Формирование политики планирования в современной России с учетом экологического фактора

Э кологическая политика формально признана и встроена в практику зарубежной политической науки. Специалисты в области политической науки рассматривают экологическую теорию государства в качестве одного из направлений развития демократического государства. Как считают профессор социологии и политологии А-встралийского национального университета Дж. Дрицек (J.S. Dryzek, 2009) и профессор кафедры политологии и публичной политики Лондонской школы экономики и политологии П. Данлеви (P. Dunleavy, 2009), экологическая теория государства относится к группе критических теорий демократического государства. Е-ще в 1950-х гг. во многих либеральных демократиях возникновение городского и регионального планирования сопровождалось принятием законов, направленных на борьбу с загрязнением.

КОЖУХОВСКАЯ Елена

Игоревна – аспирант факультета прикладной политологии

В 1970-х гг. существовало два различных экологических подхода к развитию государства. Лидером первого направления были США-. На усиление общественного беспокойства по поводу экологических вопросов правительство отвечало при помощи федерального законодательства (принятие Закона о национальной экологической политике США- 1970 г. и др. нормативных актов). В 1970 г. было основано федеральное А-гентство охраны окружающей среды (Environmental Protection Agency), а вскоре были открыты его представительства на уровне штатов. Такой подход был несколько односторонним, так как сопровождался разрастанием бюрократического аппарата и повышением конфронтации, связанной с перераспределением правительственных полномочий в новых сферах.

Представители второго направления, восходящего еще к теории Мальтуса, в 70-х гг. прошлого века считали, что следует принять немедленные и радикальные меры по преодолению экологического кризиса во избежание катастрофы. Наиболее известной была компьютерная модель, результаты которой отражены в докладе Р-имскому клубу «Пределы роста» (Д. Медоуз и др.)1. А-мериканский биолог Дж. Хардин (G. Hardin) в 1968 г. писал о «трагедии ресурсов общего пользования». Поскольку «свободное пользование общими ресурсами оборачивается всеобщим ра-зорением»1, исследователь видел выход только в ограничении воспроизводства населения и в принуждении к взаимному согласию в отношении пользования общими ресурсами.

В последнее время данная теория несколько смягчилась и трансформировалась под воздействием концепций устойчивого развития и экологической модернизации. Концепция устойчивого развития отличается от предыдущего дискурса ограничений и угроз выживанию тем, что она допускает возможность коллективного политического действия по перестройке экономического развития таким образом, чтобы развитие учитывало экологические ограничения.

Р-азмышляя над вопросом о том, почему экологические проблемы в начале XXI в. привели к кризису, необходимо отметить, что современное общество по-другому реагирует на риски. Немецкий социолог У. Б-ек (U. Beck) считает, что повышение уровня риска в обществе связано с новой электронной глобальной экономикой. Мы живем в мире высоких технологий и развития науки, но никто до конца не понимает, с какими глобальными рисками и угрозами мы можем столкнуться. Последствия рисков, в т.ч. экологических, становятся политическим вопросом. Отказ от признания рисков У. Б-ек называет «организованной безответственностью»2.

Для перехода к действиям необходимо усилить направление политического планирования – как «политики планирования» (policy of planning) , так и «планирования политики» (planning of policy) общества, государств и их объединений.

Политика планирования требует целостного (холистического) подхода к содержательным и «техническим» аспектам политического планирования. Дело в том, что при декомпозиции модели на блоки (как делают при применении сметного подхода в планировании и бюджетировании) нарушается целостность модели. Это, по мнению российского ученого Г.Б-. Клейнера, может привести к утрате скрытых связей между блоками и потере части функций системы, которую описывает модель.

Необходимость планирования в рыночной экономике активно обсуждалась, в частности, на круглом столе, организованном редакцией журнала «Вопросы государственного и муниципального управления» (28 октября 2009 г., ГУ-ВШЭ). По мнению начальника отдела методологии целевого планирования департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития Р-оссии Ф.Г. Габунии, «система планирования не то что разрозненная, она практически отсутствует»3.

Р-ассмотрим на примере, как могла бы выглядеть методология формирования политики. В известной книге Т. Саати и К. Кернса4 приведен пример планирования с распределением ресурсов для создания энергоустановки. Построена иерархия обратного процесса, которая состоит из нескольких уровней – фокуса, акторов, целей, программ и подпрограмм.

Предположим, что для реализации проекта по разработке энергоблока необходимо выполнение таких программ, как модификация блока, усовершенствование, поддержка при полевых испытаниях, разработка и проверка блока, лабораторная проверка, проверка при полевых испытаниях. Методология Т. Саати дает возможность распределить по этим программам любой располагаемый ресурс, в т.ч. трудоемкость, стоимость, энерговооруженность, механовооруженность и т.п. с помощью специальных математических моделей экспертных оценок.

Задача заключается в следующем: необходимо научиться согласовывать вышеописанное укрупненное распределение ресурсов с традиционным детальным распределением ресурсов (проектно-сметная деятельность). В рамках этого процесса необходимо получать т.н. статистическим методом стоимость единицы реализуемого проекта (например, кв. м, пог. м), в т.ч. возможных неосязаемых показателей. Статистический метод предполагает рас- чет стоимости одной единицы в среднем по реализованному проекту и экстраполяцию ее на весь проект. Полученная оценка сравнивается со стоимостью по традиционной смете. Опыт Всемирного банка показывает, что традиционный метод занижает фактическую стоимость реализации проекта в два-три и более раз1. Статистический метод, таким образом, приближен к фактической (реальной) стоимости реализации проекта.

Применительно к политическому планированию приведенные выше рассуждения означают появление новой возможности включения в процесс планирования политик, рисков, акторов и других элементов политического планирования с оценкой их вклада по различным показателям. Это, в свою очередь, дает возможность вовлечения элементов политического процесса в формирование политики.

Не решена задача согласования и увязки укрупненного политического планирования с традиционным проектно-сметным подходом. Из-за этого в традиционных проектах плохо отражаются политические факторы проектирования и реализации, а также фактическая трудоемкость, стоимость и т.д. Все вместе это, как правило, приводит к увеличению сроков, трудоемкости, расходов проектов, а иногда – и к отсутствию возможности выполнить проект.

В настоящее время необходимо реализовать переход от вышеуказанного обратного процесса к разработке целевых программ. Это необходимо сделать на примерах различного уровня – от мелких до крупных – и затем оформить в виде методики. В последнее время обозначился интерес федеральных органов государственной власти к разработке методических документов политического планирования. В проекте программы должны быть расписаны мероприятия до стадии проектно-сметного обсчета. Программа должна быть составлена таким образом, чтобы достигать необходимых результатов.

Данный подход следует применять и к задачам экологического планирования, которые в настоящее время становятся чрезвычайно актуальными.