Финансовая система адвокатуры России

Принятие Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре) не поставило точку в дискуссии о роли адвокатуры в обществе и её взаимоотношениях с государством. Статья 3 Закона об адвокатуре декларирует важнейшие принципы построения адвокатуры: законность, независимость, самоуправление, корпоративность, а также принцип равноправия адвокатов.

В отношении реализации перечисленных принципов в среде самих адвокатов нет единого мнения, подтверждением чему является иск адвокатской палаты Республики Удмуртия и ряда адвокатов к Федеральной палате адвокатов [1]. В то же время никто из адвокатов не спорит о необходимости укрепления финансовой базы адвокатской деятельности, поскольку невозможно отстаивать независимость адвокатуры без накопления и рационального использования финансовых ресурсов.

Авторы первого комментария к Закону об адвокатуре, кажется, не без гордости, подчёркивают: «Невхождение адвокатуры в систему органов государственной власти и местного самоуправления подтверждается тем, что в организационном отношении адвокатура не подчиняется никаким органам власти, финансирование ее деятельности осуществляется не из федерального или местного бюджетов, а за счет средств, зарабатываемых самими адвокатами, адвокаты по своему статусу являются не чиновниками, государственными служащими, а самозанятыми гражданами» [2].

Таким образом, авторы Закона об адвокатуре признают непосредственно за адвокатами роль экономического базиса всей финансовой системы адвокатуры. Однако, несмотря на такую исключительную роль адвокатов в поддержании экономической независимости адвокатуры от государства, авторы учебников об адвокатуре практически не уделяют внимания этому вопросу. Экономика адвокатуры и адвокатской деятельности также остаётся за пределами внимания исследователей так называемого «третьего сектора экономики» (сфера экономики, в которой основными поставщиками услуг являются некоммерческие организации) [3].

Академичное определение финансовой системы означает совокупность и форму организации отношений экономических агентов по аккумулированию и перераспределению финансовых ресурсов [4]. В свою очередь, под финансовыми ресурсами понимается совокупность денежных и неденежных (материальных) средств, которые можно использовать в качестве источников инвестиций, средств платежа и накопления [5].

Опираясь на вышеуказанные определения и Закон об адвокатуре, в финансовой системе адвокатуры следует выделить четыре круга экономических агентов: адвокаты (также адвокатские кабинеты); коллективные адвокатские образования (коллегии, бюро, консультации); адвокатские палаты субъектов Российской Федерации; Федеральная палата адвокатов Российской Федерации.

Ввиду отсутствия до настоящего времени открытых экономических исследований финансовой системы адвокатуры сложно оценить потен- циальный объём финансовых ресурсов, хотя это и важно в свете дискутируемой реформы юридического рынка и введения так называемой «адвокатской монополии» [6].

Для количественной оценки объёма финансовых ресурсов адвокатуры можно воспользоваться методом экстраполяции на тех данных, которые приведены в отчёте аудитора Счётной палаты России Т.В. Блиновой [7].

Так, данные Судебного департамента и ФПА РФ, характеризующие судопроизводство по уголовным делам с участием адвокатов по назначению, представлены в таблице 1.

Таблица 1

	Количество уголовных дел, ед.	Количество материалов в уголовном судопроизводстве, ед.	Число подсудимых, чел.	Общая численность адвокатов по назначению, чел.	Количество постановлений на оплату процессуальных издержек, ед.	Сумма выплаченного вознаграждения адвокатам, тыс. руб.
2016 Г.	1311791	2 974 694	1404 994	39 620	1192615	2 738 730,0
2017 г.	1261703	2718 688	1347 676	39 094	1164 004	2 660 543,9
2018 Г.	1224 320	2 795 176	1304100	33 330	1222 308	2 674 048,5

Анализ данных таблицы показал, что в 2016– 2018 годах:

• 1)    численность адвокатов, исполнявших в отчетном периоде поручения об участии в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению, составила: в 2016 году – 39 620 человек (53,0 % от общего числа адвокатов), в 2017 году – 39 094 человека (50,9 % от общего числа адвокатов), в 2018 году – 33 330 человек (40,6 % от общего числа адвокатов);

• 2)    в 2018 году наибольшая доля адвокатов, участвующих в уголовном судопроизводстве по назначению, от общего количества адвокатов в разрезе субъектов Российской Федерации установлена в Ненецком автономном округе (100 %), Республике Алтай (96,7 %), Пензенской области (95,2 %), Забайкальском крае (93,4 %), Ханты-Мансийском автономном округе (92,5 %). Наименьшая доля указанного соотношения установлена в Иркутской области (10,8 %), г. Москве (12,8 %), г. Санкт-Петербурге (13,4 %), Саратовской области (17,3 %), Московской области (20,3 %).

Указанные цифры позволяют практически точно оценить объём бюджетных финансовых ре- сурсов, получаемых адвокатами, задействованными в уголовном судопроизводстве. Поскольку адвокатская деятельность не сводится только лишь к работе в сфере уголовного судопроизводства по назначению следствия и суда, полагаем, методологически допустимо использовать повышающий коэффициент экстраполяции к суммам, перечисляемым из бюджета.

Применение именно повышающего коэффициента в двукратном размере обусловлено тем, что суммы гонораров по гражданским делам существенно выше ставок выплат вознаграждения по уголовным делам по назначению. Так, согласно совместному исследованию ФПА РФ с экспертной группой VETA, адвокаты, ведущие персональную практику, а также небольшие юридические компании, оказывающие услуги по судебному представительству в первой инстанции, «стоят» в среднем 71 329 рублей. Минимум – 15 тысяч рублей, максимум 250 тысяч рублей [8]. В то время как стандартным тарифом за день работы адвоката в будний день по назначению на следствии / в суде первой инстанции следует считать 900 рублей [9].

Таким образом, даже двукратный размер повышающего коэффициента к цифрам выплат, приведённых в отчёте аудитора Т.В. Блиновой, является очень умеренным, и, следовательно, цифру в 7 млрд рублей денежных средств в ценах 2018 года, аккумулируемых адвокатурой, можно считать минимальной границей искомого интервала. Адвокаты активно участвуют в работе аффилированных юридических фирм, принимают участие в крупных государственных и корпоративных тендерах, соответственно, размер финансовых ресурсов адвокатуры в максимальном значении может быть и 14 миллиардов рублей (четырёхкратный повышающий коэффициент к суммам бюджетных выплат по назначению следствия и суда).

В силу требования статьи 29 Закона об адвокатуре целями деятельности адвокатских палат субъектов РФ и Федеральной палаты адвокатов являются: обеспечение оказания квалифицированной и доступной юридической помощи на всей территории данного субъекта Российской Федерации, в установленных законом случаях – бесплатно. Статья 35 Закона об адвокатуре к цели деятельности Федеральной палаты адвокатов относит обеспечение высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи.

Достижение этих целей возлагает на адвокатские палаты субъектов РФ и ФПА обязанность по финансированию общеадвокатских инфраструктурных проектов: открытие юридических консультаций, содействие адвокатам в приобретении помещений и автотранспорта, создание информационно-коммуникационных сетей (адвокатский интранет), создание и поддержку информационных ресурсов (распределённых баз данных и электронных адвокатских библиотек), создание адвокатских экспертных учреждений и других инфраструктурных проектов.

Также адвокатура привлечена к участию в программах бесплатной юридической помощи, хотя сами адвокаты стараются избегать участия в них.

Как отмечено в докладе о деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2014 год, «Из общего числа граждан (148 169 166 чел.), проживающих на территории России, 17,88 % (26 491 701 чел.) имеют право на получение бесплатной юридической помощи, из них 49,12 % (13 013 474 чел.) отнесены к категории малоимущих граждан. При этом государственные юридические бюро действуют только в 24 регионах России (28,4 %), а адвокаты задействованы в 75

(88,24 %). Показатели в 2014 г. по обращениям граждан в государственные юридические бюро почти в 2 раза выше, чем к адвокатам.

Из общего числа адвокатов (70 414), включенных в реестры адвокатов субъектов Российской Федерации, 13 370 являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, что составляет 18,99 % участия от общего количества адвокатов, имеющих действующий статус» [10].

Латинское выражение qui dat finem dat necessarium (кто даёт цель, тот даёт необходимое) характеризует бюджетное правило о закреплении публичных полномочий только при обеспечении необходимого финансирования, чего на практике явно недостаточно в случае как привлечения адвокатов к работе по назначению в уголовных делах, так и задействования в программах бесплатной юридической помощи для отдельных категорий лиц.

Несмотря на значительные, на первый взгляд, суммы денежных средств, выручаемых от адвокатской деятельности, считаем, что размеры отчислений на общеадвокатские нужды на данный момент не позволяют адвокатуре выполнять свою публичную функцию по обеспечению доступной и квалифицированной юридической помощи на всей территории Российской Федерации.

С учётом очевидно значительных капитальных вложений в развитие адвокатской инфраструктуры органам адвокатского самоуправления следует пересмотреть свою финансовую политику, в том числе и понимание принципа независимости адвокатуры от государства как принципа самофинансирования.

Истребовав у государства почётную обязанность исполнять конституционную миссию по защите прав и свобод граждан, адвокатура вправе требовать от государства также и обеспечения необходимыми средствами для выполнения этой миссии. Разумно настаивать на возможности получения в законодательном порядке адвокатскими палатами статуса распорядителя бюджетных средств (статья 6 Бюджетного кодекса РФ) в части реализации государственных программ расширения системы бесплатной юридической помощи.

В то же время закрепление за адвокатами полномочий по выполнению конституционной обязанности правозащиты также влечёт и установление особого финансового контроля за имуществом адвокатских палат и Федеральной палаты адвокатов.

Доступ к финансовой отчётности адвокатских палат и ФПА должны иметь не только сами ад- вокаты, исходя из принципа организации адвокатуры на основе равноправия адвокатов, не только государство, например в лице бюджетного распорядителя, но и любой гражданин. Транспарентность не синоним зависимости, и подотчётность адвокатуры в расходовании бюджетных средств не означает утрату самостоятельности финансовой политики адвокатуры.

Академичное определение финансовой политики некоммерческой организации представляется как «совокупность целенаправленных мероприятий, направленных на формирование, распределение и использование финансовых ресурсов для реализации целей ее деятельности» [11].

Оценить, насколько существующая система органов адвокатуры обеспечивает целесообразную финансовую политику, представляется крайне затруднительным. Как показывают исследования проектного центра «Инфометр», лишь 5 адвокатских палат (АП г. Севастополя, Кемеровской области, Челябинской области, Пермского края и Палата адвокатов Нижегородской области) отчитываются о финансах в соответствии с вступившими в силу с 1 марта требованиями Закона об адвокатуре.

Кроме пяти палат, публикующих полную фи-нотчетность, нашлись еще 12, на сайтах которых она представлена частично. Финансовая информация полностью отсутствует на сайтах 68 палат. Кроме финансовой отчетности, палаты неохотно публикуют решения советов, такие как о назначении президента и членов совета, дисциплинарную практику. Требование закона о публикации решений советов выполняется адвокатскими палатами в среднем на 27 %. Только три палаты (АП Вологодской области, Иркутской области и Удмуртской Республики) публикуют информацию о размере вознаграждений членов органов палаты [12].

По мере реализации внутреннего адвокатского запроса на открытость (транспарентность) финансовой политики адвокатских палат закономерно требует решения задача создания механизмов, повышающих эффективность расходования общеадвокатских финансовых ресурсов.

В числе подобных механизмов должен быть механизм персональной ответственности членов органов адвокатского самоуправления за целесообразность расходования общеадвокатских средств. Сталинский лозунг «кадры решают всё» по-прежнему актуален в адвокатуре.

Установление механизмов дисциплинарной ответственности, а, возможно даже, и, в ряде случаев, субсидиарной ответственности президентов и членов ревизионных комиссий за принимаемые расходные обязательства адвокатскими палатами, должно сопровождаться также и формированием чётких процедур адвокатского бюджетного процесса.

Полагаем, адвокатам нет необходимости придумывать что-то новое, а в Закон об адвокатуре возможно имплементировать наработки отраслей бюджетного и финансового права.

Так, например, Минфин РФ с 2004 года добивается формирования государственного бюджета согласно принципам бюджетирования, ориентированного на результат [13].

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

Как отмечает О.В. Макашина, общепринятого понятия как самого БОР, так и отдельных его элементов, ни в России, ни в мире не сформировано. В английской терминологии синонимом «performance budgeting» является термин «results-oriented budgeting». В российской практике до недавнего времени в качестве синонима термина «бюджетирование, ориентированное на результат» использовался термин «программно-целевое бюджетирование» [14].

Согласно определению экспертов Московского отделения Нидерландского Экономического Института, бюджетирование, ориентированное на результат (Performance budgeting), – это более прогрессивная (по сравнению с затратным методом) методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты, в русскоязычной литературе применяются также термины «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход» [15].

Укрепление адвокатуры, совершенствование процедур адвокатской деятельности и, в конечном итоге, безоговорочное признание за адвокатурой роли флагмана правозащитных механизмов социума невозможно без налаживания эффективно функционирующей корпоративной финансовой системы. Разумное имплементирование в законодательство об адвокатуре принципов бюджетного права – объективная необходимость, в противном случае работа органов адвокатского самоуправления имеет смысл только для них самих, а доступность и квалифицированность юридической помощи так и останется декларацией в Конституции России.