Формирование методологического подхода к проблеме повышения эффективности механизмов управления государственно-частным партнерством на региональном уровне

Введение и новизна. В новой модели социально-экономического развития страны, представленной в итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. «Стратегия 2020: Новая модель роста - новая социальная политика» (далее - Стратегия-2020), важная роль в решении задачи развития инфраструктуры регионов отводится активизации государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). В разделе Стратегии-2020 «Инфраструктура. Сбалансированное развитие, комфортная среда для жизни» определено, что одним из условий достижения стратегических целей является создание комфортной среды для реализации проектов ГЧП по строительству и модернизации инженернотехнической и социальной инфраструктуры [1].

При решении задачи активизации ГЧП на современном этапе необходимо учитывать изменения социально-экономических условий, вызовов внутренней и внешней среды. Изменения макроэкономических условий требуют уточнения методологических подходов к проблеме, в связи с чем авторы предлагают:

• 1.    Уточнить субъектно-функциональный состав системы государственного управления социально-экономическим развитием региона.

• 2.    Определить подходы менеджмента, в наибольшей степени отвечающие современным задачам управления региональными процессами.

Современное состояние российской и мировой экономики характеризуется как кризисное. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. отмечается, что российская экономика в середине текущего десятилетия оказалась перед долговременными системными вызовами, отражающими как мировые тенденции, так и внутренние барьеры развития [2]. В концепции выделяются следующие явления кризисного характера:

• -    развитие кризиса производства как следствие мирового финансового кризиса;

• -    снижение сырьевых цен;

• -    замедление темпов роста мировой экономики;

• -    рост темпов инфляции.

Методы/модели исследования. Наличие кризисных явлений в экономике предопределяет выбор кейнсианской модели поведения государства в управлении экономикой. Вместе с тем глобализация экономических процессов требует понимания того факта, что, как отмечает И. Н. Баранов, перечень проявлений «провалов рынка» претерпел серьезные изменения [3]. Кроме того, необходимо помнить о необходимости обеспечения гармоничного развития общества и экономики.

Таким образом, в настоящее время в процессе разработки и реализации инвестиционной политики наиболее целесообразной моделью поведения государства является сочетание институционального подхода к регулированию воспроизводственных процессов и кейнсианского подхода для обеспечения устойчивого прироста инвестиций в экономику и в инфраструктуру территорий в частности. Данная установка предполагает участие в процессах разработки и реализации инвестиционной политики на региональном уровне расширенного состава субъектов управления при ведущей роли государства, как организатора процесса, с функциями целеполагания и администрирования финансов.

Результаты исследования. Признание необходимости участия в современных процессах управления социально-экономическим развитием региона расширенного состава публичных институтов отсылает нас к категории «публичное управление».

• Н.    З. Арабаджийски рассматривает структуру публичного управления как совокупность государственных органов, местных административных органов и администраций, помогающих осуществлять государственные управленческие функции. К государственным органам (государственному аппарату), осуществляющим государственное управление, относятся: органы государственной власти и местного самоуправления; органы центральной государственной и территориальной администрации; судебные органы. Помимо государственного аппарата в публичном управлении участвуют органы и руководители различных организаций, предоставляющих 63

публичные услуги гражданам: публичных лечебных, медицинских, образовательных информационных и культурных заведений; инфраструктурных ведомств; публичных организаций (фонды, объединения, добровольные организации, профессиональные и творческие союзы, спортивные организации); предприятий с государственным и муниципальным имуществом [4].

М. А. Метелева и Е. А. Федулова в качестве субъектов управления инфраструктурным обеспечением инвестиционной деятельности предлагают рассматривать федеральные органы государственной власти, региональные органы исполнительной власти, представителей общества и бизнеса, экспертного сообщества [5].

Интересно мнение В. А. Рубана о том, что основой формирования механизма баланса интересов субъектов управления социально-экономическим развитием территории является ответственность каждого субъекта за развитие общества в целом в процессе реализации своих интересов [6].

Авторы уточняют и рассматривают публичное управление как государственное управление с детализированным списком субъектов, т.е. задачу совершенствования механизмов управления ГЧП на региональном уровне необходимо рассматривать в рамках системы государственного управления, в составе которой реализуются функции государственного управления, государственного регулирования и общественного управления.

Следующим вопросом в процессе решения поставленной задачи является выбор подходов изучения и поиска путей совершенствования механизмов управления инвестиционной деятельностью в регионе.

Для этого необходимо определить ведущую современную концепцию государственного управления социально-экономическим развитием регионов.

В процессе ретроспективного анализа развития концепций публичного управления развитием территорий Е. А. Федулова выделяет следующие этапы [7]:

• 1.    Директивное управление (1930–1970). Сущность концепции заключается в централизованном управлении развитием регионов, плановом распределении ресурсов, применении методов прямого административного воздействия, низкой самостоятельности регионов в принятии решений.

• 2.    Индикативное управление (1960–1980). Управление взаимоотношениями между субъектами системы осуществляется на основе комплексных параметров – целевых индикаторов, выход которых за пределы установленного диапазона является сигналом к необходимости реализации управленческого воздействия. Субъекты мезоуровня

• 3.    Стратегическое управление (1980-е гг. – настоящее время). Сущность концепции заключается в построении на основе стратегического прогнозирования и анализа будущего социально-экономического образа территории и определении альтернативных путей его достижения. Список участников системы управления развитием региона максимально открыт, в разработке и реализации стратегии должны принять участие все заинтересованные стороны.

• 4.    Период с 1980-х гг. по настоящее время специалистами в теории государственного управления характеризуется как период проведения политики реформирования общественного сектора, в результате которой сформировалась концепция «нового государственного менеджмента». Новый государственный менеджмент (далее – НГМ) оказался действенным методом для развития принципов конкуренции, обеспечивающим требования приватизации. НГМ представляется адекватным инструментом повышения эффективности и качества государственных услуг [3].

принимают участие в разработке целей и индикаторов развития территории, используют собственные методы и механизмы управления развитием региона.

Фундаментальной установкой концепции НГМ является приближение менеджмента в общественном секторе к методам корпоративного менеджмента. Государственное управление строится на принципах процессного подхода с выделением целей, внедрением бюджетирования по результатам, оценкой эффективности выходов процессов. Субъекты управления территорией устанавливают цели развития и отчитываются о результатах их достижения, бюджетные расходы расписываются по целям развития, деятельность субъектов стандартизируется. В рамках достижения установленных целей субъекты управления территорией максимально самостоятельны. Степень сложности системы управления согласно концепции НГМ оценивается как очень высокая в связи с необходимостью координации деятельности большого количества самостоятельных субъектов управления.

Одним из обязательных условий НГМ является организация эффективных прямых и обратных связей. Прямые связи направлены: от управляющего субъекта к объекту управления; между звеньями системы управления (иерархия и координация). Обратные связи устанавливает объект с субъектом в виде информации о реакции объекта на управленческие воздействия, характер которой является мерой качества управления.

Особенности реализуемой сегодня концепции НГМ необходимо учитывать при формировании механизма управления инвестиционной деятельностью в регионе.

Как отмечалось, в рамках концепции НГМ к процессам государственного управления адаптируются методы корпоративного менеджмента. В частности, 65

декларируется целесообразность использования процессного подхода к организации деятельности системы публичного управления. Особенности процессного подхода, обусловливающие эффективность его применения в государственном управлении, - это нацеленность на удовлетворение требований потребителя - населения региона, возможность постоянного улучшения процессов, создание документированных процедур действий субъектов управления, возможность формализации бизнес-процессов.

Его основные принципы заключаются в следующем:

• -    деятельность компании (системы государственного управления) рассматривается как совокупность бизнес-процессов;

• -    бизнес-процессы документально формализуются;

• -    каждый бизнес-процесс имеет владельца, обеспечивающего реализацию функций;

• -    у каждого бизнес-процесса есть цель и потребитель результата - созданной в процессе стоимости.

Преимущества процессного метода перед, например, функциональным методом, -это [8]:

• -    ориентированность на удовлетворение потребностей клиента;

• -    возможность выявления узких мест в реализации процесса;

• -    формализация процессов, позволяющая масштабировать опыт;

• -    реализация принципа постоянного совершенствования.

Авторам видится целесообразным использовать процессный подход для формирования модели государственного управления развитием территории, так как он наиболее соответствует концепции НГМ и задачам совершенствования механизмов управления инвестиционными процессами на региональном уровне.

Так как стратегия развития является координирующим механизмом в системе и задает изменения в субъектах [9], для определения направлений формирования механизмов управления ГЧП авторы предлагают схему декомпозиции целей и задач инвестиционной политики, в рамках которых определяются стратегические цели и мероприятия по развитию ГЧП, разработанную на основе регламентов стратегического планирования РФ (рис. 1).

Рисунок 1 – Направления формирования региональной стратегии развития ГЧП

Процесс формирования механизмов управления ГЧП на региональном уровне начинается с прогнозирования и установления стратегических целей федерального уровня. Соответствие стратегическим целям социально-экономического развития страны – главное условие эффективности инструментов региональной инвестиционной политики. Также необходимо учитывать горизонтальные связи между процессами формирования механизмов ГЧП с параллельными процессами формирования инвестиционного климата в регионе. Исследование данных взаимосвязей позволит оптимизировать механизмы управления инвестиционной деятельностью в регионе и механизмы управления ГЧП в рамках региональной инвестиционной политики.

Выводы . На основании анализа существующих подходов к управлению социальноэкономическим развитием регионов, авторы предлагают рассматривать вопросы формирования механизма управления развитием ГЧП в инвестиционной региональной политике на основе следующих инструментов:

• -    процессного подхода;

• -    системы государственного управления с расширенным составом субъектов, реализующих функции государственного управления, государственного регулирования и публичного управления;

• -    системы стратегического планирования инвестиционной деятельности в регионе;

• -    концепции НГМ.