Формирование новой избирательной системы региона: опыт и уроки

Одним из основных элементов государственно-правовой модернизации является создание демократических представительных органов власти. Власть при демократической форме правления исходит исключительно из согласия управляемых. Основной механизм, трансформирующий это согласие во властные полномочия, — проведение свободных и честных выборов, поэтому вполне закономерно, что одним из важнейших направлений политической реформы в стране стало продолжающееся реформирование избирательной системы. Примером являются последние законодательные инициативы Президента РФ В.В.Путина.

Роль гражданина на выборах до 1987 г. сводилась главным образом к выражению полного одобрения и поддержке единственного кандидата. Социальный состав депутатского корпуса определялся партийными органами.

Естественно, что в середине 80-х гг. XX в. до 50 % депутатских мандатов Верховного Совета Марийской АССР и до 60—70 % местных Советов принадлежало рабочим и колхозникам. Причем численность рабочих постоянно увеличивалась, а число колхозников уменьшалось, что соответствовало изменениям социальной структуры республики. Примерно половина депутатов Верховного Совета Марийской АССР и около трети депутатов местных Советов составляли служащие (партийные, советские работники, руководители промышленных и других государственных предприятий и организаций, председатели колхозов).

КОЗИН Владимир Иванович, доцент кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета, кандидат исторических наук.

Во второй половине 80-х гг. часть высшего партийногосударственного аппарата, осознав необходимость перемен, вступила на путь реформ. В феврале 1986 г. состоялся XXVII съезд КПСС. В докладе Генерального секретаря ЦК КПСС М.Горбачева содержался ряд принципиальных положений, связанных с будущей реконструкцией политической системы. Вопрос об избирательной системе звучал вполне определенно: «Партия будет и впредь заботиться о том, чтобы депутатами избирались наиболее достойные люди, способные на высоком уровне вести государственные дела, чтобы состав Советов систематически обновлялся. В этом плане, видимо, настало время внести необходимые коррективы и в нашу избирательную практику. Здесь накопилось немало вопросов, ждущих своего решения»1 В докладе на январском (1987 г.) пленуме ЦК КПСС М.Горбачев предложил принять законодательный акт о внесении корректив в избирательную систему, а его проект всенародно обсудить.

Первым практическим шагом на пути к избирательной реформе стал эксперимент, проведенный в 1987 г., в ходе выборов в местные Советы народных депутатов. На наш взгляд, его следует рассматривать как переходный этап к свободным выборам. Специфика эксперимента заключалась в том, что он проходил в условиях однопартийной политической системы. Эти выборы в районные, городские (городов районного подчинения), поселковые и сельские советы охватили 5 % районов страны, а также территорию Марийской республики.

Для эксперимента был выбран Звениговский район, т. к. на его территории имелись различные звенья Советов — районный, городской (районного подчинения), поселковые и сельские. Это позволяло полнее, объективнее оценить результаты выборов, сделать выводы не по одной-двум ступеням Советов, а по большинству из них. Следует отметить изменения, вносившиеся в избирательное законодательство. Помимо формирования многомандатных округов, существенной особенностью выборов 29 марта 1987 г. являлось то, что на собраниях по выдвижению кандидатов в депутаты предоставлялась возможность рассматривать несколько кандидатур по избирательному округу. Также в избирательных бюллетенях предусматривалось указание кроме обычных данных место работы, должность или занятие кандидата в депутаты, что давало возможность более детально рассматривать социальный состав депутатского корпуса.

Внесенные изменения в Закон от 3 августа 1979 г. «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР» расширили возможности населения участвовать в подготовке и проведении выборов. Теперь представители в состав избирательных комиссий могли выдвигаться первичными общественными организациями и их органами: органами общественной самодеятельности по месту жительства (сельскими, уличными, домовыми комитетами), советами женщин, ветеранов войны и труда, районными потребительскими обществами, обществом «Знание» и т.д. Кроме того, расширились функции участковых избирательных комиссий. Если раньше списки избирателей составлялись по каждому избирательному участку исполкомами Советов, то теперь ■— при участии участковых комиссий. Избирательные комиссии получали больше прав по вопросам рассмотрения заявлений граждан о неточностях в списках избирателей. На первый взгляд — это незначительные изменения, но они явились шагом к созданию независимых от власти избирательных комиссий, характеризующих демократичность избирательной системы.

Законодательство впервые предусмотрело и установку кабин для голосования, чтобы голосующие прошли через них и затем опустили бюллетени в избирательную урну. На ранее проводившихся выборах кабины устанавливались в стороне от урн. Если избиратель заходил в них и, возможно, вычеркивал в бюллетене единственного кандидата в депутаты, то это могло трактоваться как выражение недоверия к политике партии, правительства и в целом к Советской власти. В соответствии с новым законодательством в экспериментальных районах выборы в Советы проводились в отличие от прежнего порядка не по одномандатным, а по многомандатным избирательным округам.

Всего по экспериментальным округам подлежало избранию более 94 тыс. народных депутатов СССР, а в Звениговском районе — 625 депутатов. На последних выборах (1985 г.) в этом районе было образовано 625 избирательных окру- гов, соответственно выбрано 625 депутатов. Теперь путем укрупнения было образовано 204 многомандатных избирательных округа, но число выдвинутых кандидатов осталось прежним. В трехмандатных округах стало 185, четырехмандатных — 13, пятимандатных — 3. В каждом избирательном округе выдвигался дополнительный кандидат на 3—5 мандатов. Главный смысл такой организации избирательных округов состоял в том, чтобы облегчить выдвижение для баллотировки большего числа кандидатов, чем имелось мест по каждому округу. И действительно, в каждом многомандатном округе наблюдалась состязательность кандидатов. В результате состав депутатов Звениговского района обновился почти на 80 %, а в других округах — в среднем на 57 %. Меньший партийно-государственный контроль в экспериментальном районе привел к значительно большей сменяемости депутатского корпуса по отношению к традиционным округам. Представляется, что эти цифры говорят о стремлении избирателей к переменам, созданию действительно представительных органов власти.

Отметим, что изменения избирательного процесса происходили не только в экспериментальных избирательных округах. На многих предвыборных собраниях выдвигалось и обсуждалось более одной кандидатуры, а иногда по несколько кандидатов в депутаты. Всего по стране при численности депутатов местных Советов 2 млн 322 тыс. чел. было выдвинуто и обсуждалось на предвыборных собраниях около 4 млн кандидатов. Однако в бюллетень для голосования (за редким исключением) включалось по одному кандидату. Имелись случаи отказа избирателей от выдвижения предложенных «сверху» кандидатур.

Сторонники ускоренного демократического развития страны высказывали мнение, что система выборов по многомандатным округам — «лазейка» для партийно-государственной номенклатуры. Много нареканий вызывала, например, многоступенчатость выдвижения кандидатов в депутаты. При выдвижении по многомандатным округам разными общественными организациями, трудовыми коллективами, сходами граждан избирались представители на окружное совещание, которое созывалось районными органами общественных организаций. Совещание обсуждало выдвинутые по округу кандидатуры, принимало решения об их поддержке либо вносило изменения в список выдвинутых кандидатов по округу. Затем оно одобряло список и предоставляло его в окружную избирательную комиссию для регистрации кандидата в депутаты. Эта система служила своеобразным ситом, через которое отсеивались неугодные власти кандидатуры. В то же время избирательный эксперимент с многомандатными округами устранял социальную напряженность и дискомфорт кандидатов, связанные с предвыборной конкуренцией, поскольку предоставлял им шанс стать хотя бы резервным депутатом. Была также создана обстановка состязательности — новая для электората и власти.

Следующим этапом формирования демократических представительных органов государственной власти стали выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. На XIX Всероссийской конференции КПСС, проходившей с 28 июня по 1 июля 1988 г., в ходе острых дискуссий была принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы». В ней говорилось о том, что избирательная система нуждается в существенном обновлении. Участники конференции наметили основные пути этого обновления: неограниченное выдвижение кандидатур, широкое и свободное их обсуждение, включение в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем мандатов, строгое соблюдение процедуры выборов, регулярная отчетность депутатов и возможность их отзыва2 Вне сомнения, что принятие резолюции способствовало дальнейшему развитию в стране правовых, демократических норм.

В декабре на сессии Верховного Совета СССР были приняты законы «Об изменениях и дополнениях к Конституции (Основного закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Эти документы были направлены на демократизацию избирательной системы. В них предусматривалось конституционное закрепление возможности выбора депутатов в одномандатных избирательных округах из нескольких кандидатов, т.е. проведение выборов на конкурентной основе. Согласно Закону «О выборах народных депутатов», число кандидатов в народные депутаты не ограничивалось, каждый участник собрания по выдвижению канди- датов в депутаты мог предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе свою. Конституцией СССР также гарантировалось, что в избирательные бюллетени может быть включено неограниченное число кандидатов. Впервые конституционной нормой стало выдвижение кандидатов в депутаты собраниями избирателей по месту жительства. Эта законодательная норма была реализована в ряде регионов страны, но в основном собрания избирателей были исключением, чем правилом.

Признанием наличия и необходимости реального плюрализма мнений избирателей являлось и конституционное уточнение их прав вести агитацию как «за», так и «против» кандидатов в депутаты на собраниях, в печати, по телевидению, радио3 Это, на первый взгляд, весьма незначительное изменение Основного закона означало один из самых крупных шагов процесса демократизации общества. Право агитации вообще отсутствовало в Конституции СССР 1936 г. Запись о нем была включена в общесоюзную Конституцию 1977 г., но сохранявшееся до 1988 г. умолчание о двусторонней направленности агитации — свидетельство об обреченности избирателя на пассивную роль.

Принципиально важным и необходимым нововведением, существенно демократизирующим избирательный процесс, было закрепление права кандидата в депутаты выступать с программой своей будущей деятельности4 Многообразие предлагаемых кандидатами программ, а значит, и отражаемых в них интересов, сделало выбор избирателей, безусловно, более осознанным, а деятельность представительных органов власти содержательной и целенаправленной. Менялся и характер предвыборной деятельности кандидатов в депутаты, в их распоряжении были помощники (до 10 чел.) из доверенных лиц, которые вели диалог с избирателями, агитировали за кандидата. По сути, советское общество впервые в истории имело дело с возрождающейся политической борьбой.

Начало 1989 г. ознаменовалось первыми относительно свободными выборами в СССР. На 1 500 мандатов претендовало 7 500 чел. (выборы проходили в одномандатных избирательных округах). 2 049 кандидатур обсуждалось на пленумах общественных организаций, чтобы отобрать из их числа 750. В Марийской АССР было образовано 1 национально-территориальный (Горьковский), 2 территориальных (Йошкар-Олинский и Советский), 11 национально-территориальных округов. В целом по республике прошли регистрацию и дали согласие баллотироваться 30 кандидатов, 26 — по территориальным и национально-территориальным округам, 4 — от общественных организаций. В большинстве округов мандат оспаривали альтернативные кандидаты, как правило, по 2 претендента на 1 место, в национально-территориальном округе № 596 — 3 претендента, в трех округах — по одному кандидату5 Эти цифры соответствовали общесоюзным данным. Анализ состава кандидатов в депутаты, чьи фамилии были единственными в бюллетенях в 384 территориальных и национально-территориальных округах, показывает, что среди них 62 % составляли партийные работники и руководители предприятий. В Марийской республике единственными безальтернативными кандидатами стали первый секретарь Марийского обкома КПСС, заведующий оборонным отделом ЦК КПСС и учитель педагогического училища.

Следует обратить внимание на предвыборное поведение первых секретарей региональных комитетов КПСС (областей и краев, а также столичных городов). Дело в том, что они оценивались избирателями не как личности, а как персонифицированная власть и держали ответ за общее положение дел в регионе. Отношение людей к руководителям отражало степень социальной напряженности в регионах. Наконец, первые секретари были свободны в выборе округа, где они могли баллотироваться. Казалось бы, первому секретарю следует рассматривать выборы как вотум доверия к себе и баллотироваться от всего населения. Иными словами, логично баллотироваться по национально-территориальному округу. На деле этого не произошло. Из 55 областей и краев РСФСР лишь в двух (Краснодарский край и Пермская область) партийные лидеры избирались по национально-территориальным округам — все остальные избирались по более мелким (на порядок) территориальным избирательным округам. Сработала аппаратная логика «проходимости», и руководители продемонстрировали не только реализм и знание ситуации, но и неуверенность. Как

правило, они выбирали территории не с преобладанием рабочего класса, а сельские округа.

Следует отметить, что доля избирателей, принявших участие в выборах, была не одинакова в разных регионах страны. Характерно, что конкурсность кандидатов в Закавказье и Средней Азии была значительно ниже, чем в центральных районах страны и в Прибалтике, зато активность в день голосования — выше. Например, на избирательные участки в Москве пришло 83,4 % от общего числа избирателей, а в Азербайджане — 98,5 %б

В городских избирательных округах республики активность избирателей также была ниже (85 %), а по Волжскому национально-территориальному округу № 595 проголосовал всего 81 % избирателей. В сельских районах активность доходила до 97 %. В целом по республике на избирательные участки пришло 88,5 % от общего числа избирателей7. По сравнению с выборами 1987 г. показатель явки на избирательные участки снизился на 10 %.

26 марта 1989 г. прошли основные выборы, а в апреле и мае — довыборы и повторные голосования в некоторых избирательных округах. Как и предполагалось, режим наибольшего благоприятствования был создан для первого секретаря Марийского обкома КПСС. Будучи единственным кандидатом в округе, он получил 184 430 голосов, против высказалось 24 275 чел.8 Большое количество голосов, отданных против руководителя республики, говорит о довольно значительном потенциале протестного голосования в республике того периода. Во втором территориальном округе (Йошкар-Олинском, № 374) развернулось соперничество двух бригадиров строительных организаций. В связи с тем, что ни один кандидат не набрал больше половины голосов избирателей, участвовавших в голосовании, были назначены повторные выборы. Также повторные выборы были назначены в Сернурском национально-территориальном округе № 601. Отметим, что в этом округе баллотировался первый заместитель председателя Совета Министров Марийской АССР, который не смог набрать 50 % голосов.

Рассматривая социальный состав избранных народных депутатов СССР от Марийской республики, следует отметить сокращение доли работников физического труда. Сре- ди избранных оказалось лишь 2 рабочих и ни одного рядового члена колхоза или совхоза. Кроме того, слабая подготовленность этих кандидатов к дискуссиям и встречам во время предвыборной кампании сыграла роль в уменьшении их числа. Кроме двух рабочих, депутатом стал преподаватель, правда, прошедший на безальтернативной основе. Остальными депутатами (12 чел.) были руководители разных уровней.

Завершая рассуждения об избирательной кампании 1989 г., зададимся вопросом: почему реформаторы пошли на столь сложную и, казалось бы, недемократическую систему выборов? Дело в том, что хорошо отлаженный партийный аппарат при прямых, равных и тайных выборах не оставил бы альтернативным кандидатам шанса на победу. Выборы от общественных организаций, деление страны на территориальные и национально-территориальные округа давали такую возможность. С другой стороны, часть консервативно настроенных высших партийных работников весьма спокойно восприняла демократические новации нового закона о выборах, т.к. им гарантировалось место в депутатском корпусе благодаря так называемой партийной сотне, т.е. КПСС выделялось 100 депутатских мест в парламенте. Выборы дали мощный импульс развитию демократии в стране. Советские люди осознали и почувствовали, что от их голоса и мнения что-то зависит.

Следующая этапная избирательная кампания — выборы 4 марта 1990 г. народных депутатов РСФСР и местных Советов. II Съезд народных депутатов СССР внес в Конституцию СССР блок изменений по вопросам избирательной системы. Особо отметим отмену представительства от общественных организаций. Одна из главных особенностей избирательной кампании 1990 г. заключалась в том, что впервые за голоса избирателей боролись не отдельные кандидаты, а различные общественно-политические движения, избирательные союзы и блоки. В Российской Федерации выделялись 3 основные силы: «Демократическая Россия», «Общественно-патриотическое движение России» и кандидаты, поддерживаемые аппаратом КПСС.

В блок «Демократическая Россия» входили кандидаты «Мемориала», народных фронтов, фонда «Содружество»,

Межрегиональной депутатской группы и др. «Демократическая Россия» проводила избирательную кампанию на основе опыта, накопленного Московским объединением избирателей и подобными объединениями в других городах и регионах страны. В основе программы блока лежал курс на радикальное демократическое обновление государства и общества. Блок «Общественно-патриотическое движение России», включавший Объединенный фронт трудящихся, общество «Отечество» и различные направления организации «Память», выступал против «развала и распродажи Отечества», капитализации страны, а также агитировал за возврат к духовным ценностям патриархальной России. Кандидаты, поддерживаемые аппаратом КПСС, выступали против капитализации страны, за социалистический выбор и коммунистическую перспективу. От активистов «Демократической России» и «Общественно-патриотического движения России» коммунисты отличались крайне низкой активностью, поэтому кандидаты этого блока не пользовались поддержкой в крупных городах, но одержали победу во многих сельских районах.

Марийской автономной республике необходимо было выбрать депутатов по четырем территориальным, четырем национально-территориальным округам на съезд народных депутатов РСФСР. Одновременно проходили выборы в Верховный Совет МАССР и в районные и городские Советы народных депутатов. Избирателям выдавалось по 5—6 бюллетеней. Люди часто не могли правильно их заполнить. Этим объясняется большое количество недействительных бюллетеней: по выборам народных депутатов РСФСР — 73,5 тыс. чел., народных депутатов ВС МАССР — 17,3 тыс. чел.9 В большинстве округов баллотировалось более чем по одному кандидату в депутаты, а в избирательном округе № 54 14 чел. претендовали на депутатский мандат. Только в 17-ти избирательных округах не было конкуренции.

Итоги выборов говорят о том, что в общественном сознании произошли существенные изменения, хотя с момента последних выборов прошло немного времени. Прежде всего на 158 мандатов претендовало около 500 чел. Было образовано местное отделение блока «Демократическая Россия», кандидаты выдвигали и отстаивали в дискуссиях свои программы. К недостаткам избирательной кампании можно отнести келейность формирования избирательных комиссий, что вызвало некоторую социальную напряженность. Другой проблемой этих выборов стало определение круга участников выдвижения кандидатов в депутаты. На первом месте в этом перечне в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию СССР 1 декабря 1988 г., стояли трудовые коллективы. Практика показала, что они оказываются наиболее управляемыми в ходе выдвижения кандидатов.

Важное значение имели выборы 12 декабря 1993 г. Впервые в стране и в республике проводились выборы в органы представительной власти по пропорциональной системе. Как показало начало работы Государственного Собрания Республики Марий Эл первого созыва, депутаты, прошедшие в парламент по партийным спискам, оказались более подготовленными для правотворческой работы и неизбежных компромиссов, чем их коллеги, избранные по мажоритарным округам. Последним (особенно новичкам) необходимо было время для адаптации. К недостаткам, ставшими следствием короткой предвыборной кампании, можно отнести то, что многие избиратели, несмотря на усилия местных редакций радио и телевидения, не успели разобраться в программных выступлениях представителей партий и, не найдя в республиканском списке популярные ЛДПР или «Выбор России», голосовали «против всех» (в целом по российским спискам «против всех» голосовало 5,3 %, а по республиканским — 18 % или за известных, благодаря центральным СМИ, но неизвестных в республике «Кедр» и «Достоинство и милосердие». Несомненно и то, что выборы в местные представительные органы власти оказались в тени общероссийских. Однако несмотря на некоторые отрицательные моменты в ходе избирательной кампании, был накоплен весьма ценный опыт проведения выборов по партийным спискам, что послужило дальнейшему развитию демократизации избирательного законодательства.

Законодательная инициатива Президента РФ о порядке избрания глав регионов Российской Федерации, затрагивающая и избирательную систему, поставила ряд вопросов правового и политического характера. Ответы на них еще предстоит дать науке и избирательной практике.