Финансовый мониторинг в бюджетной сфере: сущность и направления совершенствования

DOI:

Финансовый мониторинг в бюджетной сфере является относительно новым инструментом государственного финансового контроля, практика применения которого в России составляет около двадцати лет. Актуальность исследования сущности финансового мониторинга в бюджетной сфере и направлений его совершенствования не вызывает сомнения, что подтверждается изменениями бюджетного законодательства в области финансового контроля, а также повышенным интересом ученых-теоретиков и специалистов-практиков в части разработки методологии анализа выполнения процедур по формированию и исполнению бюджета. В настоящее время все еще имеется достаточно большой объем проблем, касающихся неэффективного использования средств федерального бюджета, вопросов администрирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов, что подтверждается существованием обзоров и аналитических материалов проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий государственного сектора.

В связи с этим возникает необходимость совершенствования мер по повышению эффективности одного из видов финансового контроля – финансового мониторинга в бюджетной сфере (в том числе в организациях и учреждениях системы МВД России) через изучение его сущности.

Основная часть

Финансовый мониторинг является относительно новым понятием, как в мировой, так и в отечественной практике реализации государственного финансового контроля [Едроно-ва, 2016б, с. 43].

В.А. Новиков в толковом словаре терминов рыночной экономики определяет «мониторинг» (monitoring) как средства и методы контроля и наблюдения за ходом каких-либо процессов или коммерческой деятельности предприятия, осуществляемые предпринимателем с целью стабилизации параметров производства [Новиков, 1994, с. 106].

В другом словаре мониторинг (от лат. «monitor» – напоминающий, надзирающий) понимается как непрерывное наблюдение за экономическими объектами, анализ их деятельности как составляющая часть управления [Райзберг, 1999, с. 199].

В настоящее время опубликован ряд работ по исследованию финансового мониторинга в различных сферах: налоговой [Мигачева, 2016; Мирошник, 2019]; банковской безопасности [Алексеева, 2010]; в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [Едронова, 2016а]; финансовой безопасности [Прошунин, 2016] и др.

Одним из первых научных трудов в области исследования сущности и функций фи- нансового мониторинга, его методологических основ является работа Л.Л. Фитуни «Финансовый мониторинг», представляющая собой, по сути, первое пособие, предназначенное для уполномоченных структур, осуществляющих государственный финансовый контроль. В данной работе были впервые рассмотрены методологические аспекты осуществления контроля в рамках противодействия отмыванию денежных средств и незаконному их обороту [Фитуни, 2002].

Также одной из первых методологических работ в области исследования проблем финансового мониторинга является монография О.Н. Горбуновой «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России». Вместе с тем в данном труде сущность финансового мониторинга не исследуется, в работе проведена правовая оценка инструментов финансового контроля, где финансовый мониторинг рассматривается как его составная часть [Горбунова, 2003].

Поскольку в современных условиях легализация (отмывание) преступных доходов стала масштабной угрозой экономической безопасности для большинства государств мира, большое количество работ посвящено финансовому мониторингу в данной криминальной сфере [Зубков и др., 2007; 2008; Прошунин, 2010; Шашкова, 2013].

Первыми полноценными исследованиями сущности и функциональности финансового мониторинга в части борьбы с отмыванием доходов стали научные работы «Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма» [Зубков и др., 2007] и «Международная система противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма» [Зубков и др., 2008]. В этих научных трудах представлены результаты анализа международной системы противодействия отмыванию доходов, полученных в результате преступной деятельности, а также финансированию терроризма. В работе 2008 г. выявлены основные тенденции становления международных институтов системы противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма, а также охарактеризованы основные источники международного права в данной сфере.

Проблема борьбы с отмыванием доходов, полученных в результате противоправной деятельности, и финансированием терроризма, продолжившая формирование системы финансового мониторинга, также достаточно широко была рассмотрена в монографии А.В. Шашковой «Борьба с легализацией незаконных доходов в контексте соблюдения конституционных прав граждан» [Шашкова, 2013]. В 2014 г. работа в данном направлении была изложена в коллективной монографии «Актуальные вопросы развития национальных систем противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в государствах – членах ЕвразЭс» [Актуальные вопросы ... , 2014].

Под сущностью финансового мониторинга в сфере финансовой безопасности М.М. Прошунин понимает результативность использования государственных средств, которая характеризуется сравнительным анализом соответствия фактических показателей деятельности проверяемого учреждения запланированным, а с учетом двойственности бюджетных средств также должна определяться с двух сторон: производственной (экономической) и социальной. Автор в этой связи предлагает: прогнозировать все обстоятельства с минимальными отклонениями от установленных (плановых), осуществлять контроль эффективности принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды на современном этапе и в перспективе, даже если эти решения принимаются в рамках действующего законодательства [Прошунин, 2016, с. 135].

Более широкое представление бюджетного мониторинга дает в своей работе Т.В. Сорокина, которая определяет его как систематически осуществляемые исследования, проводимые с целью информационного содействия бюджетному менеджменту. При этом осуществляется непрерывный сбор сведений о бюджетных процессах в регионе, анализируется и оценивается структура полученной информации. Нельзя не согласиться с мнением исследователя о том, что бюджетный мониторинг является значительной составной частью целостной системы мониторинга качества управления государственными и муниципальными финансами [Сорокина, 2011, с. 31–35].

Тем не менее в данных научных работах проблемы и методология осуществления непосредственно финансового мониторинга в общей системе мер государственного финансового контроля, в том числе в бюджетной сфере, рассмотрены не в полной мере. При наличии исследований ученых о сущности финансового мониторинга [Прошунин, 2010; 2016; Мирошник, 2019] все еще остаются недостаточно изученными вопросы сущности и методологии финансового мониторинга в учреждениях и организациях государственного сектора.

Поскольку нормативно-правовое определение финансового мониторинга, в том числе в бюджетной сфере, отсутствует, оно зачастую отождествляется с понятием «мониторинг качества финансового менеджмента», определение которого имеется в новом приказе Минфина России [Приказ от 18.06.2020 № 112н ...]. Мониторинг качества финансового менеджмента в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов доходов бюджетов и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета осуществляется Минфином России посредством анализа и оценки итогов выполнения бюджетных процедур (формирования, утверждения и исполнения бюджета). При этом учитывается еще ряд процедур финансового обеспечения в учреждениях и организациях государственного сектора, например организация бухгалтерского учета и бюджетной отчетности, управление финансовыми и нефинансовыми активами, осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и другие бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, мониторинг качества финансового менеджмента является одним из бюджетных полномочий Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Целями данного вида мониторинга являются формирование выводов и предложений по нарушениям, выявленным в процессе осуществления оценки и анализа бюджетных процедур, устранение несовершенства бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вследствие этого актуальным является изучение основных подходов, предпринимаемых российскими и зарубежными авторами при исследовании понятия, функций и методологии финансового мониторинга в целях совершенствования его последующей правоприменительной практики [Едронова, 2016а]. Отметим, что исследование данного понятия осуществляется на стыке экономики и юриспруденции (в рамках финансового права), что позволяет рассмотреть различные аспекты реализации инструментов финансового мониторинга и выработать более эффективные правовые нормы его регулирования в бюджетной сфере.

На наш взгляд, самый значительный вклад в исследование теоретических аспектов финансового мониторинга принадлежит отечественному ученому М.М. Прошунину, опубликовавшему более десяти фундаментальных научных работ по данному направлению, в том числе предложено определение понятия «финансовый мониторинг», охарактеризована его социально-экономическая роль, представлены основные принципы и особенности государственного регулирования, исследованы методологические и нормативные аспекты финансового мониторинга [Прошунин, 2010; 2016].

В представленных научных работах, на наш взгляд, достаточно ярко прослеживается авторская позиция, характеризующая содержание понятия «финансовый мониторинг», определяющая его предмет, метод, основные принципы и функций. Например, Л.Л. Фитуни отождествляет финансовый мониторинг со своего рода финансовой разведкой [Фитуни, 2002]. Экономическая составляющая прослеживается в определении финансового мониторинга как «слежении рублем за успешным развитием государства» [Горбунова, 2003, с. 40–41]. В.А. Зубков и С.К. Осипов определяют финансовый мониторинг как составляющую их трех компонентов: предупреждение легализации доходов, полученных преступным путем, выявление и пресечение легализации доходов, полученных преступным путем, а также осуществление в данном направлении международного сотрудничества [Зубков и др., 2007].

М.М. Прошунин также объясняет сущность финансового мониторинга с точки зрения предлагаемых мероприятий по борьбе с отмыванием полученных в результате преступной деятельности доходов [Прошунин, 2010].

Анализируя представленные определения, можно отметить, что каждый из авторов ограничивается определением сущности финансового мониторинга не как отдельной научной и правовой категории, а скорее, рассматривают его как вид деятельности, являющейся важным элементом современного механизма государственного финансового контроля.

Согласимся с мнением О.П. Торшининой о том, что финансовый мониторинг целесообразно рассматривать в качестве научной категории, представляющей одно из направлений современного финансового права [Торши-нина, 2015].

Исследование понятийных и методических аспектов финансового мониторинга также представлено в трудах зарубежных ученых. Так, например, доктор права Н. Райдер в работе «Финансовая война с терроризмом: обзор контртеррористических стратегий финансирования с 2001 г.» осуществляет оценку используемых мер в борьбе с терроризмом на примере работы представительств США, Великобритании, Австралии [Ryder, 2015].

Интерес представляет исследование Д. Демиста «Технология борьбы с отмыванием денег: теория систем и риск-ориентирован-ный подход», в котором изучается значение информационных систем в борьбе с финансовыми преступлениями и финансированием терроризма, анализируются полученные результаты научной работы по отмыванию финансов на основе теорий систем, важная роль отводится риск-ориентированному подходу [Demits, 2010].

Риск-ориентированный подход с определением перечня отраслевых (ведомственных) бюджетных рисков очень актуален в подразделениях и организациях системы МВД России в связи с вступлением в силу с 1 июля 2020 г. Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита», который предусматривает утверждение федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и ведомственных стандартов [Федеральный закон от 26.06.2019 № 199-ФЗ ...].

На основе вышеизложенного сущность финансового мониторинга в бюджетной сфере в широком смысле можно определить как совокупность регламентированных организационно-экономических и правовых отношений между уполномоченными участниками бюджетного процесса, проводимых посредством анализа, оценки и обобщения сведений (показателей) по эффективному исполнению бюджетных полномочий, в том числе бюджетных процедур (операций, действий), формированию доходной и исполнению расходной части бюджетов, управлению активами, осуществлению государственных закупок, а также предупреждению нарушений бюджетного законодательства и минимизации бюджетных рисков.

В узком смысле под финансовым мониторингом в бюджетной сфере предлагает- ся понимать один из видов государственного финансового контроля по анализу, оценке и обобщению полученной информации в части осуществления каждого бюджетного полномочия (юридически значимого документа и/или совершения операций и действий, направленных на выполнение бюджетного полномочия).

Подобный подход к объяснению понятия финансового мониторинга в бюджетной сфере позволяет производить анализ результатов выполнения главными администраторами бюджетных процедур по формированию и исполнению федерального бюджета, осуществлению бухгалтерского учета и бюджетной отчетности, управлению активами и других операций, проводимых в целях исполнения бюджетных полномочий.

Для разработки мер по совершенствованию финансового мониторинга в бюджетной сфере проведен его анализ за 2019 г. (на примере МВД России) по трем направлениям: управления доходами и расходами бюджета, ведения бюджетного учета и составления отчетности (см. таблицу).

Таблица

Сравнительный анализ финансового мониторинга за 2019 г. (на примере МВД России)

№ п/п	Наименование показателя	Баллы
1	Общий показатель управления доходами бюджета, в том числе:	67,65
1.1	Управление просроченной дебиторской задолженностью по платежам в бюджет	47,0
1.2	Доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм	93,0
1.3	Доля уточненных невыясненных поступлений	77,0
1.4	Доходы (платежи), ошибочно принятые к зачету в федеральный бюджет	95,0
1.5	Качество управления просроченной дебиторской задолженностью по платежам в бюджет	информация отсутствует
2	Общий показатель управления расходами бюджета, в том числе:	74,91
2.1	Обеспечение выполнения функций казенных учреждений	75,0
2.2	Социальное обеспечение и иные выплаты населению	76,0
2.3	Расходы бюджета на капитальные вложения в объекты государственной собственности	52,0
2.4	Расходы бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов	93,0
2.5	Расходы бюджета на исполнение судебных актов	40,0
3	Общий показатель ведения учета и составления бюджетной отчетности	98,33
3.1	Нарушение порядка формирования и представления сводной, консолидированной бюджетной отчетности	100,0
3.2	Нарушение порядка проведения инвентаризации активов и обязательств	100,0
3.3	Степень достоверности бюджетной отчетности	100,0
3.4	Подготовка и внедрение управленческого учета	100,0
3.5	Качество ведомственного контроля бюджетной отчетности	67,0

Примечание. Составлено автором по: [Официальный сайт Минфина России].

Проведенный анализ финансового мониторинга за 2019 г. по МВД России показал следующее.

Первое направление «Общий показатель управления доходами бюджета» получило оценку 67,65 баллов, в том числе основными негативно расцененными показателями явились: в части управления просроченной дебиторской задолженностью по платежам в бюджет – недовыполнение прогноза поступлений доходов на текущий финансовый год для администратора доходов федерального бюджета (47,0 баллов); в отношении доли уточненных невыясненных поступлений – показатель, отражающий качество администрирования доходов федерального бюджета в текущем финансовом году и плановом периоде (77,0 баллов).

Рассмотрим снижающие показатели по второму направлению – «Общий показатель управления расходами бюджета», общий балл – 74,91.

• 1.    Обеспечение выполнения функций казенных учреждений – востребованность бюджетных ассигнований, показатель, который характеризует качество планирования главным администратором бюджетных ассигнований (14,0 баллов); равномерность кассовых расходов бюджета, характеризующий равномерность исполнения расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, а также качество ведомственного контроля за равномерностью исполнения расходов (8,0 баллов).

• 2.    Социальное обеспечение и иные выплаты населению – востребованность бюджетных ассигнований, показатель, характеризующий качество планирования главным администратором бюджетных ассигнований (9,0 баллов).

• 3.    Расходы бюджета на капитальные вложения в объекты государственной собственности – востребованность бюджетных ассигнований, показатель, характеризующий качество планирования главным администратором бюджетных ассигнований на капитальные вложения в объекты государственной собственности (15,0 баллов); равномерность кассовых расходов бюджета (3 балла).

• 4.    Расходы бюджета на исполнение судебных актов – иски по денежным обязательствам получателей средств федерального

бюджета (в денежном выражении), показатель характеризует работу казенных учреждений, подведомственных главному администратору, в области правовой защиты при предъявлении исков о взыскании с казенных учреждений, подведомственных главному администратору, по принятым ими как получателями бюджетных средств денежным обязательствам (34,0 баллов).

По третьему анализируемому направлению «Общий показатель ведения учета и составления бюджетной отчетности» (98,33 балла) выявлен один показатель, негативно влияющий на общую оценку – это качество ведомственного контроля бюджетной отчетности, осуществляемого главным администратором в отношении отчетности подведомственных участников бюджетного процесса (67,0 баллов).

На основе проведенного анализа предлагается систематизировать перечень мероприятий по совершенствованию финансового мониторинга, необходимых для более эффективного осуществления бюджетного процесса, в зависимости от его этапов и с учетом наиболее часто встречающихся бюджетных рисков.

• 1.    Этап составления, утверждения и ведения бюджетных смет, свода бюджетных смет, в том числе в государственной информационной интегрированной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – ГИИС «Электронный бюджет»):

  • 1.1.    Наблюдение за наличием обоснования (расчетов) плановых сметных показателей, а также установленных документов для составления бюджетной сметы, отклонением этих показателей относительно текущего (очередного) финансового года на плановый период (в том числе в подсистеме бюджетного планирования ГИИС «Электронный бюджет»).

  • 1.2.    Анализ возможного завышения (занижения) доходной и расходной частей бюджетной сметы (в том числе необоснованного их включения в бюджетную смету), своевременная корректировка показателей, осуществляемая с целью качественного исполнения прогноза доходов и снижения доли невыясненных поступлений, повышения качества плани-

• рования главным администратором бюджетных ассигнований и равномерности кассовых расходов бюджета, в том числе на капитальные вложения в объекты государственной собственности и социальное обеспечение сотрудникам (работникам).

• 1.3.    Наблюдение и своевременная корректировка соответствия показателей бюджетной сметы объему доведенных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

• 2.    Этап исполнения бюджетной сметы:

  • 2.1.    Мониторинг требований законодательства при планировании, осуществлении закупок и своевременное внесение изменений в ведомственные нормативные правовые акты и нормативные акты экономического субъекта.

  • 2.2.    Анализ и своевременная корректировка исполнения бюджетных средств в пределах утвержденных сметных назначений.

  • 2.3.    Наблюдение и своевременная корректировка целевого расходования бюджетных ассигнований, в том числе используемых материальных ценностей, полученных в централизованном порядке.

  • 2.4.    Разработка мер по снижению нарушений при осуществлении капитального строительства, капитального и текущего ремонтов, в том числе в части ведомственного контроля за равномерностью исполнения расходов на капитальные вложения в объекты государственной собственности.

• 3.    Этап принятия и исполнения бюджетных обязательств:

  • 3.1.    Мониторинг и своевременная корректировка закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд с целью исключения приобретения не включенных в план-график закупок.

  • 3.2.    Анализ и своевременная корректировка закупки имущества с учетом утвержденных базовых нормативных затрат (предельных цен).

  • 3.3.    Мониторинг установленных нормативными правовыми актами и ведомственными решениями (в том числе в МВД России) сроков размещения закупок в рамках государственного оборонного заказа.

  • 3.4.    Наблюдение и своевременная корректировка достоверного отражения в Единой информационной системе результатов отдельных этапов исполнения контрактов, информации о

• 3.5.    Мониторинг и своевременная корректировка авансирования, недопущение превышения его размера над размером обеспечения исполнения государственного контракта либо фактов необоснованного авансирования.

• 3.6.    Наблюдение и своевременная корректировка приемки и оплаты товаров, работ, услуг, исключая случаи не соответствующих фактов приемки установленным условиям государственных контрактов.

• 4.    Этап осуществления начислений, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью учета поступлений и администрируемых доходов бюджетов (доходная часть бюджета):

  • 4.1.    Наблюдение за своевременным начислением, отражением на счетах бухгалтерского учета и в бюджетной отчетности администрируемых доходов бюджетов, а также формирования в ГИИС «Электронный бюджет» достоверных обоснований прогнозов поступлений доходов.

  • 4.2.    Наблюдение за своевременным взысканием средств при расчете неустойки (штрафа, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом.

  • 4.3.    Мониторинг порядка осуществления бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе по передаче части бюджетных полномочий.

  • 4.4.    Факторный анализ прогнозов поступления доходов в федеральный бюджет на очередной финансовый год: в сравнении с предыдущим годом; в сравнении с показателями, учтенными при формировании федерального закона о федеральном бюджете; в сравнении с показателями, учтенными при формировании основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

• 5.    Этап ведения бюджетного учета, в том числе принятие к учету первичных учетных документов (составление сводных учетных документов), отражение информации, указанной

• 5.1.    Наблюдение за своевременным отражением информации в регистрах бюджетного учета, подтвержденной данными первичных учетных документов, с целью исключения мнимого факта хозяйственной жизни.

• 5.2.    Анализ и исполнение требований, предъявляемых к проведению инвентаризации имущества с целью исключения несоответствия фактического наличия материальных ценностей данным бюджетного учета.

• 5.3.    Мониторинг нарушений порядка учета и списания имущества.

• 5.4.    Сверка и своевременная корректировка (до момента сдачи годовой бюджетной отчетности) первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, бюджетной отчетности в течение установленных сроков их хранения, в том числе с данными, содержащимися в Главной книге.

• 6.    Составление и представление сводной бюджетной отчетности и бюджетной отчетности подведомственных организаций и учреждений.

  • 6.1.    Анализ соответствия бюджетной отчетности регистрам бюджетного учета (в том числе с учетом существенности, количества ошибок, внесения изменений в уже сданную отчетность).

  • 6.2.    Мониторинг общих требований к бюджетной отчетности экономического субъекта, в том числе к ее составу, оценка качества ведомственного контроля бюджетной отчетности, осуществляемого главным администратором в отношении отчетности подведомственных участников бюджетного процесса.

  • 6.3.    Анализ нарушений законодательно установленных требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, в том числе к составлению, представлению бюджетной, бухгалтерской отчетности: непредставления или представления с существенными нарушениями сроков бюджетной отчетности, либо неоднократного представления отчетности с ошибками (например, в органы федерального казначейства или вышестоящему учреждению), либо представления заведомо недостоверной бюджетной отчетности, неисполнения порядка составления и представления отчета об исполнении федерального бюджета.

  • 6.4.    Своевременный анализ предыдущих актов проверки финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта.

поставленном товаре, выполненной работе, а также об изменении контракта в ходе его исполнения, о ненадлежащем исполнении контракта и примененных мерах ответственности.

в первичных учетных документах и регистрах бюджетного учета, проведение оценки имущества и обязательств, а также инвентаризаций:

Заключение

Предложенное разделение финансового мониторинга на этапы бюджетного процесса с выявлением бюджетных рисков позволит повысить управление государственными финансами, что подтверждается предложенным авторским определением сущности финансового мониторинга в бюджетной сфере как совокупности организационно-экономических отношений между уполномоченными органами государственной власти и субъектами, которые осуществляют контрольные, расчетные и иные виды денежных операций, в отношении наблюдения их правомерности и предупреждения нарушений финансового законодательства в части эффективного формирования доходной части и исполнения расходной части бюджетов. При этом перспективным направлением совершенствования финансового мониторинга в бюджетной сфере как одного из видов государственного финансового контроля является дальнейшее проведение научных исследований в части отраслевого риск-ориентированного подхода при формировании ведомственных стандартов государственного финансового контроля.