Финансовое обеспечение региона: особенности и проблемы (на примере магаданской области)
Автор: Брачун Татьяна Анатольевна, Широкова Елена Александровна, Ковальчук Светлана Геннадьевна
Журнал: Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета @izvestia-spgeu
Рубрика: Финансовый сектор экономики
Статья в выпуске: 6 (120), 2019 года.
Бесплатный доступ
Статья посвящена анализу механизма финансового обеспечения Магаданской области и разработке предложений, направленных на совершенствование процесса его формирования, в числе которых компенсация бюджету Магаданской области выпадающих доходов по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ): 1) в результате предоставления льготы участникам особой экономической зоны в Магаданской области; 2) от предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов. При выполнении предложенных изменений, уменьшение суммы выпадающих доходов по НДПИ составит в среднем 1 020 млн руб. в год. С точки зрения экономического развития северных территорий, следует учитывать неизбежность дополнительных затрат, а, следовательно, необходимость признания Севера в качестве особого объекта государственного регулирования.
Магаданская область, межбюджетные отношения, региональные финансы, внутренний государственный долг, уровень развития экономики
Короткий адрес: https://sciup.org/148319067
IDR: 148319067
Текст научной статьи Финансовое обеспечение региона: особенности и проблемы (на примере магаданской области)
Неравномерность финансового обеспечения субъектов Российской Федерации предопределяет роль каждого региона, и, в частности, Дальнего Востока, в развитии экономики страны. По наличию ресурсов минерального сырья Магаданская область находится в десятке крупнейших регионов страны и является одной из крупнейших золотоносных территорий не только в стране, но и в мире. Регион занимает первое место в России по объему разведанных запасов золота и пятое место по уровню его добычи [2, с. 143].
Чтобы приблизиться к решению проблем, возникающих в процессе повышения эффективности региональной экономической политики в условиях Севера, необходимо разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию экономического регулирования развития северных регионов России со стороны государства и методологии системного подхода к разработке долгосрочных прогнозов финансового обеспечения. При разработке предложений должны быть учтены изменяющиеся требования региональных рынков, а также установившиеся взаимосвязи региональных и федеральных хозяйственных структур в общем рыночном пространстве.
Анализ функционирования и развития реального сектора, а также анализ бюджетных ресурсов Магаданской области позволил выявить основные проблемы финансового обеспечения Магаданской области: (1) недополучение налоговых поступлений в бюджет региона; (2) недофинансирование по национальным проектам; (3) ежегодное увеличение государственного долга.
Перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета в ущерб консолидированному бюджету области
Областной бюджет за 2018 г. не исполнен в сумме 758 млн руб. (3,6% плана), что обусловлено, в основном, недопоступлением в 4-м квартале запланированных платежей по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц от крупнейших налогоплательщиков – недропользователей за счет снижения финансовых результатов в предыдущих отчетных периодах. Негативно повлияло недопоступление налога на добычу полезных ископаемых за счет превышения фактических потерь над запланированными от предоставления льгот участнику регионального инвестиционного проекта (далее – РИП) и участникам ОЭЗ (с внесением изменений с 01.01.2018 г. в ст. 56 Бюджетного кодекса РФ в части зачисления налога, уплаченного участниками ОЭЗ, с коэффициентом 0,6) [3].
Низкий прирост налоговых и неналоговых доходов в 2018 г. вызван, в основном, снижением по налогу на прибыль организаций и налогу на добычу полезных ископаемых, обусловленным влиянием следующих факторов:
-
- недопоступлением в истекшем периоде 2018 г. налога на добычу полезных ископаемых и ежемесячных авансовых платежей по налогу на прибыль организаций от крупнейших налогоплательщиков – недропользователей, в связи с переплатой за предыдущие отчетные периоды и возвратом их налогоплательщикам на расчетные счета и зачетами в федеральный бюджет – в счет уплаты других налогов. Фактически такие возвраты за 2018 г. составили 385 млн руб. (в том числе: по налогу на прибыль – 378 млн руб., по НДПИ – 7 млн руб.);
-
- в сумме 1 248 млн руб. – за счет снижения с начала 2018 г. норматива зачисления НДПИ в консолидированный бюджет региона, уплачиваемого участниками особой экономической зоны Магаданской области с применением коэффициента 0,6 (со 100% в 2017 г. до 60% в 2018 г.);
-
- в сумме 322 млн руб. от предоставления льготы по НДПИ АО «Полюс Магадан» (в виде применения нулевого коэффициента Ктд), зарегистрированному в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г.;
-
- уменьшением объемов добычи серебра на 83,1 тонны и снижением цены реализации серебра – на 0,38 руб. (1%) за грамм.
Норматив отчислений налога на добычу прочих полезных ископаемых в бюджет субъекта Российской Федерации составляет 60%. Для зачисления платежей по налогу от организаций – участников ОЭЗ, применяющих коэффициент 0,6 к налоговой базе, используется также норматив 60% (в соответствии с окончанием действия с 2018 г. положений статьи 2 Федерального закона № 381-ФЗ) [5]. При прогнозе налога на добычу полезных ископаемых, ожидаемые потери в прогнозируемом периоде 2019-2021 гг. от выпадающих доходов областного бюджета Магаданской области, в соответствии с решениями, принятыми на федеральном уровне, составят порядка 2,2 млрд рублей, в том числе [4]:
-
- за счет снижения с начала 2018 г. норматива зачисления НДПИ в консолидированный бюджет региона, уплачиваемого участниками ОЭЗ Магаданской области с применением коэффициента 0,6 (со 100% в 2017 г. до 60% в 2018 г.) регион будет терять ежегодно порядка 1,2 млрд рублей;
-
- от предоставления льготы по НДПИ (в виде применения коэффициента Ктд в 2019 г. – «нулевого», а в 2020 и 2021 г. – 0,2) АО «Полюс Магадан», зарегистрированному в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г., потери консолидированного бюджета области составят в среднем 1,0 млрд руб. в год.
Работа над национальными проектами
Работа над этими проектами полностью перешла в стадию реализации. Сформированы и утверждены паспорта проектов, определены ключевые показатели и лица, ответственные за их исполнение, разработаны показатели для оценки эффективности деятельности руководителей регионов по достижению целей. На сегодняшний день национальные проекты – это решение привлечения финансов в регион.
Однако не все национальные цели являются статистически наблюдаемыми. Отсутствуют методики отслеживания их динамики. Покажем эти недостатки на примере финансирования регионального проекта по сокращению непригодного для проживания жилищного фонда с расселением. В Магаданской области не хватает финансирования на сокращение непригодного для проживания жилья. Из заявленного минимально необходимого количества 340 тыс. кв. м аварийного жилищного фонда к 31.12.2024 г. согласовано 8,66 тыс. кв. м, что указано в таблице 1.
Таблица 1
Показатели регионального проекта по сокращению непригодного для проживания жилищного фонда с расселением
Наименование показателя |
Тип показателя |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
При условии заявленного финансирования |
||||||||
Количество расселенного аварийного жилищного фонда, тыс. кв. м |
Основной |
0,0 |
27 |
27 |
60 |
60 |
80 |
90 |
Приказ Минстроя России от 12.09.18 |
0,0 |
45 |
45 |
98 |
98 |
130 |
147 |
|
Количество граждан, расселенных из аварийного жилищного фонда, тыс. чел. |
Основной |
0,0 |
0,6 |
0,6 |
1,3 |
1,3 |
1,7 |
1,8 |
При условии согласованного финансирования |
||||||||
Количество расселенного аварийного жилищного фонда, тыс. кв. м |
Основной |
0,0 |
0,5 |
0,6 |
0,6 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
Приказ Минстроя России от 12.09.18 |
0,0 |
0,12 |
0,91 |
0,9 |
1,18 |
2,77 |
2,78 |
|
Количество граждан, расселенных из аварийного жилищного фонда, тыс. чел. |
Основной |
0,0 |
0,01 |
0,05 |
0,05 |
0,07 |
0,16 |
0,15 |
Таким образом, анализируя основные показатели, мы видим, что в 2019 г. заявленные показатели в 54 раза ниже согласованных, в 2020 г. – в 45, в 2021 г. – в 100, в 2022 г. – в 40, в 2023 г. – в 53,33 и в 2024 г. – в 60 раз, что в целом существенно ниже минимально необходимых объемов финансирования. Развитие системы управления государственным долгом Магаданской области
Управление долгом направлено на предотвращение просроченной задолженности по долговым обязательствам. В качестве основных факторов, определяющих характер и направления долговой политики региона на 2019-2021 годы, выделяются: недостаточная динамика роста собственных доходов с одновременным увеличением расходов областного бюджета в части выполнения социальных обязательств на фоне сохранения сложных экономических условий, а также нестабильность конъюнктуры рынка. Имеется дефицит бюджета и большой размер госдолга (14,3 млрд руб. по состоянию на 01.01.2019 г.); структура внутреннего государственного долга представлена в таблице 2.
Таблица 2
Объем внутреннего государственного долга Магаданской области на 01.01.2019 г., млн руб.
Наименование |
Госдолг на 01.01.2019 г. в соответствии с Законом о бюджете |
Фактическая структура госдолга на 01.01.2019 г. |
Кредиты, полученные от кредитных организаций |
8 137 |
8 226 |
Бюджетный кредит, полученный из федерального бюджета для частичного покрытия дефицита бюджета Магаданской области |
5 024 |
5 024 |
Размещение государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации |
1 000 |
1 000 |
Итого |
14 161 |
14 250 |
Объем внутреннего государственного долга Магаданской области на 01.01.2019 г. составил 14 250 млн руб., что выше верхнего предела, установленного Законом Магаданской области № 2338-ОЗ [1], на 89 млн руб. Отклонение обусловлено привлечением коммерческого кредита в сумме 89 млн руб. По областному бюджету объем государственного долга за 2018 г. увеличился на 950 млн руб. и составляет 14 250 млн руб., долговая нагрузка составила 71,1% от фактической суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений (20 044,2 млн руб.). Коммерческие кредиты и облигации Магаданской области составляют 64,7% от общего объема госдолга. Увеличение объема госдолга за 2018 г. обусловлено привлечением возобновляемой кредитной линии в сумме 950 млн руб.
Важно отметить, что в процессе достижения целей и решения задач долговой политики Магаданской области реализовывался комплекс мероприятий, которые сгруппированы по следующим основным направлениям региональной долговой политики:
-
1) объем государственного долга поддерживается на оптимальном уровне, при этом предполагается:
-
- направлять доходы, которые образуются на начало текущего финансового года, а также дополнительные доходы, поступившие сверх утвержденных годовых назначений в процессе исполнения областного бюджета, на сокращение дефицита областного бюджета для снижения объема государственного долга, сокращения остатков средств на едином счете областного бюджета (без учета безвозмездных поступлений, имеющих целевое назначение и подлежащих возврату в доход федерального бюджета);
-
- реализовывать мероприятия, направленные на оздоровление государственных финансов Магаданской области, программы оптимизации расходов и увеличения доходов;
-
2) в рамках минимизации стоимости обслуживания государственного долга предполагается:
-
- использовать федеральные бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ;
-
- привлекать временно свободные средства государственных бюджетных и автономных учреждений региона для того, чтобы сократить сроки использования кредитов, полученных от кредитных организаций;
-
- получать кредиты в форме возобновляемых кредитных линий с учетом рыночной конъюнктуры, что, в случае дефицита бюджетных средств, позволит в кратчайшие сроки привлекать и погашать кредитные ресурсы, а также экономить бюджетные средства на обслуживании государственного долга;
-
- проводить работу по организации выпуска облигационного займа Магаданской области (несмотря на сниженную доходность размещаемых субфедеральных облигаций в 2017 г. по сравнению с процентными ставками банковских кредитов), учитывая преимущества данного инструмента заимствования (возможность гибкого управления госдолгом при размещении, конкурентный механизм ценообразования, связанный с установлением объемов и графиков платежей);
-
- незамедлительно реагировать на изменение условий финансовых рынков; использовать наиболее благоприятные формы заимствований; планировать расходы на обслуживание государственного долга
в период 2019-2021 гг. с учетом ожидаемого понижения ключевой ставки Банка России; привлекать кредиты от кредитных организаций в областной и местные бюджеты Магаданской области (в соответствии с условиями дополнительных соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов, заключенными с Министерством финансов РФ в 2017 году) по ставкам, не превышающим уровень ключевой ставки ЦБ РФ более, чем на 1%;
-
- оценивать платежеспособность эмитента необходимо в процессе взаимодействия с рейтинговыми агентствами по определению уровня кредитного рейтинга региона;
-
3) равномерное распределение платежей в рамках погашения и обслуживания государственного долга, при этом предполагается:
-
- оптимизировать структуру государственного долга путем увеличения доли среднесрочных и долгосрочных заимствований в общем объеме долговых обязательств для равномерного распределения долговой нагрузки на областной бюджет (исключение пиковых нагрузок) в соответствующем финансовом году, а также плановом периоде; привлекать рыночные долговые обязательства только на средне- и долгосрочные периоды, чтобы удлинить профиль государственного долга Магаданской области в рамках заимствований для реструктуризации имеющейся задолженности;
-
- обеспечить равномерное распределение платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, на основании выявления пиков платежей и анализа сроков погашения действующих долговых обязательств Магаданской области;
-
- использовать механизмы оперативного управления долговыми обязательствами Магаданской области (корректировать сроки привлечения заимствований, а также сокращать объем заимствований с учетом результатов исполнения областного бюджета);
-
- планировать графики погашения региональных долговых обязательств.
Реализация основных направлений долговой политики Магаданской области приведет к сохранению долговой устойчивости областного бюджета. Кроме того, будут выполнены условия дополнительных соглашений, предусматривающих реструктуризацию бюджетных кредитов, к соглашениям о предоставлении областному бюджету из федерального бюджета кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета, заключенных между Министерством финансов РФ и Правительством Магаданской области в 2016 г. и 2017 г.
Рекомендации по совершенствованию финансового обеспечения региона
Для совершенствования финансового обеспечения Магаданской области сформулируем следующие предложения:
-
1. Компенсация бюджету Магаданской области выпадающих доходов по НДПИ, в результате предоставления льготы участникам ОЭЗ в Магаданской области в соответствии с абзацем 4 подпункта 17 пункта 2 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации (применение коэффициента 0,6 к налоговой базе). Внести изменения в статьи 50 и 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации (установив зачисление по нормативу 100% в консолидированный бюджет Магаданской области НДПИ, поступающего от участников Особой экономической зоны Магаданской области, добывающих полезные ископаемые на территории региона и уплачивающих НДПИ с применением коэффициента 0,6 к налоговой базе). Либо, решить проблему путем компенсации бюджету Магаданской области указанных выпадающих доходов путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов.
-
2. Компенсация бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов от предоставления налоговых льгот участникам региональных инвестиционных проектов. Внести изменения в подпункт 2 пункта 1 статьи 25.8 Налогового кодекса Российской Федерации, дополнив перечень целей, на которые не может быть направлен РИП, направлением по добыче полезных ископаемых, исключив углеводородное сырье и общераспространенные полезные ископаемые. Либо компенсировать выпадающие доходы от предоставления налоговых льгот участникам РИП путем выделения финансовой помощи в виде иных межбюджетных трансфертов, так как НДПИ является одним из основных доходов рассматриваемого в статье региона. Данное предложение поможет компенсировать потери, которые возникли из-за предоставления льготы по НДПИ (в виде применения коэффициента Ктд в 2019 г. – «нулевого», а в 2020 и 2021 гг. – 0,2) АО «Полюс Магадан», которое зарегистрировано в качестве единственного участника РИП с 01.05.2018 г.
Расчеты прогнозируемых поступлений налога на добычу прочих полезных ископаемых учитывают ставки налогообложения (в соответствии с главой 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» части второй Налогового кодекса Российской Федерации), ожидаемый объем добычи полезных ископаемых (золота, серебра и угля), прогнозируемый уровень цен их реализации (с учетом прогнозов министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области). Расчет эффективности предложения на период 2019-2022 гг. представлен в таблице 3.
Таблица 3
Расчет эффективности предложения на период 2019-2022 гг.
Показатели |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Цена золота за грамм, руб. |
2 722 |
2 792 |
2 900 |
2 900 |
Объемы добычи золота, кг |
10 700 |
11 897 |
10 950 |
11 456 |
Налоговая ставка, % |
6 |
6 |
6 |
6 |
Сумма НДПИ (с учетом внесения изменений в НК РФ), млн руб. |
1 048,5 |
1 195,8 |
1 100,0 |
1 196,0 |
Ктд по льготе |
0,0 |
0,0 |
0,2 |
0,2 |
Сумма НДПИ по льготе, млн руб. |
0 |
0 |
220 |
239,2 |
Возможное уменьшение суммы выпадающих доходов в результате льгот, млн руб. |
1 048,5 |
1 195,8 |
880 |
956,9 |
Таким образом, исходя из наших расчетов, при выполнении предложенных изменений, уменьшение суммы выпадающих доходов по налогу на добычу полезных ископаемых составит в среднем 1 020 млн руб. в год. В целом, можно резюмировать, что процесс экономического развития северных территорий требует дополнительных ассигнований со стороны государства, выделения Севера особым объектом государственного регулирования. При этом следует: усилить регулирующее воздействие государства во всех сферах жизнедеятельности северных регионов; акцентировать внимание на региональных условиях и возможностях в показателях национальных проектов; разработать соглашения о разделении ресурсных доходов между федеральным центром северными регионами.
Список литературы Финансовое обеспечение региона: особенности и проблемы (на примере магаданской области)
- Закон Магаданской области от 26 декабря 2017 года № 2238-ОЗ "О внесении изменений в Закон Магаданской области "Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.
- Конкурентоспособность Магаданской области: социально-экономические аспекты: коллективная монография / под ред. С.Г. Ковальчук. Уфа: Аэтерна, 2016. 181 с.
- Пояснительная записка к отчету "Об исполнении областного бюджета за 2018 год" / Минфин Магаданской области. Магадан, 01.02.2019.
- Пояснительная записка к проекту закона Магаданской области "Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов" / Минфин Магаданской области. Магадан, 26.04.2019.
- Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 381-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".