Финансовый контроль в сфере производства и оборота табачной продукции: современное состояние и перспективы развития в условиях цифровой экономики

Финансовый контроль является одним из основных направлений деятельности государства. Это инструмент, который позволяет пресечь правонарушения в финансовой сфере, а также привлечь виновных к ответственности. Острую нужду в грамотной регламентации финансового контроля испытывают алкогольная и табачная сферы. В отношении данных продуктов важно не только проконтролировать своевременность и правильность уплаты акцизов в бюджет, но и наделить специальные органы неналоговыми контрольными полномочиями, которые бы выражались в выдаче лицензий, контроле за фактическими объёмами реализации этих товаров, ведении реестра и т.д. К сожалению, неналоговое администрирование в двух сферах осуществляется не единообразно. В противовес детальному регулированию в области алкогольной продукции контроль за оборотом табака не столь упорядочен. В частности, неналоговые контрольные полномочия разбросаны между различными государственными органами. Кроме того, автоматизированную систему «Честный знак» по проверке маркировки табачной продукции курирует частная компания, а не государственное учреждение. Также информация о возможных мероприятиях контроля производителей табачной продукции отсутствует в открытом доступе в сети «Интернет», что осложняет соблюдение права налогоплательщиков на чёткость и ясность проведения контрольных процедур. На основе анализа двух сфер финансового контроля мною будут предложены возможные пути усовершенствования администрирования производства и оборота табака с тем, чтобы интересы государства и налогоплательщиков обеспечивались должным образом и в равной степени.

Теоретические основы финансового контроля. Н.И. Химичева определяет финансовый контроль как «контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного соци- ально-экономического развития страны в целом и её регионов» [1, с. 139]. Финансовый контроль является разновидностью государственного контроля. Его цель – обслуживание государственного (публичного) интереса в соблюдении подконтрольными субъектами финансового законодательства.

Признаками финансового контроля являются:

• а)    реализация специально уполномоченными государственными органами (ФНС России, Счётной палатой РФ, Федеральным казначейством РФ и др.);

• б)    существование в рамках финансовой деятельности государства, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими стоящих перед ними задач [2, с. 10];

• в)    регламентация правовыми нормами (например, гл. 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации, гл. 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации и др.);

• г)    направленность на достижение социально значимых задач и целей (эффективное развитие экономических отношений, отсутствие злоупотреблений подконтрольных субъектов и др.).

Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята в г. Лиме 17.10.1977 – 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) [3] определяет следующие принципы осуществления финансового контроля: независимость контрольных органов; объективность при проведении контроля; компетентность контролирующих органов; эффективность контроля; чёткость, ясность и достоверность результатов контроля; открытость и гласность. Юридическая доктрина добавляет к данным составляющим также принципы федерализма, плановости и т.д.

Наиболее удачно, по моему мнению, аспекты существования финансового кон- троля выделила Е.Ю. Грачева. Она полагает, что данный процесс существует как:

• 1)    строго регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

• 2)    неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях для обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций [4].

Проанализировав данный подход, можно сделать вывод, что в рамках понятия «финансовый контроль» выделяются 2 компоненты: имущественная, которую составляют материальные активы и операции с ними (например, правильность исчисления и поступления налогов) и административная, которая выражается, в частности, в организации деятельности субъектов контроля, их взаимодействии друг с другом, оперировании данными автоматизированных систем (например, путём ведения системы ЕГАИС). Понимание вышеизложенных теоретических основ поможет нам в поиске концепции будущего развития администрирования в сфере производства и оборота табачной продукции.

Функционирование административной составляющей финансового контроля в рамках неналоговых контрольных полномочий ФНС России в алкогольной и табачной сферах. Идея создания ФНС России была продиктована не только формированием её как органа исполнительной власти, который бы осуществлял контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах (т.е. налоговые контрольные функции). Также планировалось, что налоговая служба соединит в себе контролирующую роль в отношении двух злободневных для государства сфер: алкогольной и табачной (т.н. неналоговые контрольные функции). Согласно первоначальной редакции Положения о Федеральной налоговой службе» от 30.09.2004 [5] ФНС России осуществляла контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции. К её от- дельным полномочиям относились главенство в части выдачи лицензий на производство табачных изделий, на оптовую продажу, розлив, хранение, закупку алкогольной продукции, а также ведение соответствующих реестров. Вместе с тем, в отношении алкоголя, ФНС России имела еще одну функцию: полный контроль за фактическими объемами произведенного и реализованного, а также выдача лицензий и ведение реестра.

Ситуация изменилось уже через 5 лет (в 2009 г.), когда была образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование). Данный орган признали мегарегулятором в указанной сфере и передали ему все неналоговые контрольные полномочия налоговой службы в части, касающейся алкогольной продукции. Признав спиртное как продукт, который нуждается в усиленном контроле, Росалкогольрегулирование переняло не только контрольно-надзорные полномочия ФНС России, но и функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (перешли из ведения Министерства сельского хозяйства РФ); по установлению минимальных цен на алкогольную продукцию (от Федеральной службы по тарифам) и др. Уже в 2016 г. Росалкогольрегулирование было передано из ведения Правительства РФ в подчинение Министерству финансов РФ, которое непосредственно формирует бюджет, что доказывает фискальность деятельности федеральной службы.

Вместе с тем, в противовес детальному урегулированию административных органов в алкогольной сфере, в части производства и оборота табака ситуация не столь проста. После разделения неналоговых полномочий ФНС России в 2009 г. именно этот орган остался основным в части контроля за производством и оборотом табачной продукции, а также правильностью и полнотой поступления акцизных платежей. Однако налоговыми органами перечень контролирующих субъектов не ограничивается. По моему мнению, их стоит классифицировать на две группы:

• 1)    обеспечивающие  нормальный ход

производства и реализации табака;

• 2)    обеспечивающие  охрану здоровья

граждан от табачного дыма.

В число первых входит: Министерство финансов РФ (регулирует порядок опубликования минимальных розничных цен табачной продукции); Роспотребнадзор (осуществляет контроль за соответствием табачной продукции требованиям Технического регламента, т.е. проверяет качество табака, его состав); ФТС России (является основным заказчиком акцизных марок для маркировки ввозимой табачной продукции и утверждает формы, размеры и правила нанесения дополнительных наклеек, наносимых на упаковки табачной продукции, помещаемой под таможенную процедуру беспошлинной торговли) и др. К группе органов, обеспечивающих защиту здоровья населения, можно отнести: Правительство РФ (проводит единую государственную политику в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, например, через утверждение Концепций противодействия потребления табака); Минздрав России (является ответственным органом за координацию деятельности по реализации Концепции противодействию потребления табака и т.д.) и др.

Не беря во внимание разветвленную сеть органов по охране здоровья населения от табачного дыма и потребления табака, в части администрирования контроля за производством и оборотом табачной продукции, целесообразно было бы создать единый орган, на примере Росалкогольрегулирования. По моему мнению, для административной экономии ресурсов необходимо объединить полномочия органов первой группы и наладить взаимодействие с ФНС России, которая бы отвечала за правильность исчисления и уплаты акцизных платежей, на примере Соглашения об информационном взаимодействии между Росалкогольрегулированием и ФНС России [6].

Так, налоговая служба, заинтересованная в использовании цифровых технологий, осуществляет администрирование акцизных платежей от операций с алкоголем через ЕГАИС (единую государственную автоматизированную информационную систему учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции), которую ведет Росалкогольрегулирование [7]. ЕГАИС обеспечивает ФНС России оперативными данными о налогоплательщиках, маркировке спиртного, об операциях с ним с целью проверки налоговыми органами предоставленных деклараций. Предоставление данных происходит в формах планового и внепланового (оперативного) обмена. Росалкогольрегулирование, помимо данных ЕГАИС, предоставляет в ФНС информацию о лицензиях; федеральных специальных марках и т.д. Вместе с тем, и налоговая служба предоставляет в Росалкогольрегулирование данные о юридических лицах и ИП, о начисленных и поступивших суммах акцизов и т.д. Табак, как не менее вредный для населения продукт, также нуждается во-первых, в автоматизации контроля за операциями с табачной продукцией, во-вторых, в координации контрольно-надзорных функций, создании мегарегулятора табачного рынка для экономии административных ресурсов.

Автоматизированные системы контроля в области табачной сферы . Говоря об цифровизации контроля за оборотом табачной продукции, стоит сказать, что начало создания указанной системы непосредственно связано с маркировкой табачных изделий, которая появилась сравнительно недавно. Так, с 15 января 2018 г. по 28 февраля 2019 г. был проведен эксперимент по маркировке табачной продукции средствами идентификации и мониторингу её оборота [8].

Основными целями введения эксперимента были борьба с контрабандой некачественного товара в РФ, стандартизация и унификация процедур учета оборота табачной продукции, прослеживание возможности замены специальных и акцизных марок средствами идентификации и др. В рамках эксперимента была создана

Информационная система маркировки и мониторинга оборота табачной продукции (ИС МОТП), которая контролировала весь оборот табачной продукции (хранение, транспортировку и импорт табака, его получение и передачу, в том числе приобретение и реализацию на территории РФ) [9].

Оператором ИС МОТП является дочерняя компания Центра развития перспективных технологий, именуемая ООО «Оператор – ЦРПТ». В отличие от алкогольной сферы, где основным субъектом, который обеспечивает ведение ЕГАИС, является государственный орган в лице Росалкогольрегулирования, роль автоматизированного регулятора табачной сферы сосредоточена в руках частного лица, что, по моему мнению, создаст в будущем возможности для злоупотребления. Кроме того, ИС МОТП на данный момент не является автономной, и под наименованием национальной системы цифровой маркировки «Честный знак» ООО «Оператор-ЦРПТ» соединяет маркировочную деятельность не только табака, но и шуб, обуви, лекарств, фотоаппаратов и иных вещей. В отличие от них, табачная продукция является исключительной, поскольку государство её ограничивает в обороте с целью защиты здоровья населения. Поэтому, по моему мнению, необходимо выделить контроль за оборотом табака в рамки автономной автоматизированной системы, которое бы курировало государственное, никак не частное, учреждение, аналог Росалкогольрегулирования.

Сравнение контрольных полномочий в сфере алкоголя и табака. Если примерять на себя роль возможного налогоплательщика, а именно производителя табачной продукции, то с целью непосредственной защиты своих прав я была бы заинтересована в аналогичном подробном регулировании процедуры проведения налоговых проверок в табачной сфере. В открытом доступе мне удалось найти лишь письмо ФНС России от 06.11.2015 № ЕД-4-2/19337@ «О проведении контрольных мероприятий в отношении производителей табачной продукции» [10], которое адресовано нижестоящим налоговым органам. В нём говорится о необходимости прове- дения должностными лицами полного комплекса контрольных мероприятий, в том числе анализ и сопоставление объемов приобретенного сырья и материалов для производства табака, произведенной и реализованной табачной продукции и т.п.

При наличии расхождений в указанных показателях должностным лицам необхо- димо проводить инвентаризацию остатков сырья и материалов, готовой продукции и т.д., а также иные контрольные мероприятия в целях установления причин расхождения. Также на необходимость проведения полного комплекса контрольных мероприятий указывается в отношении тех налогоплательщиков, которые ведут финансово-хозяйственную деятельность с риском совершения налоговых правонарушений (например, тех, кто не представляет налоговую отчетность по акцизам).

Однако возникает закономерный вопрос: что входит в понятие «контрольные мероприятия»? Каким образом они проводятся? Какие есть права и обязанности у должностных лиц контролирующего органа и налогоплательщиков? Как субъекту, в отношении которого проводится налоговая проверка, защитить себя при нарушении его прав? Очевидно, ответы на эти и многие другие вопросы мог бы дать административный регламент осуществления функции по контролю за производителями табачной продукции ФНС. Однако ознакомиться с ним в открытом доступе налогоплательщику не представляется возможным.

Выводы:

• 1.    Подводя итоги, стоит сказать, что финансовый контроль – это, прежде всего, одно из направлений деятельности государства. Острую нужду в государственном начале испытывают алкогольная и табачная сфера, поскольку именно эти продукты наносят колоссальный урон здоровью населения. Качественное взимание акцизов (имущественной компоненты) немыс-

• лимо без грамотного налогового администрирования. Особенностью финансового контроля в рассматриваемых областях является двойственность контрольных полномочий уполномоченных органов. С одной стороны, государственные органы необходимо наделить налоговыми полномочиями с целью контроля за своевременно-
• стью и правильностью уплаты акцизов, а с другой - они не могут существовать без неналоговых контрольных полномочий, которые обеспечивают прозрачность всего оборота этих продуктов.

• 2.    В противовес деятельности Росалкогольрегулирования, табачная сфера до сих пор остаётся в полном спектре контроля со стороны ФНС России. Это порождает су-

• ществование многих неразрешенных моментов, нуждающихся в будущей модернизации. В частности, требует рассуждения вопрос о надобности создания единого органа контроля за производством и оборотом табачной продукции (аналогичного Росалкогольрегулированию в сфере спиртного). Необходимо передать в его руки администрирование информационной системы маркировки и мониторинга оборота табачной продукции (ИС МОТП), предварительно выделив его из системы маркировки «Честный знак», а также наладить взаимодействие с ФНС России в части взаимного обмена данными. Кроме того, необходимо произвести должное обеспечение налогоплательщиков информацией об Административном регламенте осуществления функции по контролю за производителями табачной продукции со стороны ФНС в сети «Интернет», например, путем публикации такого документа на сайте налогового портала. Полагаю, что с разрешением указанных проблем область контрольного администрирования за производством и оборотом табака выйдет на качественно иной уровень, позволяя не «проигрывать» сфере алкогольного управления.