Формирование элементов электронного правительства в органах местного самоуправления муниципальных образований

Период становления и развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения достоверной информации и обмена ею в реальном масштабе времени. По существу задача повышения эффективности органов власти на всех уровнях определяется, в первую очередь, возможностью качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. В связи с этим реализацию модели «электронного муниципалитета» следует рассматривать как инструмент перехода на новое качество муниципального управления.

В широком смысле под электронным муниципалитетом следует понимать сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру местного самоуправления, основанную на автоматизации всей совокупности управленческих и административных процессов в масштабах территории и служащую цели существенного повышения эффективности местного управления и снижения транзакционных издержек для каждого субъекта муниципального образования.

Электронный муниципалитет может быть представлен как нижний уровень в иерархии элементов электронного государства: федеральное электронное правительство (правительство РФ); электронное ведомство (федеральные органы исполнительной власти РФ); региональное электронное правительство (органы исполнительной власти субъектов РФ); электронный муниципалитет (органы местного самоуправления).

Реализация модели электронного муниципалитета в местном самоуправлении позволит снизить степень информационного неравенства, повысить прозрачность и контролируемость местной власти со стороны общества, сократить влияние человеческого фактора в деятельности чиновников на местах, привлечь к управлению широкие слои населения территории.

Для достижения указанных задач и преимуществ электронного муниципалитета необходимо обеспечить реализацию следующих принципов:

– обеспечение электронного обмена информацией с гражданами

(открытая нормативная база, порталы электронных услуг, интернет-приемные);

– принцип «одного окна» в предоставлении государственных услуг с применением электронного обмена информацией между гражданами и ведомствами, а также между самими ведомствами;

– отказ от использования бумажной технологии документооборота (внутри муниципалитета, а также между ведомствами и уровнями власти);

– применение электронных технологий в работе чиновников (базы данных, информационно-аналитические программы, геоинформационные системы).

Архитектура электронного муниципалитета как комплекс организационнотехнических и нормативно - правовых требований, обеспечивающих согласованное и взаимоувязанное развитие государственных информационных систем, может быть представлена следующими основными элементами1:

– системы обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления на основе ИКТ;

– системы предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием современных ИКТ;

– межведомственная система электронного документооборота;

– системы планирования и мониторинга деятельности органов местного самоуправления;

– нормативная правовая база создания всех уровней электронного правительства;

– системы единой инфраструктуры сервисов и данных (комплекс общефедеральных государственных систем, реестров и классификаторов);

– обеспечивающие ИКТ-системы и системное обеспечение для внутренних процессов государственных органов;

– технологическая инфраструктура и система по ее поддержке;

– система управления и методического обеспечения программы формирования электронного государства.

Внедрение интернет-технологий в деятельность органов муниципального управления должно проходить несколько этапов. Согласно данным Отделения го- сударственной экономики и управления ООН и Американского общества государственного управления, выделяют 5 основных этапов этого процесса2.

Первый этап – возникающее вебприсутствие (или размещение информации) – связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе государственные учреждения имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе органа власти, его подразделениях, чиновниках, адресах, телефонах, часах приема и т.д. Страницы государственных органов, как правило, не поддерживаются централизованно и не объединяются в портал. На сайтах можно обнаружить и «обратную связь» в виде информации о наиболее часто задаваемых вопросах.

Второй этап – продвинутое вебприсутствие (или обратная связь) – позволяет пользователям получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через множество правительственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публикации, юридические документы, новостную информацию. Число правительственных агентств в сети увеличивается. Появляются информация об электронных адресах, сервисы поиска и размещения комментариев. На этапе обратной связи правительственные сайты содержат первые элементы интерактивности: отправление вопросов гражданами и получение ответов посредством электронной почты, доступ к образцам справок и форм.

Третий этап – интерактивное вебприсутствие – характеризуется интенсификацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, предоставляющими государственные услуги. Национальный правительственный сайт действует в виде портала, прямо связывающего пользователя с министерствами, агентствами и департаментами. Взаимодействие между гражданами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети иметь прямой доступ к информации, соответствующей их потребностям и интересам. Пользователь может

2005    2006    2007    2008    2009    2010    2011

■ Российская Федерация □ Волгоградская область

Рисунок 1 . Доля домохозяйств, имеющих доступ к сети Интернет^*

*Источник: составлено по данным портала Росстата получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки, подписывать их через сеть, участвовать в электронных собраниях. На сайте должна быть предусмотрена возможность осуществлять операции в режиме on-line (уплата штрафов, заказ справок, продление лицензий и т.п.).

Четвертый этап – транзакционное вебприсутствие – включает возможность для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства, разрешения другие транзакционные услуги. Через региональные порталы становится возможной регистрация предприятий, оформление финансовых документов, легализация иностранных документов и т.д. Эти «интерактивные интегрированные услуги» предполагают создание объединенных порталов различных ведомств и служб. Правительственные и региональные порталы включают как сервисы услуг, так и системы интернет-банкинга. Таким образом, возможна реализация платных государственных услуг, а также уплата налогов, штрафов, сборов и т.д. Подобные порталы скорее ориентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правительственные функции и структуры.

Пятый этап – полностью интегрированное веб-присутствие – создание электронной системы государственного управления на основе единых стандар- тов, а также правительственного портала как единой точки доступа ко всем услугам – и для граждан, и для бизнеса. Границы между правительственными учреждениями очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве организации их деятельности.

Работа по созданию электронных муниципалитетов ведется во многих городах РФ. Обобщая опыт проделанной работы, можно выделить следующие общие проблемы .

Указанные преимущества электронного муниципалитета можно реализовать, обеспечив доступность информационнокоммуникационных технологий и максимальное привлечение к ним населения. Недостаточный интерес муниципальных властей к использованию в своей деятельности интернет-технологий обусловлен низкой степенью проникновения Всемирной сети в малые города и сельские поселения. Наиболее активное проникновение идет в крупных городах: в «миллионниках» Всемирную сеть используют 51% взрослого населения; в селах – менее 20% людей старше 18 лет; в среднем по РФ – 45,7% домохозяйств (см. рис. 1).

Решение проблемы цифрового неравенства может быть обеспечено при помощи комплекса мероприятий. Это создание инфраструктуры широкополосного интернет-доступа на всей территории страны; повышение доступности для насе- ления и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; формирование единого информационного пространства; модернизация системы телерадиовещания, расширение зоны уверенного приема российских телерадиопрограмм; создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам.

К общим проблемам реализации электронного муниципалитета относят недостаточное финансирование, а также неэффективное использование средств, выделяемых для проектов информатизации. Выделяемые средства расходуются в первую очередь на создание информационной инфраструктуры, т.е. на приобретение вычислительной техники, системного программного обеспечения и организацию каналов связи. Как правило, данные расходы направлены на решение локальных задач, при этом не учитывается проблема будущей аппаратной и программной интеграции созданных ресурсов в единую муниципальную информационную систему. Решением данной проблемы может стать стандартизация систем электронного муниципалитета в области совместимости форматов и протоколов информационного обмена.

Многие крупные муниципалитеты России имеют свои концепции информатизации. На федеральном уровне актуальна задача инвентаризации выпол -ненных проектов и имеющихся систем силами экспертного сообщества, а также создание банка «модельных» информационных систем. В результате можно получить линейку информационных продуктов, каждый из которых решает некоторую специфическую проблему электронного муниципалитета, а IT-специалисты органов местного самоуправления могли бы собирать требуемую конфигурацию, соответствующую масштабу и потребностям муниципального образования.

Электронный муниципалитет предполагает «безбумажные» технологии, предусматривающие создание электронных систем оборота документов и обмена сопутствующей информацией, а также взаимодействие «бумажной» и «безбумажной» систем между собой для поэтапного освобождения от внутренних «бумажных технологий». Для реализации перехода муниципалитетов на «безбумажные тех- нологии» документооборота необходимо обучить всех сотрудников органов местного самоуправления работе с современными компьютерными системами и программными продуктами; обеспечить надежную информационную защиту; обеспечить юридическую значимость электронного документа. Электронная цифровая подпись приобретает в данном контексте особую важность, т.к. обеспечивает достоверность информации в информационных системах.

Следующая проблема реализации электронного муниципалитета заключается в следующем. Муниципалитет не является полноправным, монопольным собственником информации о собственных территориальных ресурсах, а только участником тех или иных регламентов согласований, где основную разрешительную функцию выполняют территориальные органы федеральных ведомств. Таким образом, целесообразно на законодательном уровне санкционировать межведомственный электронный информационный обмен, в котором равноправными участниками будут и муниципальные власти, и прочие организации – участники систем «одного окна».

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств информационных и коммуникационных технологий, снижает экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает

Рисунок 2. Органы местного самоуправления Волгоградской обл., имеющие официальные интернет-сайты^*

^* Источник: составлено авт.

права граждан и организаций на равный доступ к государственным информационным системам.

В настоящее время очевидна необходимость углубления анализа мероприятий по формированию электронного правительства с упором на проведение исследований именно на муниципальном уровне. Официальная статистическая информация пока не располагает данными, которые бы характеризовали уровень применения информационных и коммуникационных технологий муниципалитетами. Объективным показателем оценки информационной открытости местных органов власти является факт наличия (отсутствия) интернет-сайта (интернет-страницы) органа местного самоуправления. Данные о наличии официальных интернет-ресурсов у органов местного самоуправления районов и городов Волгоградской обл. представлены на рис. 2.

Вместе с тем необходимо отметить, что факт наличия интернет-сайта не всегда говорит об информационной открытости местных администраций. Анализ контента официальных интернет-сайтов администраций муниципальных образований Волгоградской обл. показал, что не все муниципальные интернет-ресурсы отвечают требованиям Федерального закона РФ от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспече- нии доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, не содержит специального раздела количественной оценки уровня информатизации муниципального образования. Она предлагает единственный количественный индикатор в области реализации концепции электронного муниципалитета – долю муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями в электронном виде. По нашим расчетам уровня реализации элементов электронного муниципалитета в Волгоградской обл., динамика в основном заслуживает оценки «ниже среднего» относительно формирования элементов федерального и регионального электронного правительства (2009 г. – 0,0%, 2010 г. – 4,7%, 2011 – 16,2%). Необходимо дальнейшее совершенствование правовых, организационных и финансовых условий решения указанных проблем, препятствующих более интенсивному внедрению информационнокоммуникационных технологий в муниципальное управление.