Формирование единых подходов к системе показателей документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации

DOI:

Цитирование. Липина С. А., Сорокина Н. Ю., Беляевская-Плотник Л. А., Бочарова Л. К. Формирование единых подходов к системе показателей документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7, № 1. С. 56–65. DOI:

Постановка проблемы

Одним из ключевых условий обеспечения высокой результативности государственного управле- ния выступает своевременная и адекватная оценка реализации целей и приоритетов документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Под оцениванием понимается комплекс мероприятий, содержание которых заключается в изучении результатов и эффектов управленческих решений и формировании механизмов включения этой информации в процесс принятия решений [Амирова, 2016], так называемых контуров «обратных связей». Именно создание подобных контуров обеспечивает, с одной стороны, качество управленческих решений в системе государственного и муниципального управления, с другой стороны – результативность реализации документов государственного стратегического планирования. Основу процедуры оценивания должна составлять сбалансированная система показателей, призванная сформировать достаточный объем сведений о возникающих проблемах, способных негативно сказаться на достижении целей объекта управления. Таким образом, оценка реализации документа стратегического планирования – это непрерывное, продолжающееся на протяжении всего срока его реализации отслеживание достигнутых результатов в сравнении с запланированными целями с использованием специально сформированной системы показателей и индикаторов.

В настоящее время наиболее проблемными вопросами разработки систем оценивания документов стратегического планирования в Российской Федерации и ее субъектах являются:

– отсутствие согласованной системы требований к показателям оценки документов стратегического планирования для различных уровней государственного и муниципального управления;

– проблема «увязки» систем показателей оценки документов стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [Смирнова, Липина, 2017];

– фактическое отсутствие системы ответственности за недостижение показателей оценки документов стратегического планирования;

– повышение качества предоставляемой информации по показателям оценки документов стратегического планирования [Максимова, 2009].

Вышесказанное определяет актуальность формирования научно-обоснованных подходов к системе показателей документов государственного стратегического планирования, прежде всего, документов регионального уровня, поскольку именно на этом уровне формируются необходимые условия достижения национальных стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации.

Материалы и методы

Разработанный методологический подход предполагает, что система показателей документов стратегического планирования в Российской Федерации должна быть построена с соблюдением принципа взаимосвязанности целей и задач документов стратегического планирования, а соответственно и показателей их оценки, с национальными целями развития, определенными в том числе в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204 [О национальных целях ... , 2018]. Представляется, что такой подход будет способствовать адекватной оценке ресурсных возможностей, которые существуют на различных уровнях национальной экономики для выполнения поставленных стратегических целей и задач. Вместе с тем на региональном уровне важнейшим документом, в котором отражены механизмы достижения стратегических целей и задач развития, выступают государственные программы субъекта Российской Федерации [Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ]. Государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются инструментом реализации отраслевых документов стратегического планирования и основных направлений деятельности Правительства РФ. Можно полагать, что показатели, характеризующие достижение национальных целей, должны детализироваться в таких документах, как Основные направления деятельности Правительства РФ, государственные программы и национальные проекты.

Основные требования к показателям государственных программ изложены в документах федерального уровня – приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 582 и Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588.

Требования к системе показателей (индикаторов) документов стратегического планирования

Согласно приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 582 формализация показателей государственной программы и установление их значений должны соотноситься с показателями документов стратегического планирования, обеспечивая преемственность в наименованиях показателей различных уровней и методике их расчетов (см. рис. 1 и 2).

адекватность: показатель (индикатор) должен позволять очевидным
образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи;		1

точность: погрешности измерения показателя не должны приводить к искаженному представлению о результатах реализации государственной программы; объективность: используемые показатели (индикаторы) должны в наименьшей степени создавать стимулы к искажению результатов реализации государственной программы; сопоставимость: данные, характеризующие различные периоды реализации государственной программы, не должны противоречить показателям (индикаторам), используемым для оценки других подпрограмм, а также показателям, используемым в международной практике;

однозначность: определение показателя (индикатора) должно обеспечивать одинаковое понимание сущности измеряемой характеристики всеми ключевыми заинтересованными сторонами, прежде всего, сотрудниками органов государственного и муниципального управления и конечными потребителями государственных услуг;

экономичность: получение данных должно проводиться с минимально возможными затратами;

достоверность: полученные данные о реализации государственной программы должны позволять осуществлять проверку их точности в процессе независимого мониторинга;

своевременность и регулярность: данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования.

Рис. 1. Требования к показателям-индикаторам согласно Приказу Минэкономразвития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (п. 22)

Примечание . Составлено авторами по: [Приказ Министрества экономичесого развития РФ от 16.09.2016 № 582].

Показатели (индикаторы) документов стратегического планирования, в том числе государственных программ субъекта Российской Федерации, могут определяться с применением различных методических подходов, в частности:

– на основе данных государственного (федерального) статистического наблюдения, в том числе осуществляемого в разрезе субъектов Российской Федерации;

– по методикам, принятым международными организациями;

– по специальным методикам, представленным в дополнительных и обосновывающих материалах к конкретной государственной программе.

Выбранная методика должна обеспечивать сопоставимость показателей (индикаторов), отражающих аналогичные наблюдаемые процессы со- циально-экономического развития территорий, и позволять определять целевые показатели, установленные в документах стратегического планирования. Она должна также предполагать единый подход к организации процедур сбора и представления информации о выполнении показателей с учетом требования экономичности, то есть получение данных должно осуществляться с минимально возможными затратами. Не допускается многовариантность методик расчетов и способов получения отчетных данных, а также одновременное использование нескольких методик, поскольку это затрудняет своевременный и качественный контроль как за ходом реализации государственной программы, так и за степенью достижения запланированных результатов, может привести к искажению информации и принятию неэффективных управленческих решений.

Рис. 2. Требования к показателям-индикаторам согласно Постановлению Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (п. 11)

Примечание . Составлено авторами по: [Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588].

Рекомендации органам исполнительной власти субъектов

Российской Федерации

В рамках разработки предложений по формированию единых подходов к системе показателей (индикаторов) государственных программ субъектов РФ в увязке с показателями (индикаторами) государственных программ РФ и других документов стратегического планирования, в частности Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204, а также показателями (индикаторами) документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъекта РФ, предлагается рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

– в отсутствие полноценной системы стратегических документов «верхнего уровня», в частности Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, определяющих приоритеты социально-экономического развития в соответствующих сферах реализации государственных программ, целесообразно в действующие стратегические документы внести изменения и/или сформировать новые требования по обеспечению единства системы показателей государственных программ и стратегических документов разного уровня, в частности, учесть требования к показателям, содержащиеся в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204;

– сформировать систему показателей (индикаторов), позволяющую определять взаимосвязь целей, задач и показателей документов стратегического планирования федерального и регионального уровня, в том числе с государственными программами разного уровня;

– обеспечить согласование документов стратегического планирования регионального уровня в части целевых показателей между собой, прежде всего речь идет о таких документах, как среднесрочный и долгосрочный прогнозы развития субъекта РФ; стратегия социально-экономического развития субъекта РФ; план реализа- ции стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; бюджетный прогноз субъекта РФ и др.;

– при разработке системы целевых показателей государственных программ субъекта РФ целесообразно учитывать показатели документов стратегического планирования регионального уровня, а также целевые показатели документов стратегического планирования федерального уровня;

– осуществлять процесс разработки региональных программ с учетом ключевых направлений государственных программ федерального уровня в части реализуемых полномочий субъектов РФ. Для обеспечения более полного согласования указанных документов при разработке государственных программ субъекта РФ целесообразно использовать единый типовой перечень государственных программ субъекта РФ, придерживаться требований типового порядка разработки, реализации и оценки эффективности программ, с привязкой к целевым показателям [Крейденко, 2018];

– обеспечивать соответствие показателей оценки документов стратегического планирования следующим основным требованиям: показатели должны позволять количественно характеризовать ход реализации документов стратегического планирования субъекта РФ; отражать приоритеты социально-экономического развития субъекта РФ, а также степень вклада территории в достижение национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации; характеризовать успешность реализации конкретных мероприятий, обеспечивающих достижение целей документов стратегического планирования субъекта РФ;

– показатели должны преимущественно определяться на основе официальных данных статистического наблюдения и отчетных данных органов исполнительной власти субъектов РФ, что является залогом соблюдения требований сопоставимости, однозначности и своевременности и регулярности;

– органы регионального управления должны стремиться обеспечивать единство в названии, единицах измерения, методике расчета показателей, используемых для оценки документов стратегического планирования;

– следует стремиться характеризовать одно мероприятие подпрограммы государственной программы регионального уровня не более чем двумя показателями (индикаторами), что будет способствовать агрегированию потока данных и достижению на этой основе результативности принятия решений в системе государственного управления [Липина и др., 2018];

– в случаях описания одного процесса разными, но близкими по своему содержанию показателями (индикаторами), следует стремиться обеспечить единство системы показателей в документах разного уровня (стратегия, прогноз, государственная программа и др.) посредством выбора одного-двух, наиболее полно характеризующих конкретное направление деятельности, что будет способствовать формированию качественной оценки исполнения процессов и государственных решений в соответствующей сфере;

– для характеристики итогов реализации мероприятий документов стратегического планирования, в частности государственных программ субъекта РФ, необходимо стремиться использовать показатели (индикаторы), характеризующие результаты мероприятия, что будет способствовать более полному соблюдению требования адекватности.

В таблице представлен пример выбора показателей документов стратегического планирования, соответствующих сформулированным выше требованиям.

При оценке государственных программ субъектов РФ в части полномочий совместного ведения целесообразно использовать показатели государственных программ федерального уровня, что будет способствовать достижению более полной «увязки» документов стратегического планирования различных уровней системы государственного и муниципального управления. При оценке государственных программ субъектов РФ в рамках полномочий совместного ведения, не «закрываемых» государственными программами федерального уровня, выбор показателей (индикаторов) должен осуществляться в соответствии с предложенными выше рекомендациями, с учетом увязки с показателями документов стратегического планирования регионального и федерального уровней.

Предлагаемый методологический подход к системе показателей документов стратегического планирования основывается на ключевых принципах стратегического планирования и позволяет осуществлять оценку достижения стратегических целей по результатам, что будет характеризовать выполнение документов стратегического планирования, определяющих направления государственной политики в сфере социально-экономического развития на различных уровнях системы государственного и муниципального управления Российской Федерации.

Таблица

Пример выбора показателей (индикаторов) государственной программы

Структурный элемент государственной программы	Формулировка мероприятия, задачи, цели	Целевой индикатор
Мероприятие государственной программы	Строительство дороги	Ввод в эксплуатацию дорог, км
Задача государственной программы	Развитие сети автомобильных дорог федерального значения	Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортноэксплуатационным показателям
Цель государственной программы	Ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике	Транспортоемкость валового внутреннего продукта

Примечание . Составлено авторами.

Заключение

В процессе исследования был разработан методологический подход к формированию системы показателей государственных программ субъекта РФ в увязке с показателями документов стратегического планирования федерального и регионального уровней. Предложенный подход будет способствовать адекватной оценке ресурсных возможностей, которые существуют на различных уровнях национальной экономики для выполнения поставленных стратегических целей и задач социально-экономического развития.

На основе анализа содержания документов федерального уровня – приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 582 и постановления Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 – конкретизированы основные требования к показателям (индикаторам) документа стратегического планирования регионального уровня – государственных программ субъектов Российской Федерации.

В отсутствие Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации – ключевого документа стратегического планирования федерального уровня, определяющего приоритеты социально-экономического развития государства, целесообразно в действующие стратегические документы внести изменения и/или сформировать новые требования по обеспечению единства системы показателей государственных программ и стратегических документов разного уровня, в частности, учесть требования к показателям, содержащиеся в Указе Президента РФ от 07.05.2018 № 204.

При оценке государственных программ субъектов РФ в части полномочий совместного ведения целесообразно использовать показатели государственных программ федерального уровня. При оценке государственных программ субъектов РФ в рамках полномочий совместного ведения, не «закрываемых» государственными программами федерального уровня, выбор показателей (индикаторов) целесообразно осуществлять в соответствии с предложенными выше рекомендациями, в увязке с показателями документов стратегического планирования регионального и федерального уровней.