Формирование приднестровской государственности сквозь призму нормативного содержания конституций 1991 и 1995 годов: аспект институционального дизайна органов государственной власти

К ак показывает современный политико-правовой опыт государств, политика, как и правовая система, носит перманентно изменчивый характер. Однако цементирует эту кажущуюся иногда зыбкой и непостоянной систему тот основополагающий документ, который выражает достигнутый в обществе консенсус посредством принятия на всенародном референдуме либо представительным органом, как правило, в лице парламента, возведенный на пьедестал правовой системы Основной закон государства –Кон-ституция. Таковой, обладая высшей юридической силой на территории страны, очерчивает общие правила жизни общества, определяет его правовые, политические, социальные, культурные, духовные ценности. Иными словами, Конституция – это высший политикоправовой стандарт, к неукоснительному следованию которого должно стремиться всё общество, а также, как отметил Конституционный Суд Приднестровья (далее – КС ПМР), тот стандарт, которому должны соответствовать все законодательные акты [11].

Как метко подметил Ю.Л. Шульженко, «конституционализм – это понятие-титан» [9]. Его фундамент зиждется на тексте Основного закона, само наименование которого позволяет квалифицировать его как базис построения государства, а содержание – выявить контуры целеполагания его создателей при конструировании институциональных основ республики, в связи с чем представляется важным исследовать создание и развитие конституционных норм сквозь призму ретроспективного анализа в целях выявления возможных дальнейших перспектив развития приднестровского конституционализма.

В Приднестровье за более чем 30-летнюю историю страны было принято две Конституции – в 1991 и 1995 годах, причем в каждую из них неоднократные вносились изменения, масштабные и не очень, что позволяет соотнести ее с живым организмом, который непрестанно развивается и эволюционирует из одной формы в другую, встраиваясь в складывающуюся политическую и социально-экономическую ткань, являясь одновременно индикатором политико-правовых процессов в республике.

Предпосылками к образованию Приднестровья послужили результаты референдумов и сходов граждан, прошедших в 1989-1990 годах [2], на которых граждане соответствующих территорий неоднократно высказывались за создание автономной республики в составе Молдавской Советской Социалистической Республики (МССР). Нормативное закрепление базиса Приднестровья как республики проявилось в основных документах, принятых на заре приднестровской государственности, а именно:

• •    Декларация о социально-экономическом раз витии Приднестровья (принята на съезде депутатов всех уровней 2 июня 1990 года);

• •    Декрет о государственной власти (принят 2 сентября 1990 года на II Чрезвычайном съезде народных депутатов Приднестровья всех уровней);

• •    Декрет о государственной власти в новой ре дакции и Декларация о суверенитете, постановление «О Председателе Приднестровской Советской Социалистической Республики» (далее – ПМССР) (приняты 8 декабря 1990 года на Второй сессии Верховного Совета ПМССР);

• •    Декларация о независимости (принята 25 ав густа 1991 года Верховным Советом ПМССР).

Справедливо утверждение о том, что государственное строительство первых лет – это фактически стихийное творчество масс, основную роль в котором сыграли трудовые коллективы и их лидеры. Отсутствие опыта государственного управления, специалистов необходимого уровня, законодательной и нормативно-методической базы в период зарождения республики бурное развитие событий отразилось на составе и качестве документов [7].

Вместе с тем следует признать, что основополагающие институты государства в лице законодательного, исполнительных, судебных органов и местных представительных органов государственной власти были созданы с соответствующим нормативным закреплением их статуса в нормативных актах того периода. Это позволяет говорить, что указанные события и действия сформированных органов власти Приднестровья явились предтечей конституционализма в его правовом понимании, который получил свое юридическое оформление посредством принятия первой Конституции ПМССР, с которой начинается юридически закрепленный конституционализм в Приднестровской Молдавской Республике (далее – ПМР).

Разработка текста первой приднестровской конституции велась с 1990 года, а ее принятие в окончательной редакции осуществилось на 12-й сессии Верховного Совета ПМР с последующим утверждением 2 сентября 1991 года на IV съезде депутатов Приднестровья всех уровней одновременно с символами герба и флага ПМССР. Примечательно, что в преамбуле к первой Конституции в качестве правовых оснований содержалась отсылка к принятым ранее Декларации о суверенитете ПМССР, Декларации о независимости ПМССР и Декрету о государственной власти ПМССР.

Однако, во второй Конституции ПМР 1995 года, принятой на референдуме, уже не упоминается об этих важных правовых источниках, имеющих основополагающее значение для становления правовой системы, которые конституировали приднестровскую государственность, что можно расценивать как досадное упущение при очерчивании в рамках преамбулы Конституции «источников вдохновения» для принятия второго по счету Основного закона республики.

Первый этап: отголоски советского прошлого

Представляется, что первую приднестровскую конституцию отличает следование советской модели построения системы органов государственной власти, что весьма закономерно на первом этапе государственного строительства. Так, ст. 2 определялось, что «многонациональный народ Приднестровской Молдавской Республики, являющийся единственным источником ее суверенитета, осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Приднестровской Молдавской Республики. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».

В развитии указанного положения также резюмировалось, что Советы депутатов всех уровней – Верховный Совет, городские, районные, сельские, поселковые советы – составляют единую систему органов государственной власти и обладают всей полнотой власти на соответствующей территории. При этом сохранялась советская концепция делегирования полномочий Верховного Совета его Президиуму, которому принадлежит вся полнота власти в период между сессиями Верховного Совета.

Согласно распределению Конституцией того периода властных полномочий Верховному Совету (далее – парламент) был предоставлен широкий объем прав в назначении ключевых должностных лиц республики. Так, в компетенцию парламента входило назначение судей всех судов и прокуроров (руководителей судов и прокурора республики – по представлению Председателя Республики), а также членов комитета государственного контроля(прообраз ныне действующего контрольного органа парламента – Счетной палаты Приднестровья). Также по представлению Председателя Республики (впоследствии эта должность получила название, более соответствующее статусу данного должностного лица, – Президент Приднестровской Молдавской Республики) парламент утверждал структуру Правительства Республики, согласовывал его формирование, вносил изменения в его состав, освобождал от должности членов Правительства, а также был вправе в двухнедельный срок со дня их издания отменять указы Президента Республики. Более того, в случае если ни Президент, ни его первый заместитель не могли бы исполнять свои обязанности, их исполнение согласно Конституции возлагалось на Председателя парламента.

Значительная концентрация властных полномочий в руках парламента позволяет отнести Приднестровье того периода к советской республике со многими присущими ей отличительными чертами и свойствами. Как отмечается в литературе [3], форма правления в Приднестровье видоизменялась от советской к парламентской и далее – к парламентско-президентской с введением поста Президента Республики. Вместе с тем первая Конституция Приднестровья соответствовала веяниям времени и была порождением уходящей исторической эпохи, до конца которой оставалось не так много времени.

Второй этап: новая конституция и отход от советской модели

Второй этап ознаменовался появлением второй приднестровской Конституции, принятой на всенародном референдуме, который состоялся 24 декабря 1995 года. Представляется, что предпосылкой ее принятия послужила Конституция Российской Федерации 1993 года, которая юридически оформила переход России к новым правовым реалиям посредством введения в правовое поле Основного закона Российской Федерации, явившегося плодом многочисленных дискуссий.

В Конституции Приднестровья 1995 года появляется отдельный раздел «Права, свободы, обязанности и гарантии человека и гражданина», однако, к сожалению, в отличие от российского варианта положение, вытекающее из юснатуралистской концепции философии права о высшей ценности человека, его прав и свобод, не вошло в раздел I «Основы конституционного строя», что позволяет говорить о дефекте правового регулирования, требующего устранения, поскольку сама по себе концепция любой демократической конституции предполагает приоритет интересов личности над интересами государства. Представляется, что такое регулирование было обусловлено инерционным следованием модели советского периода, закрепленной еще в первой Конституции Приднестровья, основой которой стала Конституция МССР, принятая в 1978 году [1]. В то время, как отмечает М.Ф. Орзих, «конституционно-проектные работы семидесятых годов вынуждены были воспринимать минимальную номенклатуру прав человека, нормативно закреплять эти права в конституциях Союза ССР и союзных республик, провозглашать гарантии прав человека» [6]. В отличие от первой конституции во второй не нашло своего отражения право на юридическую помощь, зато появилось положение о том, что неопубликованные законы не подлежат применению, что явилось, несомненно, шагом вперед к закреплению обоснованности принципа законности.

Перечень прав и свобод граждан по сравнению с прежним этапом развития конституционализма был значительно расширен. Так, по-прежнему признавая право на жизнь как базовую ценность, универсально значимую и онтологически суверенную, презюмируется необходимость отмены смертной казни, закрепляется критерий социальной справедливости при предоставлении льгот и преимуществ, исключи- тельно судебный порядок лишения имущества, право на возмещение вреда, причиненного нарушением безопасности окружающей среды. Упразднено положение о том, что Приднестровье поддерживает общественно-полезную деятельность религиозных объединений, появилось право на свободу художественного, научного и технического творчества. Наряду с расширением перечня прав и свобод появились и новые обязанности, которые не нашли своего отражения в первой Конституции, а именно: обязанность платить законно установленные налоги и сборы, а также уважать права, свободы, честь и достоинство других людей как отражение философской концепции «всеобщего блага».

Вышеназванные новеллы позволяют говорить о том, что на втором этапе приднестровская правовая мысль пошла по пути детализированного закрепления прав, свобод, обязанностей человека и гражданина и гарантий их соблюдения сквозь призму гуманистического подхода, что в контексте имеющихся тенденций перехода к концепции главенствования положения человека при взаимодействии по линии «общество – государство» представляется позитивным аккордом в признании аксиологического подхода к конструированию норм права в конституционном измерении.

Вторым немаловажным фундаментальным изменением стало отсутствие нормативного закрепления главенствующей роли Советов всех уровней и появление четких контуров системы разделения властей, которая является главным условием обеспечения политической свободы в ее отношениях к государственному устройству [5], а именно:

• 1.    Президент является главой республики, Верховным главнокомандующим и обладает основными прерогативами в отношении исполнительной ветви власти; формирует персональный состав Правительства; формирует и возглавляет Совет безопасности.

• 2.    Верховный Совет Приднестровья принимает законы, в отношении которых Президент обладает правом отлагательного вето; а также наделен правом толковать Конституцию и законы; утверждает по представлению Президента структуру Правительства и назначает председателей высших судов, Прокурора Приднестровья, председателей Республиканского банка и Комитета государственного контроля.

При этом за парламентом сохраняется властный рычаг в отношении Президента и Правительства – право приостановления их актов до вынесения судом решений об их соответствии Конституции и законам. Однако по сравнению с предыдущим этапом, когда у парламента было право отменять указы Президента, данное полномочие уже не так весомо. При этом впервые допускается как самороспуск парламента, так и его роспуск Президентом в случае выра- жения недоверия Верховному Совету на референдуме. Также важно отметить появление в конституционном поле политической фигуры вице-президента, избираемого одновременно с Президентом, в чьи функции входило исполнение полномочий Президента в случае его неспособности осуществлять свои обязанности.

Получает реальное наполнение определение Верховного Совета как высшего представительного органа государственной власти, которому в целях укрепления властной вертикали Советов народных депутатов предоставлено право не только отмены решений нижестоящих советов, но и право их досрочного роспуска в случае нарушения Конституции, законов, постановлений Верховного Совета, указов Президента и отказа от приведения своих решений в соответствие с законодательством. Поправкой 1997 года у профсоюзов появляется право законодательной инициативы по социально-экономическим и трудовым вопросам.

Как следует из второго этапа, были расширены права и свободы человека и гражданина наряду с наделением его рядом новых обязанностей, а также получил свое дальнейшее оформление и детализацию принцип разделения властей и продолжился поиск приемлемой концепции «сдержек и противовесов», что обусловило последовавшие в дальнейшем неоднократные изменения текста Основного закона в части институционального дизайна органов государственной власти.

Третий этап: пересмотр дизайна государственных органов

Третий этап ознаменовался внесением в 1999 году Главой государства проекта обширных изменений в Основной закон. В отличие от наметившейся тенденции на стыке XX-XXI веков перехода многих стран на бикамеральную парламентскую модель [4], в Приднестровье, напротив, произошел переход на уникамеральную структуру парламента. Одновременно коллегиальный исполнительный орган в лице правительства сменил Кабинет Министров, возглавляемый Президентом Приднестровья, был учрежден орган конституционного контроля и внесен ряд других изменений [8, с. 64-69].

Четвертый этап: конституционная комиссия и гармонизация с российским конституционным полем

Четвертый этап был начат в 2009 году с создания Конституционной комиссии при Президенте Приднестровья, которая по итогам двухлетней работы представила в парламент законопроект, главной целью которого являлась заявленная ранее гармонизация законодательства Приднестровья с законодательством Российской Федерации в отношении всех ветвей власти в целях сбалансированного распреде- ления полномочий. Однако в итоге остановились на возвращении в конфигурацию государственного аппарата, институционально обособленного от Главы государства института правительства с одновременным упразднением должности вице-президента, а также возвращении Главе государства права роспуска единственного законодательного органа республики.

Указанные изменения, подтверждая постулат о том, что Конституция – это живой организм, который, как правило, вбирает в себя изменения окружающей социально-экономической и политической действительности, были попыткой привести конституционное поле Приднестровья в унифицированный вид с российским. Рассмотренный этап привел к сближению приднестровского и российского конституционных полей. Однако это были далеко не последние изменения в Конституцию.

Пятый этап: фрагментарные изменения Основного закона

В течение 2016-2024 годов Конституция республики претерпела 11 изменений, в основном касающихся отдельных норм, связанных с уточнением порядка формирования отдельных государственных органов или статуса их должностных лиц, которые невозможно рассматривать как целостную систему норм. В связи с этим этап можно охарактеризовать как перманентный поиск потенциала новых изменений в Основной закон ПМР без затрагивания фундаментальных основ институционального дизайна всех ветвей власти.

В настоящее время можно говорить о продолжении 5-го этапа, поскольку в парламент республики вновь внесены изменения, которые затрагивают исключительно формирование районных (городских) советов [12].

Проведя обзор конституций Приднестровья и поправок к ним, внесенных без малого чем за 35-летнюю историю Приднестровья, можно предположить, что приднестровский Основной закон ожидает еще немало изменений. Степень их обширности зависит от многих факторов не только внутри республики, но и за ее пределами. Однако своеобразие «конституционного пути» Приднестровья позволяет надеяться на вбирание всего лучшего в конституционном дизайне, накопленного другими странами, чтобы конституция Приднестровья приблизилась к «теории конституционного идеала» [10] и стала тем высшим правовым стандартом, к соблюдению которого стремились бы все органы власти, должностные лица во благо процветания приднестровской государственности и ее граждан.