Финансовый инструментарий развития и управления кластерами в регионах России

Зарубежный опыт развития кластеров (научнопроизводственных, инновационных, промышленных, территориальных), прежде всего, в странах Западной Европы и в США ([1, с. 354–361; 2, с. 10– 14]) позволяет отечественным ученым и практикам опираться на достигнутые позитивные и апробированные ранее результаты поиска моделей и форм развития кластеров, пытаясь адаптировать их к отечественным условиям хозяйствования, в целях более эффективного использования имеющихся ресурсов (финансовых, производственных, инновационных, технологических, материальных, человеческих и иных) по социально-экономическому развитию регионов России. Тенденции кластерообразо-вания в развитии зарубежного бизнеса заставили и отечественные органы власти и управления уделять большее внимание разработке политики развития кластерной системы управления и хозяйственного освоения территорий.

Проблемы формирования и развития кластерной политики изложены в работах А.М. Агранова [3], А.Г. Афониной [4], М.И. Масленникова и С.С. Брыкова [5], И.С. Феровой [6], Т.В. Цихана [7], Т. Андерссона [8], С. Розенфельда [9], А. Скотта [10]; вопросы оценки кластерной политики нашли отражение в трудах М.В. Винокуровой [11], М.А. Грицай [12], С.Р. Древинг [13]; проблемы, возникающие в связи с государственным регулированием развития кластеров в регионе, освещены в статьях В.Л. Белоусовой [14], Д.Г. Воронова [15], Т.В. Миролюбовой [16].

Несмотря на определенную теоретическую проработанность темы создания и совершенство- вания кластерной политики в России, постоянный прирост нормативно-методической базы их регулирования и поддержки, следует уделить большее внимание финансовым аспектам развития кластеров. Это продиктовано тем, что в настоящее время не проработана стратегическая модель управления кластерами; слабо представлены теоретические аспекты развития и практика поддержки кластерных образований; нет четкого распределения полномочий и ответственности между уровнями государственной власти и бизнесом, понимания их вклада и ответственности за развитие кластерных структур; практически не освещены вопросы распределения полученных результатов деятельности кластеров; нет однозначных подходов к изысканию источников финансирования и механизму освоения выделенных ресурсов.

Одна из первых попыток осмысления класте-рообразования в нашей стране была предпринята и отражена в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р. В последующем она нашла свое воплощение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Конкретные механизмы поддержки и стимулирования развития кластеров прослеживаются в положениях ФЗ от 24 июля 2007 г. № 209 «О развитии малого и среднего предпринимательства в

Российской Федерации», Постановлении Правительства от 6 марта 2013 г. № 188 «Об утверждении Правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных программами развития пилотных инновационных территориальных кластеров», Постановлении Правительства от 31 июля 2015 г. № 779 «О промышленных кластерах и специализированных организациях промышленных кластеров», в положениях Федерального закона «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ и др.

Развитию кластеров способствует реализация государственной программы «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р, проектов «промышленной сборки», осуществляемых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2005 г. № 757.

В итоге, перечень пилотных инновационных территориальных кластеров в Российской Федерации был разработан и утвержден Поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 28.08.2012 г. № ДМ-П8-5060, что и символизировало собой становление кластерной политики и формы ее реализации в регионах, а, следовательно, и определило их сущность и содержание.

Элементы кластерной политики

Под кластерной политикой авторы понимают комплекс мер (финансовых, организационных, институциональных, функциональных и иных), направленных, во-первых, на формирование условий по развитию деловой среды, конкуренции, созданию инфраструктуры развития кластера, и, во-вторых, на юридическую поддержку физических и юридических лиц, участвующих в привлечении и развитии кластерных структур [17].

В этом плане определенный интерес представляет подход Министерства экономического развития РФ и ряда ведущих исследователей кластеров Высшей школы экономики, согласно которому на нынешнем этапе факт становления кластерной теории и практики в нашей стране условно можно считать свершившимся. Так, ими подготовлены Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации (подписаны заместителем Министра экономического развития Российской Федерации А.Н. Клепачем от 26.12.2008 г. № 20636-АК/Д19). Исходя из положений данного документа, можно выделить следующие элементы кластерной политики: цели, задачи, направления, система мероприятий по реализации и мониторингу (рис. 1). Каждый из элементов имеет конкретное описание функций, и, в целом, все они образуют подобие системы.

По нашему мнению, к числу недостатков представления кластерной политики в таком виде следует отнести:

• 1)    слабое внимание к факторам и ограничениям, воздействующим на постановку задач кластерной политики;

• 2)    отсутствует или слабо представлен перечень конкретных государственных механизмов и инструментов содействия реализации кластерных инициатив (например, бюджетно-налоговый инструментарий представлен в основном субсидиями и налоговыми преференциями, а денежно-кредитный и административный – и вовсе отсутствуют);

• 3)    основное внимание разработчиков методических рекомендаций акцентировано на ведущей роли государства как активного игрока на кластерном поле, в то время как наиболее успешный опыт реализации кластерных проектов в западных странах доказывает, что функции государства должны сводиться, скорее всего, к опосредованному администрированию кластерных проектов, созданию для них благоприятной внешней среды;

• 4)    связи между элементами внутри системы носят ограниченный, однонаправленный, административный, а не функциональный характер, образуя совокупность элементов, а не взаимосвязанную систему отношений.

В качестве примера прагматичного подхода к построению кластерной системы и ее финансирования в целях повышения уровня социальноэкономического развития Среднего Урала (на примере фармацевтического кластера) можно привести исследование А.П. Петрова [18], в котором он определяет возможности кластеризации экономики региона, затем анализирует факторы размещения (географические, экономические, отраслевые, социальные и иные), определяется с ядром (в данном случае медико-фармацевтический блок) и целями развития кластера. И лишь после этого указывает участников, уровни взаимодействия и механизм финансирования развития кластера.

Представленная А.П. Петровым схема (рис. 2) реализации региональной кластерной политики, на наш взгляд, применима не только для социальноориентированных кластеров, но и к более широкому спектру кластерных образований.

Достоинством предложенного подхода является то, что он осуществлен через призму процессного подхода, поскольку направлен на определенный результат.

Хотя в российской экономической науке и практике реализации кластерной политики отмечается заметный прогресс в построении ее моделей и блок-схем, тем не менее, представленные результаты в большей мере носят не прагматический, а административный характер формирования и развития кластеров, что существенно отличает их от западной практики реализации класте-рообразования. Подобную специфику необходимо

Рис. 1. Элементы кластерной политики в субъектах РФ

Рис. 2. Блок-схема построения социально-ориентированной региональной кластерная политики (по А.П. Петрову)

учитывать, прежде всего, нерезидентам при попытке их участия в построении и развитии моделей кластерной политики и экономики, сущность которых проявляется в построении моделей развития российской кластерной системы догоняющего типа.

Финансирование развития кластеров

Реализация кластерных проектов в Российской Федерации в 2012–2015 гг. показала их высокую затратоемкость, причем большая часть средств шла не на непосредственные инновационные разработки (главная цель создаваемых кластеров), а на обустройство территории, создание необходимой инфраструктуры (рис. 3) [2, с. 34]. Так, распределение средств по 14 пилотным инновационным территориальным кластерам (первая группа) по использованию субсидий из средств федерального бюджета в 2013–2017 гг. (млн рублей) включает такие расходные статьи, как: энергетическая инфраструктура – 2236 млн руб.; жилищная инфраструктура – 4090 млн руб.; инженерная инфраструктура – 7977 млн руб.; инновационная ин- фраструктура – 14371 млн руб.; материальнотехническая база культуры и спорта – 949 млн руб.; образовательная инфраструктура – 5446 млн руб.; проекты в сфере исследований и разработок, инновационной деятельности, повышение квалификации и т.п. –10795 млн руб.

Между тем, заявки на участие в конкурсном отборе пилотных инновационных территориальных кластеров предусматривают расходование средств по таким основным направлениям, как научные исследования и разработки, включая кооперацию в научно-технической сфере; совершенствование системы подготовки и повышения квалификации научных, инженерно-технических и управленческих кадров; интенсификация производственного потенциала и производственной кооперации; модернизация инфраструктуры кластера и его организационное развитие.

Структура финансирования реализации проектов развития пилотных инновационных территориальных кластеров в России показывает, что основная ее часть – это средства внебюджетных

Рис. 3. Структура распределения средств по 14 пилотным инновационным территориальным кластерам (первая группа) по использованию субсидий из средств федерального бюджета в 2013–2017 гг. (млн рублей)

источников – 660 млрд руб., средства федерального бюджета – 364 млрд руб., средства бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований – 166 млрд руб. (рис. 4, 5) [2, с. 32].

В структуре источников финансирования программ развития по 11 пилотным инновационным территориальным кластерам за 2012–2017 гг. будет израсходовано из средств внебюджетных фондов – 120 млрд руб., из средств федерального бюджета – 116 млрд руб., из средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований – 46 млрд руб.

Структура финансирования кластеров разнится в зависимости от их отраслевой принадлежности и специализации (рис. 6) [2, с. 34].

Наиболее «чувствительным» для бюджетов всех уровней выглядит развитие сегментов «Производство космических и летательных аппаратов, судостроение» (62 % средств – субсидии), «Информационные технологии и электроника» (53 % средств – субсидии) и «Ядерные и радиационные технологии» (47 % средств – субсидии). Основную ставку на частный капитал и инвестиции делают кластеры сегмента «Новые материалы» (70 % средств из внебюджетных источников) и «Химия и нефтехимия» (57 % средств из внебюджетных источников).

Как видно из представленных данных, совокупная нагрузка на бюджеты всех уровней выглядит весьма весомой. Однако ситуацию спасает то, что прогнозные ориентиры расходов были составлены в «тучные финансовые годы» и выглядели приемлемыми на тот момент разработки программ развития кластеров (2010 – 2012 гг.). Но в нынеш- них, довольно сложных финансово-экономических условиях реализовать их будет весьма проблематично (ВВП страны только за 2015 г. снизился на 3,9 %, промышленное производства – на 3,3 %, инфляция повысилась до 12,7 %). Правительство открыто заявило о намерении сократить в 2016 г. на 10 % федеральные расходы по всем ранее заложенным в бюджет статьям, кроме социального сегмента. Уже в 2013 г. на реализацию проектов по созданию инновационных территориальных кластеров было выделено лишь 1,3 млрд рублей, в 2014 г. – около 2,5 млрд рублей, столько же планировалось выделить и в 2015 г. [19].

Однако сказанное не отменяет, а скорее актуализирует проблему интенсификации процесса создания инновационных кластеров и зон опережающего роста, что должно выступить одним из инструментов решения проблем научно-инновационного, технологического и социально-экономического развития России и ее регионов. Анализу этой проблемы посвятили свои работы В.Н. Немцев и С.Г. Журавин [20–22].

Развитие кластеров, их инновационной ориентированности критически важно сохранить даже в кризисный период. Это может способствовать достижению целей снижения зависимости экономики страны от цен на энергоносители, наращения объемов производства инновационной продукции и ее доли в общем объеме отгруженных и экспортированных товаров, выполненных работ и оказанных услуг отечественными компаниями, хотя эти индикаторы показывают понижательную тенденцию за последние годы (рис. 7) [23].

Рис. 4. Структура источников финансирования программ развития по 14 пилотным инновационным территориальным кластерам в 2012–2017 гг. (млрд руб.)

Рис. 5. Структура источников финансирования программ развития по 11 пилотным инновационным территориальным кластерам в 2012–2017 гг. (млрд руб.)

Информационные технологии н электроника

Химии нефтехимия

Новые материалы

Фар мацевтика, биотехнологии и медицинская пр о мышление сть

Производство космических и летательных аппаратов, судостроение

Ядер ные и р а днаш юнные технологии

■ Средства федерального бюджета

■ Средства бюджетов субъектов Р о cci ni ской Ф ед q> а щ п i и муниципальных образований

■ Средства внебюджетных источников

Рис. 6. Предложения 25 пилотных инновационных территориальных кластеров по структуре финансирования программ развития в 2012–2017 гг. по источникам и отраслевым направлениям

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

Инновационная активность организаций (удельный вес организаций, осуществлявших технологические. организацией ные, маркетинговые инновации в отчетномгоду, в общемчисле обследованных организаций)

Удельный вес инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг

Период

Рис. 7. Показатели инновационной деятельности предприятий РФ за 2010–2014 гг.

Несмотря на особенности складывающейся весьма сложной текущей конъюнктуры, на рынке сохраняется разнонаправленность и разноуровне-вость проявления внутренних и внешних факторов. Одни из них стимулируют, другие сдерживают развитие хозяйствующих субъектов (фирм, холдингов, регионов, стран) и общества в целом в части развития интеграционных процессов, трансформации экономики в постиндустриальную стадию.

Кластеры и в условиях стагфляции продолжают оставаться важным инструментом управления экономикой регионов, средством стимулирования экономического роста и устойчивого развития территорий, поэтому они должны быть в числе приоритетных направлений государственной экономической политики и практики хозяйствования. Но сама государственная политика управления этими процессами должна быть более гибкой, адекватной складывающимся условиям и имеющимся ресурсам, использовать разнообразный инструментарий и механизмы развития кластерных образований, где роль государства не ограничивается функциям «арбитра», а подразумевает активное включение в процесс реформирования общества и экономики, ее административных, управленческих и хозяйственных структур.

В этой связи авторы предлагают свою модель комплексного совершенствования реализации кластерной политики в регионе с учетом рассмотренных выше требований к составу элементов, формирующих кластер, а также финансовому механизму и инструментарию ее реализации (рис. 8). Это позволит обеспечить сбалансированный подход к распределению полномочий и ответственности по поддержке кластерных инициатив между уровнями государственной власти и управления, а также последовательность в поэтапной реализации кластерной политики, достичь намеченных результатов, обеспечить устойчивость регионов через финансовую устойчивость самих кластерных структур.

Выводы и дальнейшие направления исследований

Развитие кластерных структур является одной из форм стимулирования экономического роста, перевода отечественной экономики на путь инновационного и технологического поиска. Существующая нормативно-правовая база слабо отражает новейшие изменения в организационно-хозяйственной и технологической базе производства. Ощутимо слабое воздействие этих изменений на институциональные и административные структуры общества, неадекватное восприятие новейших тенденций в инновационной политике западных стран, что в конечном итоге сдерживает экономическое развитие, формирует догоняющий тип экономики и превращает Россию в топливно-сырьевой придаток ведущих мировых экономик.

В этой связи, как нам видится, весьма актуальными и практически значимыми видятся исследования комплекса проблем, связанных с образованием и развитием кластеров, построения действенной, эффективной и целостной системы формирования кластерной политики. Причем, по мнению авторов, взаимосвязи элементов такой системы должны отражать их динамическое и многоаспектное взаимодействие и взаимообусловленность, а сами элементы – представлять наиболее широкий диапазон возможных уровней, механизмов и этапов саморазвития структур, формирующих кластер.

Рис. 8. Модель реформирования механизма управления кластерами

Рис. 8. Окончание

Особого внимания при построении такой системы заслуживают финансовый механизм и инструментарий реализации кластерной политики, поскольку большинство регионов России испытывают трудности в изыскании качественных ресурсов (материальных, человеческих, финансовых и иных) для развития кластеров. Это является существенным тормозом в условиях сужения возможностей привлечения их из-за рубежа, особенно при ограничении внешних источников финансирования, передачи и покупки технологий двойного назначения для обеспечения процесса кластеризации территории региона.

На основе изученных источников в статье представлен критический обзор существующих подходов к модели кластерной политики и формирующих ее факторов, а также авторский взгляд на содержание процесса реформирования политики кластерообразования.

Представляется, что дальнейшие направления исследований должны быть связаны с построением наиболее эффективной и мобильной системы финансирования инновационных кластеров, в рамках которой большую долю должны занимать технологически продвинутые научные проекты, с более широким и масштабным использованием внебюджетных и внешних источников средств, в том числе и созданного Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.