Формирование инструментов планирования деятельности университетов

Университет не может изменить внешнюю среду, в которой он находится. Она всегда будет характеризоваться недостатком средств и наличием неопределенности. Университет, однако, может трансформировать внутреннюю среду, в которой он работает. Целенаправленно модифицируя собственное движение вперед, учебное заведение способно смягчить воздействие внешнего давления. Кроме того, оно может вырабатывать механизмы для эффективного реагирования на ожидания рынка и государства, развивать процессы, меняя приоритеты, направляя деятельность и ограниченные ресурсы в соответствии с целями.

Для решения поставленной задачи о выборе инструментов планирования мы предлагаем использовать формулу Д. Глейчера, которая позволяет оценить необходимость изменений. Она была создана в начале 1960-х гг., уточнена К. Даннемиллер в 1980 г. и опубликована Р. Бекхар-дом в работе «Стратегии для больших изменений в системе». Выражение имеет следующий вид:

С = (ABD) > Х, где С – изменения; А – уровень неудовлетворенности текущим состоянием; В – четкое представление желаемого состояния; D – первые практические шаги по направлению к этому состоянию; Х – стоимость изменений, не только финансовая, но и связанная с сопутствующими издержками.

Из формулы следует, что изменения могут произойти только тогда, когда присутствуют все три элемента – А, В и D. Вместе взятые, они дают больший эффект, чем затраты на реализацию перемен Х. Готовность организации к изменениям будет достаточной, если А, В и D удовлетворяют следующим условиям: А – «Мы недовольны тем, как в настоящее время обстоят дела»; В – «Нас не устраивает, как сегодня идут дела, и мы имеем четкое представление, как их улучшить»; D – «Мы знаем, чего мы хотим, и знаем, как начать действовать».

Необходимо правильно оценивать элемент X, то есть стоимость изменений. Даже если А, В и D существенны, они могут быть меньше, чем предполагаемые затраты. В качестве альтернативы повышению А, В или D можно постараться сократить Х – как на самом деле, так и хотя бы в представлении людей, поскольку предполагаемая цена может измениться из-за опасений перед неизвестным. Чтобы использовать формулу перемен следует максимально полно собрать информацию по указанным составляющим – A, B, D и Х.

Мы полагаем, что все указанные элементы характеризуют состояние российских университетов, которые, согласно классификации Министерства образования и науки, отнесены к вузам, ранжированным по географическому признаку. Учитывая их положение, с достаточной до- лей уверенности можно утверждать, что эти учебные заведения недовольны тем, как в настоящее время обстоят дела; имеют четкое представление, как их улучшить [1]; знают, чего хотят и как начать действовать.

Ф. Эгион и его соавторы заявляют об отсутствии прямой зависимости качества полученных результатов от количества имеющихся средств или уровня автономии учреждения. Эффективность ресурсов повышается при условии сочетания с бюджетной автономией. Другими словами, зарубежные авторы полагают, что право администрации самой принимать решения по расходованию бюджетных средств удваивает производимый эффект и способно лучше организовать процесс управления университетом [2].

Предложенный подход к организации планирования в университетах предполагает наличие сразу нескольких плановых документов:

• 1)    программных документов – заявлений о миссии и видении, плана развития;

• 2)    плана финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД) университета на календарный год;

• 3)    бюджета.

Миссия – простое заявление цели. В одном или двух предложениях сформулировано, каким видит себя университет, почему он существует и какой окончательный результат следует ожидать. Как правило, здесь используются глаголы в инфинитиве (увеличить, улучшить и т. д.). Миссия также определяет проблемы или условия, которые будут изменены. Видение – назначение учебного заведения на период действия плана. Заявление о видении содержит конкретные характеристики или функции, определяющие будущее состояние организации. Оно используется для мотивации и вдохновения на достижение плана (таблица 1).

Таблица 1 – Формирование инструментов планирования университетов

Элемент формулы Д. Глейчера	Характеристика	Набор инструментов планирования деятельности
А	Уровень неудовлетворенности текущим состоянием	Программные документы университета: заявления о миссии, видении; план развития организации
В	Четкое представление желаемого состояния
D	Первые практические шаги по направлению к желаемому состоянию
X	Стоимость изменений, не только финансовая, но и связанная с сопутствующими издержками	План финансово-хозяйственной деятельности университета на календарный год, бюджет учебного заведения; ограничения реализации процесса планирования [3]

В отечественной практике существует путаница в определениях плана развития, плана финансово-хозяйственной деятельности и бюджета. Иногда между этими понятиями ставится знак равенства. На самом деле это разные по назначению и содержанию документы.

План развития – «авторитетное намерение», или прогноз, который реализуется в течение определенного времени, позволяющего пройти путь от миссии к видению. Бюджет отличается от него наличием количественной оценки конкретных мероприятий и направлений деятельности. Такая оценка должна включать анализ объемов экономических ресурсов в денежном выражении, которые будут выделены и использованы на мероприятия и программы. Только документ с подобными характеристиками можно назвать бюджетом [4]. План финансово-хозяйственной деятельности – сводный формальный документ, распределяющий ресурсы по статьям расходов, а не по целям и приоритетам. Он не отражает внутренних процессов, связь между подразделениями, поэтому не является инструментом управления, а лишь свидетельствует о текущем финансовом положении университета.

Некоторые авторы утверждают, что планы финансово-хозяйственной деятельности можно рассматривать в качестве информационной базы для отчетности и выработки стратегии развития учреждения [5]. В основе целей развития не может находиться финансовый документ. Напротив, любой план, распределяющий ресурсы, должен служить целям развития и составляться с целью достижения приоритетов организации.

Кроме того, утвержденными приказом Минфина России требованиями не предусмотрено приведение в ПФХД параметров развития – там должны содержаться исключительно общие сведения об учреждении и финансовые показатели его деятельности. Недоразумение в трактовке назначения плана финансово-хозяйственной деятельности вызваны, скорее всего, тем, что в текстовой (описательной) части ПФХД в соответствии с приказом Минфина обозначаются цели организации согласно федеральным законам, иным нормативным правовым актам и уставу [6].

Приказ Минфина указывает на описательный характер целей и задач. То есть порядок составления и утверждения не предполагает наличия критериев, которые выработаны для оценки целей, не связывает цели и задачи с конкретным разделом плана, а также не определяет, сколько ресурсов необходимо выделить для решения каждой задачи и общей цели развития университета.

По нашему мнению, план финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения – документ, составленный и утвержденный в соответствии с регламентирующим порядком в интересах распорядителей средств бюджета, который служит инструментом учета и управления целевыми субсидиями и бюджетными инвестициями, предоставленными бюджетным учреждениям, а также инструментом контроля их внебюджетной деятельности [7]. Для университета данный контроль осуществляется учредителем и всеми заинтересованными в результатах деятельности учебного заведения сторонами.

Можно предложить более короткое определение плана финансово-хозяйственной деятельности как инструмента централизованного управления ресурсами бюджетных учреждений. Очевидно, что в этих условиях данный план не может подменять бюджет университета, он служит совсем другим целям и предполагает реализацию иных функций.

Бюджет университета – инструмент управленческого воздействия, который позволяет добиваться эффективного распределения ресурсов в соответствии с планами развития университета.

В работе зарубежных университетов существует отличный от российской практики подход. Разница заключается в том, что контролирующие органы проверяют план развития и устанавливают соответствие направлений расходов бюджетов целям и задачам учебного заведения. Кроме того, такое соответствие является определяющим при получении учреждением разрешительных документов на организацию образовательной деятельности.

Ссылки и примечания:

• 1.    Путем перехода на предпринимательскую модель.

• 2.    Higher aspirations: An agenda for reforming European universities [Электронный ресурс] / P. Aghion, M. Dewatripont, C. Hoxby et al. // Bruegel Blueprint Series. 2008. Vol. V. URL: http://bruegel.org/wp-content/uploads/imported/publica-tions/BPJULY2008University.pdf (дата обращения: 03.06.2016).

• 3.    Коуэн О. Чем может помочь Теория Ограничений (ТОС) [Электронный ресурс]. URL: http://www.e-xecu-tive.ru/knowledge/announcement/1221853/page-1 (дата обращения: 03.06.2016).

• 4.    Harper W.M. Cost and Management Accounting. London, 1995. Р. 318.

• 5.    Жигалов Д.В., Канивец А.В. Оценка деятельности автономных (и бюджетных) учреждений. М., 2011. 24 с.

• 6.    О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения [Электронный ресурс] : приказ Минфина РФ от 28 июля 2010 г. № 81н : в ред. от 24 сент. 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 7.    Ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Предоставление субсидий (кроме субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность) некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями.