Финансы публично-правового образования как звено финансовой системы региона (на примере Республики Карелия)

Социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации напрямую зависит от регионального ресурсного потенциала. Обладающая достаточными ресурсами, в том числе и финансовыми, территория имеет возможность динамично развиваться. Особую роль в достижении данной цели играет финансовая система региона.

Система (от греческого systёma – «целое, составленное из частей; соединение») – множество взаимосвязанных элементов, обособленное от среды и взаимодействующее с ней как целое. Исходя из этого финансовая система представляется как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно участвующих в финансовой деятельности и способствующих ее осуществлению, представляющих финансовые институты и инструменты, создающие необходимые условия протекания финансовых процессов и формирования финансовых отношений [7; 263]. Следовательно, в целом финансовую систему можно рассматривать как совокупность форм и методов организации финансовых отношений. Финансовая система имеет несколько предназначений, суть которых реализуется в ее функциях:

• 1.    Благодаря финансовой системе определяется регламент финансовых отношений макро- и

• микроуровней, в том числе права и обязанности экономических агентов как участников этих отношений (организационная функция).

• 2.    При помощи финансовой системы происходит регулирование денежных потоков между институтами, секторами, сферами или звеньями экономики (регулирующая функция).

• 3.    Финансовая система позволяет оценить результаты финансово-хозяйственной деятельности экономических агентов макро- и микроуровней, а также сравнить их с ранее определенными целями функционирования данных агентов (контрольная функция).

Одним из наиболее дискуссионных в современной финансово-экономической литературе остается вопрос о структуре финансовой системы. В ее составе в зависимости от вида финансовых отношений, выделяют бюджетную, кредитную, налоговую, платежную и валютную системы. В зависимости от вида денежного фонда участников финансовых отношений финансовая система подразделяется на централизованные и децентрализованные финансы. В рамках институционального подхода финансовая система структурируется аналогично экономике в разрезе системы национальных счетов – на сектора. В зависимости от роли (функции) участ-

ников финансовых отношений в общественном производстве (функциональный подход) финансовая система делится на сферы и звенья. В зависимости от уровня власти выделяют финансы федерального уровня, субфедерального уровня и муниципальные финансы [1], [2], [5], [8]. При рассмотрении фмнансов в разрезе уровней власти, как правило, выделяют государственные и муниципальные финансы, вопрос же о рассмотрении финансов субфедерального уровня встречается в литературе не так часто.

Существует множество методологических подходов, определяющих содержание понятия «регион» [4], [6]. В широком понимании авторы рассматривают регион как самостоятельную в хозяйственно-экономическом и административном отношении территорию. Наиболее прикладным является следующее определение: «Регион – территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т. е. наличием политикоадминистративных органов управления» [3; 13]. На наш взгляд, уместно рассматривать субъекты РФ как тип регионального образования. Таким образом, в данном контексте «региональные финансы» и «финансы субъекта РФ» – это тождественные понятия.

Под финансовой системой субъекта Федерации подразумевается совокупность сфер и звеньев, между которыми при помощи различных форм и методов реализуются финансовые отношения территориального уровня.

По причине сложности анализа не всегда возможно исследовать финансовую систему региона в целом. В этом случае прибегают к декомпози- ции – разделению общего на части, которые исследуют как самостоятельные проблемы. Остановимся на параметрах социально-экономического состояния территории, то есть показателях, отражающих финансы территории (доходы и расходы бюджета, объем межбюджетных трансфертов, состояние государственного долга и др.). Данная группа показателей характеризует эффективность функционирования финансовой системы, в том числе субфедерального уровня.

Оценка различных аспектов экономики региона является важной составляющей для определения основных тенденций его развития с позиции как стратегии, так и тактики. Для ее проведения, безусловно, требуется целый комплекс показателей, таких как ВРП, уровень цен и темп инфляции, уровень безработицы и др. Одним из базовых индикаторов экономического развития субъекта Федерации является состояние регионального бюджета.

Экономическое состояние Республики Карелия в контексте оценки регионального бюджета в последние годы характеризуется как относительно удовлетворительное. Основные характеристики бюджета РК в 2011–2012 годах и прогноз на 2013 год представлены в табл. 1.

Как видно из табл. 1, динамика изменения доходов и расходов имеет положительную тенденцию как фактически, так и в плановых значениях: в 2012 году доходы по сравнению с 2011 годом выросли на 10,62 %, а расходы на 6,4 %, прогнозируемый рост доходов в 2013 году составит лишь 3,64 %, а доходов практически останется неизменным, то есть расходы в 2013 году вырастут на 6,9 %. Что касается дефицита бюджета, то в 2012 году по сравнению с 2011-м он снизился на 21,56 %, однако в силу определенных об-

Таблица 1

Основные характеристики бюджета РК на 2011–2013 годы (тыс. руб.)

Наименование	Год
	2011	2012	2013 (проект)
Доходы	21 956 684,3	24 287 442,7	25 171 590,4
Расходы	25 269 222,7	26 885 803,7	28 754 110,4
Дефицит	–3 312 538,4	–2 598 361,0	–3 582 520,0

Таблица 2

Структура доходов бюджета РК в 2011–2013 годах

Доходы Год 2011 2012 2013 (проект) тыс. руб. в % к общему объему тыс. руб. в % к общему объему тыс. руб. в % к общему объему Налоговые доходы 13 413 818 63,21 16 787 372 69,12 18 920 290 75,17 Неналоговые доходы 1 828 219 8,62 535 037 2,20 963 179 3,83 Безвозмездные поступления 5 978 966 28,17 6 965 034 28,68 5 288 121 21,00 Итого доходов 21 221 003 100 % 24 287 443 100 % 25 171 590 100 % стоятельств (в том числе изменение налогового законодательства РФ) в 2013 году планируется рост дефицита бюджета РК практически на 38 % в сравнении с 2012 годoм¹.

Рассмотрим структуру и динамику доходов бюджета РК в 2011–2012 годах и в прогнозном периоде 2013 года более подробно (табл. 2).

Из табл. 2 видно, что в структуре доходов наибольший удельный вес занимают налоговые и неналоговые доходы – чуть более 72 % в общем объеме доходов, а в связи с политикой децентрализации в 2013 году их долю планируется увеличить до 79 %. Доля безвозмездных поступлений в республиканский бюджет, напротив, снижается. Более половины доходов бюджета РК составляют налоги на прибыль и доходы. Безвозмездные поступления практически полностью состоят из безвозмездных поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ – более 97 %, из них фактически половину составляют дотации на выравнивание бюджетной обспеченности (от 45 до 49 % в период 2011–2013 годов). Например, структура безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в 2012 году выглядела следующим образом: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности – 45 %, субвенции – 35 %, субсидии – 10 %, иные межбюджетные трансферты – 7 %, прочие безвозмездные поступления от бюджета ФСС РФ – 3 %.

Расходы бюджета РК представлены в табл. 3.

Наибольший удельный вес в структуре расходов бюджета занимает социальная полити- ка, причем объемы финансирования имеют небольшую тенденцию к снижению (с 26,45 % в 2011 году до 25,58 %). На втором месте образование: в 2011 году на него выделялось 18,24 % от общего объема расходов бюджета РК, в 2012 году – 20,34 %, а в 2013 году планируется выделить 21,88 %. Около 18 % выделяется на финансирование здравоохранения – чуть меньше (16 %) на национальную экономику. Меньше 1 % от общей суммы расходов бюджета РК выделяется на физическую культуру и спорт, СМИ, охрану окружающей среды и национальную оборону.

Бюджет РК принимается с дефицитом, динамика его неоднозначна (табл. 1). Так в 2012 году он снизился по сравнению с 2011-м почти на 22 %, что связано с улучшением экономической обстановки в республике, но в 2013 году прогнозируется его рост на 37 %. Это объясняется тем, что доходы бюджета РК зависят от ситуации на крупнейших предприятиях (73 % поступлений налога на прибыль формируют 5 крупнейших организаций республики), которые раньше формировали бюджет, а сейчас являются убыточными или находятся на грани банкротства. Остановлена работа целлюлозного завода в Питкяранте, Кондопожский ЦБК работает с убытком почти 400 млн руб., неопределенная ситуация складывается на Сегежском ЦБК. В случае изменения федерального законодательства в части создания консолидированных групп налогоплательщиков республика может лишиться значительной части поступления по налогу на

Таблица 3

Структура расходов бюджета РК в 2011–2013 годах

Расходы Год 2011 2012 2013 (проект) тыс. руб. в % к общему объему тыс. руб. в % к общему объему тыс. руб. в % к общему объему Общегосударственные вопросы 1 207 494,9 5,43 1 148 759 4,27 1 171 192,5 4,07 Национальная оборона 12 186,1 0,05 12 951,3 0,05 13 480 0,05 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1 671 397,2 7,51 553 437,3 2,06 591 850 2,06 Национальная экономика 2 551 919,6 11,47 4 355 760,9 16,20 5 324 632,8 18,52 ЖКХ 253 103 1,14 928 851,4 3,45 990 475 3,44 Охрана окружающей среды 14 539 0,07 17 156,7 0,06 21 635,6 0,08 Образование 4 059 038,6 18,24 5 468 709 20,34 6 292 133,7 21,88 Культура, кинематография 426 792 1,92 420 135,6 1,56 617 327,4 2,15 Здравоохранение 3 921 043,5 17,62 4 995 082 18,58 4 563 437,2 15,87 Социальная политика 5 886 091,1 26,45 6 926 140,5 25,76 7 355 248,2 25,58 Физическая культура и спорт 98 318 0,44 84 214 0,31 121 391 0,42 СМИ 75 704 0,34 82 127 0,31 88 896 0,31 Обслуживание государственного и муниципального долга 760 000 3,41 928 262 3,45 904 058 3,14 Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и МО 1 318 655 5,92 964 217 3,59 698 353 2,43 Итого расходов 22 256 282 100,00 26 885 803,7 100,00 2 875 4110,4 100,00 прибыль от ОАО «Карельский окатыш», снижение ожидается в 5 раз².

Для финансирования дефицита бюджета привлекаются заемные и собственные средства. Заемными источниками финансирования дефицита бюджета определены средства от выпуска государственных ценных бумаг РК, кредиты кредитных организаций и бюджетные кредиты из федерального бюджета. Так, в 2013 году объем привлечения от размещения государственных ценных бумаг РК планируется в сумме 2 млрд руб.; привлечение кредитов кредитных организаций в 2013 году – в размере 5 882 520 тыс. руб.; иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета предусмотрены на 2013 год в сумме 600 000 тыс. руб. Прогноз поступлений средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности РК, определен на 2013 год в сумме 600 000 тыс. руб.

Вторым звеном региональных финансов субъекта РФ является бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Данный бюджет принимается в сбалансированном состоянии. Так, в 2011 году доходы и расходы составили 3 489 239,1 руб., в 2012 году – 5 404 245,9 руб., а в проекте 2013 года заложена сумма в размере 6 857 509,4 руб. Таким образом, объем бюджета Карельского ТФОМС за последние три года вырос практически в 2 раза, причем в 2012 году по сравнению с 2011-м суммы возросли почти на 55 %, а в 2013 году по сравнению с 2012-м еще на 27 %. Рост расходов в 2012 году в основном связан с реализацией второго этапа Программы модернизации здравоохранения в субъектах РФ, за счет средств Карельского ТФОМС поступило порядка 23 % от общего объема средств, направленных на реализацию данной реформы.

Источниками доходов бюджета в 2011 году являлись страховые взносы на обязательное медицинское страхование – 786 062,7 тыс. руб. и безвозмездные поступления – 2 663 176,4 тыс. руб. С 2012 года основным источником формирования доходной части бюджета Карельского ТФОМС являются субвенции из бюджета ФФОМС на выполнение переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий РФ в сфере обязательного медицинского страхования.

Основным направлением расходования средств бюджета Фонда является выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования. В 2012 году на эту программу направлялось около 70 % от общей суммы расходов (остальная сумма расходовалась на реализацию Программы модернизации здравоохранения в субъектах РФ), а в 2013 году – 99 %. Расходы на выполнение функций органа управления Фондом составляют около 1 %.

Начиная с 2013 года структура тарифа на оплату медицинской помощи включает: расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организацию питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных и коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством РФ, прочие расходы, расходы на приобретение оборудования стоимостью до 100,0 тыс. руб. за единицу³.

Третьим звеном региональных финансов является государственный кредит, возникающий при осуществлении субъектом РФ функции заемщика, кредитора или гаранта.

В 2011 году государственные гарантии и кредиты за счет средств бюджета РК не предоставлялись, что связано с посткризисным состоянием экономики республики.

В бюджетах 2012 и 2013 годов были предусмотрены бюджетные кредиты в размере 300 млн руб. ежегодно, в том числе треть этой суммы предназначалась на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных районов и городских округов РК, а две трети предоставлялись на частичное покрытие дефицитов бюджетов муниципальных районов и городских округов, на реализацию комплексных программ развития дошкольных образовательных учреждений, на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В структуре своей задолженности РК имеет только внутренний долг (динамика долговых обязательств за последние 5 лет представлена в табл. 4).

За период с 2008 по 2012 год включительно общий объем государственного долга увеличился практически в 2,5 раза (155,78 %). Наибольший прирост пришелся на 2009 год: на 01.01.2010 он вырос на 46,67 % по сравнению с предыдущим годом. В 2010 году исследуемый показатель снова вырос более чем на 2 млрд руб. и составил на 01.01.2010 45,9 % от годового объема доходов бюджета, что почти вдвое выше докризисного уровня (29 %). На 01.01.2012 размер государственного долга РК составил 7 975,4 млн руб., по сравнению с 2010 годом он снизился на 530,0 млн руб., или на 6,23 %. По итогам 2011 года фактическое отноше-

Таблица 4

Динамика государственного долга РК в 2008–2012 годах (тыс. руб.)

Наименование долгового обязательства	на 01.01.2009	на 01.01.2010	на 01.01.2011	на 01.01.2012	на 01.01.2013
Государственный долг РК (всего)	4 142 952	6 076 348	8 505 417	7 975 417	10 596 689

Таблица 5

Динамика долговых обязательств РК в 2008–2012 годах (тыс. руб.)

Период Кредитные соглашения и договоры Государственные ценные бумаги РК Договоры и соглашения о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней Договоры о предоставлении государственных гарантий РК на 01.01.2009 1 809 431 2 300 000 0 33 521 на 01.01.2010 2 890 000 2 680 000 474 345,8 32 002,1 на 01.01.2011 3 318 182 3 240 000 1 947 235 0 на 01.01.2012 2 728 182 3 240 000 2 007 235 0 на 01.01.2013 4 190 000 3 740 000 2 472 889 193 800 ние объема государственного долга РК к общему годовому объему доходов бюджета РК без учета безвозмездных перечислений на 01.01.2012 составило 44 %, что на 18 процентных пунктов ниже первоначально установленного на 2011 год уровня и на 11 процентных пунктов ниже уровня 2010 года. Рост государственного долга Карелии продолжился и в 2012 году, на 01.01.2013 он составил порядка 10,5 млрд руб., что больше задолженности годом ранее на 33 %.

Государственный долг РК состоит из кредитных соглашений и договоров, государственных ценных бумаг РК, договоров о предоставлении государственных гарантий РК, договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней. Динамика долговых обязательств представлена в табл. 5.

Как видно из табл. 5, в течение 5 лет динамика вида долговых обязательств развивалась неоднозначно. Объемы обязательств по кредитным соглашениям и договорам за 5 лет увеличились на 131,56 % и составили на 01.01.2013 1 809 431 тыс. руб. Заимствования путем выпуска государственных ценных бумаг увеличились за исследуемый период на 62,61 %. Государственные гарантии РК в 2010 и 2011 годах не выдавались. Согласно данным Министерства финансов РК, на 01.01.2013 за счет средств республиканского бюджета были предоставлены государственные гарантии в валюте РФ на сумму 193 800 тыс. руб. юридическим лицам в рамках заимствований, привлекаемых на реализацию инвестиционных проектов в соответствии с Законом РК от 26.06.2004 № 787-ЗРК «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Карелия»4. Динамика получения бюджетных кредитов от бюджетов других уровней за последний анализируемый год имела положительное сальдо лишь на 3,1 %, однако в 2010 году темп ее прироста составил 421 %. На 01.01.2013 наибольший удельный вес от общей задолженности занимают долговые обязательства в форме кредитных соглашений договоров (39,54 %), на втором месте – государственные ценные бумаги РК (35,29 %), 23,33 % – договоры и соглашения о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней, и наконец, 1,82 % – договоры о предоставлении государственных гарантий РК.

Проанализировав основные параметры экономических (денежных) отношений в финансовой системе РК, можно сделать вывод об относительном росте в настоящий момент экономического потенциала субъекта РФ. Однако проведенный анализ также показал, что в качестве проблем финансовой системы Карелии можно назвать: 1) недостаточные темпы развития республиканской экономики; 2) слабая адаптированность к трансформационным процессам на внешних товарных и финансовых рынках как российского, так и международного характера; 3) проблемы рационального использования природных ресурсов и государственной собственности; 4) относительно низкий уровень жизни населения, не имеющего возможности участвовать в рыночном распределении доходов и др.

Для повышения конкурентоспособности региона необходимо акцентировать внимание не только на формировании и использовании публичных финансовых ресурсов, но и развивать потенциал децентрализованных финансов, проводя активную политику стимулирования, которая в конечном счете должна сформировать сбалансированную финансовую систему региона.

* Исследование выполнено по заданию Министерства образования и науки РФ, регистрационный номер проекта 01201253373, и при поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ в рамках реализации комплекса мероприятий по развитию научно-исследовательской деятельности на 2012–2016 гг.

FINANCES OF PUBLIC LEGAL STRUCTURE AS PART OF REGIONAL FINANCIAL SYSTEM (on the example of the Republic of Karelia)