребностей. Государство, заинтересованное в определенном уровне удовлетворения общественных потребностей в образовании, предоставлении медицинской помощи, развитии системы социального обеспечения и социального страхования, формировало специальные фонды для финансирования бесплатных услуг, оказываемых населению, и осуществления целевых социальных программ. Принцип целевого назначения ОФП выражался в том, что государство ограничивало сферы их использования, устанавливало определенные правила и нормативы для получения денежных выплат и бесплатных услуг. Поскольку все права граждан на получение тех или иных видов пенсий, пособий и других социальных выплат были закреплены юридически, они реализовывались автоматически. Социальное законодательство предопределяло объем ресурсов, направляемых на финансирование соответствующих социальных расходов, поэтому говорить об «остаточном принципе» финансирования в данном случае не имеет смысла.

ЦСУ СССР относило к ОФП следующие направления расходов: на просвещение, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение и социальное страхование, на содержание жилищного фонда; единовременные премии, не входящие в фонд заработной платы, а также на оплату очередных отпусков рабочим, служащим и колхозникам. Важно отметить, что в структуру ОФП не включались расходы на капитальные вложения, капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря.

Не относились к ОФП затраты государства на финансирование науки, обороны и управления, и лишь частично относились расходы на искусство и средства информации (включая радио и телевидение). Отсюда следует, что ОФП не были тождественны тем «коллективным благам», о которых писал Джон Ролз, когда анализировал экономическую систему социализма. Американский философ отмечал, что «существуют коллективные блага самого разного рода, от военного оборудования до услуг здравоохранения». Стандартным примером неделимого коллективного блага Ролз считал защиту нации от (неоправданной) агрессии извне. По мнению автора «Теории справедливости», организацию производства и финансирование «коллективных благ» должно брать на себя государство. Ролз сделал и еще одно важное замечание относительно коллективных благ: «Так как вопрос о пропорции общественных ресурсов, направляемых на их производство, отличается от вопроса об общественной собственности на средства производства, нет необходимой связи между двумя этими понятиями»2. Как известно, советские исследователи связывали возникновение ОФП в СССР и других социалистических странах именно с наличием общественной собственности на средства производства3.

В соответствии с целевым назначением и функциями ОФП основная их часть финансировалась из государственного бюджета. Доля государственного бюджета в общем объеме финансирования ОФП ежегодно уменьшалась, но все же оставалась самой большой. В 1966 г. она составляла 45,7%, в 1970 – 40,8%, 1975 – 37,4%4. Из государственного бюджета полностью финансировались социальное обеспечение, здравоохранение и просвещение. С уменьшением в объеме ОФП удельного веса прямых бюджетных ассигнований понижалась и доля ресурсов, направляемых в эти отрасли, что отрицательно влияло на их развитие. Кроме прямых ассигнований из бюджета выделялась дотация бюджету государственного социального страхования, она составляла в 1960-е годы примерно 48% от всех доходов и поступлений бюджета государственного социального страхования5. Значительные средства из союзного бюджета направлялись также в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. В результате прямого и косвенного участия средств государственного бюджета в конце 1960-х годов финансировалось почти 55% всех денежных выплат и бесплатных услуг населению из ОФП.

Говоря о государственном бюджете как основном источнике финансирования ОФП, важно отметить следующий факт. Часто в процессе хозяйственной деятельности возникала необходимость изыскать дополнительные денежные ресурсы, чтобы сбалансировать народнохозяйственный план и государственный бюджет. Обычно Политбюро создавало специальную комиссию, которая разрабатывала соответствующие мероприятия. В перечень предлагаемых мер, как правило, включалось предложение сократить расходную часть бюджета. Например, в 1967 г. комиссия Политбюро сочла необходимым «осуществить сокращение на 3% всех расходов бюджета, за исключением расходов на оборону, капиталовложения, заработную плату, пенсии, пособия, питание и стипендии»6. Аналогичные меры принимались и в другие годы, но всегда ассигнования на социальные выплаты из ОФП оставались неприкос-новенными7. На наш взгляд, такой выбор приоритетов был в известной мере обусловлен тем неписаным «общественным договором», важнейшим компонентом которого была социальная политика, и согласно которому правящий режим не имел права понижать уровень материального положения населения.

Значительная часть ОФП (более 35%) направлялась на социальное обеспечение и государственное социальное страхование. В этой области можно выделить три направления расходов: пенсии, социальные пособия и «прочие расходы». Выплата пенсий финансировалась из четырех источников: из государственного бюджета, бюджета государственного социального страхования, централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников и за счет средств колхозов. В 1960-е годы удельный вес всех пенсий в общих расходах на социальное обеспечение и социальное страхование составлял 70-73%.

Вторым по значимости направлением расходов в области социального обеспечения и социального страхования являлись денежные пособия. Выплата различных видов пособий осуществлялась практически из всех источников, за счет которых формировались ОФП. Многие виды денежных пособий выплачивались рабочим и служащим, а также членам их семей из бюджета государственного социального страхования. Расходная часть этого бюджета включала в себя выплату пособий: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на предметы ухода за новорожденным и на кормление ребенка, а также на погребение. В 19601970-е годы число получателей всевозможных денежных пособий, в том числе и единовременных, неуклонно расширялось. Удельный вес всех пособий в общих расходах на социальное обес- печение и социальное страхование составлял в 1960-е годы 26-27%.

Третьим направлением расходов в области социального обеспечения и социального страхования (после пенсий и пособий) являлись льготы и бесплатные услуги, часто обозначаемые в статистических документах как «прочие расходы». В эту группу входили расходы на содержание домов для взрослых и малолетних инвалидов, домов для престарелых, затраты на бесплатное протезирование, организационноадминистративные расходы и др. Источником покрытия этих расходов были государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования и средства колхозов. В общем объеме расходов на социальное обеспечение и социальное страхование доля льгот и бесплатных услуг составляла всего 2,0-2,2%. Этих средств было явно недостаточно, чтобы решить одну из наиболее острых проблем советской социальной политики – проблему социального обеспечения одиноких престарелых граждан и инвалидов.

Одним из главных направлений расходов из ОФП было просвещение, на долю которого в 1960-е годы приходилось 30% всех расходов из этих фондов. Расходы на просвещение включали затраты на содержание детских садов, образовательных школ всех типов, детских домов, пионерских лагерей, на содержание учреждений (дворцы пионеров, дома детского творчества, станции юных натуралистов и т.д.) и организацию мероприятий по внешкольной работе с детьми, на содержание культурно-просветительных учреждений (библиотеки, музеи, выставки, дворцы культуры, клубы и др.).

Около 40% всех расходов на просвещение из ОФП составляли затраты на общеобразовательные школы. Школы финансировались преимущественно из государственного бюджета. Абсолютная сумма расходов на просвещение ежегодно увеличивалась, однако доля этих затрат в ОФП постепенно снижалась. Если в 1955 г. расходы на просвещение составляли 35% в суммарном объеме ОФП, то в 1975 г. – около 28%. Государство испытывало серьезные трудности с финансированием системы образования и настойчиво искало пути снижения текущих расходов.

Здравоохранение было третьим по объему финансирования направлением расходов из ОФП. В основе советской системы здравоохранения лежали принципы бесплатности и общедоступности медицинского обслуживания для всех членов общества. Характерной чертой советской медицины считалась ее профилактическая направленность, которая проявлялась в развитии сети лечебно-профилактических и оздоровительных учреж- дений, проведении массовых оздоровительных и спортивных мероприятий. Структурно это нашло отражение в объединении расходов в одно направление – «расходы на здравоохранение и физическую культуру». Абсолютная сумма расходов по этому направлению ежегодно увеличивалась, однако удельный вес этих затрат в ОФП постепенно снижался. Если в 1955 г. расходы на здравоохранение составляли почти 19% в суммарном объеме ОФП, то в 1975 г. – чуть более 14%.

Основным источником финансирования расходов на здравоохранение являлся государственный бюджет. Бюджетная классификация расходов была весьма сложной и включала в себя расходы на содержание больниц, диспансеров, станций скорой медицинской помощи, детских яслей и т.д. Кроме ресурсов государственного бюджета на развитие здравоохранения направлялись средства из бюджета государственного социального страхования: доля расходов за счет этого источника во всех расходах на здравоохранение и физическую культуру из ОФП составляла 4-5%. Доля ресурсов предприятий, организаций, колхозов и бюджета профсоюзов составляла в расходах на здравоохранение и физическую культуру в начале 1970-х годов менее 10%.

Принцип бесплатности советского здравоохранения не исключал возможности предоставления части услуг в сфере медицинского обслуживания на платной основе. Но развитие платных лечебных учреждений не являлось социальной проблемой, поскольку 96% всех услуг оказывалось населению бесплатно бюджетными медицинскими учреждениями. Бесплатная медицинская помощь гарантировалась Конституцией. Вопрос о расширении сферы платных услуг приобрел актуальность в начале 1970-х годов, когда денежные доходы граждан заметно возросли.

В дискуссиях по проблеме оптимального соотношения бесплатных и платных услуг были как противники предоставления медицинских услуг на платной основе, поскольку это противоречило принципам организации советского здравоохранения, так и сторонники развития платных медицинских услуг, поскольку это позволяло гражданам преодолеть жесткое прикрепление к определенному лечащему врачу, получить вне очереди медицинскую помощь или консультацию высококвалифицированного специалиста. Большинство специалистов склонялось к тому, чтобы расширять сферу платных услуг, поскольку потребность населения в медицинских услугах удовлетворялась далеко не полностью. Однако до конца существования СССР средства населения так и не стали сколько- нибудь заметным источником финансирования расходов на здравоохранение.

Медицинское обслуживание в СССР часто подвергалось резкой критике со стороны населения, что находило отражение в многочисленных письмах граждан в различные инстанции, начиная от редакций газет и кончая ЦК КПСС. С просьбами и жалобами по поводу недостатков медицинского обслуживания в ЦК КПСС обращались не только простые граждане, но и руководители регионов. Норильский горком КПСС просил улучшить снабжение медицинских учреждений медикаментами. Дагестанский обком КПСС жаловался на острую нехватку врачей всех специальностей и просил направить в республику выпускников медицинских вузов. С аналогичными просьбами в высшую партийную инстанцию обращались советские и партийные руководители Башкирской АССР, Чечено-Ингушской АССР, Иркутской области, Алтайского края и многих других регионов Советского Союза8.

Не в лучшем положении были и центральные области России. В 1967 г. в ЦК КПСС обратился Владимирский обком партии, который просил выделить дополнительные средства на строительство больниц и помочь укомплектовать лечебные учреждения области врачебными кадрами. «До настоящего времени положение с обслуживанием населения лечебно-стационарной помощью в ряде городов и районов области остается крайне напряженным. <…> Ряд помещений районных и участковых больниц находится в аварийном состоянии. В учреждениях здравоохранения области ощущается большой недостаток врачебных кадров. В настоящее время не хватает 1090 врачей», – описывали ситуацию руководители области. Вопрос был рассмотрен в Совете Министров РСФСР. Оказалось, что по сравнению с другими областями Российской Федерации дела во Владимирской области обстояли не так уж плохо. Руководству области напомнили, что в соответствии с планом межведомственного распределения молодых специалистов область получит в 1967 г. 108 врачей, а в 1968 г. – 130. Что же касается выделения дополнительных ассигнований на строительство больниц, то область получила категорический отказ. В официальном ответе Совета Министров РСФСР от 27 апреля 1967 г. сообщалось: «В связи с ограниченностью капитальных вложений, предусмотренных для РСФСР на 1966-1970 годы по отрасли “Здравоохранение”, и необходимостью преимущественного направления их на строительство учреждений здравоохранения в районах Сибири и Дальнего Востока, а также в районах с низкой обеспеченностью больничными койками, Совет Мини- стров РСФСР не имеет возможности увеличить Владимирскому облисполкому объем капитальных вложений по этой отрасли»9.

Факт наличия серьезных проблем в сфере здравоохранения нельзя рассматривать как доказательство того, что советское руководство мало уделяло внимания вопросам подготовки врачебных кадров или материально-техническому обеспечению данной отрасли. В декабре 1969 г. был принят закон СССР «Об утверждении Основ законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении», на развитие этой отрасли в девятой пятилетке (1971-1975) была выделена, по словам Брежнева, «огромная сумма». Эта социальная программа расценивалась высшим партийным руководством как «крупное мероприятие»10. Однако «бесплатное и общедоступное» здравоохранение стоило очень дорого и требовало гораздо больше денежных средств, чем могло выделить и выделяло на его развитие советское государство.

В зависимости от целевого назначения расходы из ОФП подразделялись на две группы – денежные выплаты и стоимость услуг (бесплатных или льготных для населения). К денежным выплатам относились: все виды пенсий и пособий, стипендии, оплата ежегодных отпусков рабочим, служащим и колхозникам, а также отпусков в связи с обучением в вечерних и заочных высших и средних специальных учебных заведениях и оплата проезда к месту нахождения заочного учебного заведения; некоторые виды премий, не включаемые в фонд заработной платы.

В стоимость услуг непроизводственной сферы, предоставляемых всем членам общества бесплатно или на льготных условиях, включались расходы на охрану здоровья и медицинское обслуживание, на воспитание детей и подростков, на образование, культурно-просветительную работу, физическую культуру и спорт, на предоставление жилищного фонда по льготной оплате. В соотношении между бесплатными услугами и денежными выплатами происходили заметные изменения: из года в год отмечался устойчивый рост доли денежных выплат населению. Это объяснялось в первую очередь значительным увеличением числа получателей пенсий и пособий.

Наиболее полное представление о структуре и динамике ОФП в изучаемый период дает таблица 1.

Анализируя данные таблицы 1, легко заметить две тенденции в распределении ОФП: во-первых, прослеживается снижение удельного веса расходов на просвещение и здравоохранение, то есть на те отрасли, услуги которых население получало бесплатно. Во-вторых, наблюдается ус-

Таблица 1. Структура и динамика общественных фондов потребления

Направления расходов из ОФП	1955		1960		1965		1970
	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу
Расходы (всего)	15,4	100	27,3	100	41,9	100	63,9	100
в том числе на:
прос ве щени е	5,4	35,0	7,8	28,6	13,0	31,1	18,7	29,3
здравоохранение и физическую культ уру	2,9	18,9	5,1	18,5	7,0	16,8	9,9	15,6
соц иальное обеспечение и соц иальное страхование	4,9	31,9	10,0	36,6	14,4	34,4	22,8	35,6
из них:
пе нс ии	3,0		7,2		10,6		16,2
пособия	–	–	2,4		3,2		6,1
дотация на содержание госуд арст венного жилищного фо нда	–	–	1,2	4,5	2,3	5,5	3,4	5,3
еди новрем енн ые премии, не входящие в фонд заработно й платы	0,2	1,2	0,4	1,4	0,8	1,7	1,4	2,2
оплата очередных отпус ков	2,0	13	2,8	10,4	4,4	10,5	7,7	12,0

Источник: Развитие и финансирование общественных фондов потребления. М., 1978. С.58. Все денежные показатели приводятся в масштабе цен, действовавшем с 1 января 1961 г.

тойчивый абсолютный и относительный рост денежных выплат населению, что было связано в первую очередь с развитием и совершенствованием системы социального обеспечения и страхования. Процесс относительного сокращения государственных расходов на здравоохранение и просвещение вряд ли можно объяснить какими-то особыми политическими или экономическими соображениями, причина кроется, скорее всего, в недостатке бюджетных средств. Что же касается роста денежных выплат, то эта тенденция была напрямую связана с политикой повышения материального благосостояния населения.

Интенсивное повышение денежных доходов населения, так же как и опережающие темпы производства предметов потребления в восьмой пятилетке (1966-1970), вызывали определенные опасения со стороны некоторых представителей правящих кругов. Эти вопросы активно дебатировались в партийных верхах в 1970 году. «Мы долго спорили на Политбюро, некоторые поговаривали о безработице, боялись диспропорции в народном хозяйстве»11, – признавался Брежнев. Именно Генеральный секретарь был инициатором и сторонником увеличения денежных выплат населению как из фондов заработной платы, так и из ОФП. Говоря о задаче повышения жизненного уровня народа, Брежнев придавал большое значение психологическому и моральному настрою человека. С его точки зрения, повысить этот настрой лучше всего могли денежные выплаты – зарплаты, премии, пенсии, пособия, стипендии и т.д., даже если деньги откла- дывались на сберкнижках, а не тратились на приобретение товаров и услуг.

Бюджетное финансирование гарантировало населению базовый объем бесплатных социальных услуг. Благодаря бюджетным ассигнованиям функционирование отраслей социальной сферы не зависело от хозяйственной конъюнктуры. Обществу это давало чувство защищенности и стабильности. Вместе с тем бюджет, полностью возмещая затраты учреждений, предоставлявших населению бесплатные услуги, не получал от них никаких доходов. Обслуживание населения на условиях бесплатности исключало для учреждений, оказывающих соответствующие услуги, возможность получать доходы. Бюджетное финансирование в известной мере препятствовало интенсивному развитию социальной сферы, не обеспечивало полного удовлетворения потребностей общества в медицинских и социальных услугах, не позволяло адекватно оценить затраты труда работников непроизводственных отраслей, в частности врачей, сотрудников социальных учреждений, учителей, воспитателей детских дошкольных учреждений. Недооценка затрат труда, отсутствие механизма экономического стимулирования имели своим следствием серьезную проблему качества обслуживания.

С середины 1960-х годов в Государственном бюджете СССР появляется отдельная статья расходов – дотация на покрытие убытков от реализации социально значимых товаров и услуг. Данные, представленные в таблице 2, дают наглядное представление о размерах и темпах роста выплачиваемых дотаций.

Таблица 2. Расходы государственного бюджета на выплату дотаций

	1966		1971		1972
	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%
Расходы по Государственному бюджету СССР	105,3	100	160,6	100	173,5	100
Дота ция на покрытие убытков от реализации с оциа льн о зна чим ых т оваров и услуг	7,1	6,7	18,9	11,8	22,8	13,1

Источник: РГАНИ. Ф. 2. Оп.1. Д.810. Л.81, 83; Оп.3. Д.215. Л.33; Д.217. Л.44, 48; Д.247. Л.59, 61.

Государственный бюджет относил к социально значимым товарам и услугам, убытки от производства и реализации которых покрывались за счет дотаций, товары детского ассортимента, услуги жилищного и коммунального хозяйства, значительную часть продукции сельского хозяйства, рыбопродукты, услуги по индивидуальному пошиву одежды, тарифы за пользование внутригородским транспортом, услуги социальнокультурных учреждений и многое другое.

Советские экономисты рассматривали государственные дотации как эффективный инструмент экономической и социальной политики, который позволял одновременно решать экономические и социальные проблемы. В литературе 1970-х годов отмечалось: «Важнейшим условием повышения народного благосостояния является устойчивость розничных цен на предметы потребления. Политика цен, проводимая в жизнь Советским государством, отвечает, прежде всего, социальным задачам, направленным на повышение жизненного уровня трудя-щихся»12.

В годы перестройки появились и другие точки зрения: из-за необходимости выделения многомиллиардных ассигнований на покрытие убыточного производства сдерживалось проведение мер, направленных на повышение социального обеспечения, сокращалось выделение бюджетных средств на создание социально-бытовой инфраструктуры и т.д. Таким образом, дотационное финансирование из средства реализации целенаправленной социальной политики превращалось в средство компенсации недостатков хозяйственного расчета13.

В действительности политика сохранения стабильно низких цен на продовольственные и другие товары массового спроса имела не столько социально-экономическую, сколько политическую подоплеку. Дело в том, что брежневское руководство было серьезно напугано массовыми стихийными выступлениями трудящих- ся в Краснодаре, Муроме, Новочеркасске и других городах в период правления Хрущёва, при подавлении которых было убито и ранено несколько десятков человек. Именно поэтому оно старалось не давать населению поводов для массового недовольства и в дальнейшем стремилось соблюдать тот неписаный «общественный договор», который гарантировал правящему режиму устойчивость, а населению – социальную стабильность. С 1968 г. по 1976 г. в СССР не было зафиксировано ни одного случая массовых бес-порядков14.