Формирование системы городского управления в Средней Азии после установления царской власти в регионе (1865-1917)

Проблемное поле. Приход России в Среднюю Азию привел к значительным социально-экономическим и политическим изменениям, в том числе в плане развития городов. Российское присутствие в регионе привело к появлению новых городов и развитию уже существующих, включая Ташкент, Самарканд, Бухару, Коканд и др. Города значительно укрепили свои позиции в торговой, промышленной и административной сферах. Расширяясь, они получали новую инфраструктуру, включая школы, больницы и промышленные предприятия. Модернизация городов в Средней Азии сопровождалась сложными социально-культурными и политическими процессами, которые оказали значительное влияние на жизнь местного населения. Россия стремилась интегрировать регион в имперскую экономическую и политическую системы.

На территориях будущих российских областей в Туркестане находились древние города региона с уже сложившейся системой управления. Приход России в Среднюю Азию значительно активизировал процессы урбанизации. На конец XIX в. статистика приводит такие сведения по числу городов в Русском Туркестане: Закаспийская область – 3 города, Семиреченская – 6, Ферганская – 7, Самаркандская – 6, Сырдарьинская – 7 [Губернии Российской империи... 2003: 396-400].

Главная особенность организации городской жизни в Средней Азии с приходом России заключалась в том, что в городах, расположенных на территории Сырдарьинской, Ферганской и Самаркандской областей, преобладало местное оседлое мусульманское население. Как правило, русское население не селилось на территории «старого» города, а создавало свое поселение рядом. В Семиреченской области с преобладающим кочевым населением до прихода России городов не было, поэтому они стали возникать в ней только во второй половине XIX в., и в этих городах преобладало русское население.

Цели, задачи и методология. Авторы исходят из того, что процесс интеграции региона носил многоплановый и неоднозначный с социально-культурной точки зрения характер, однако расширение городской цивилизации в регионе играло ключевую роль в модернизации Средней Азии. В связи с этим перед авторами стояли цели – определить основные принципы административной политики властей царской России в отношении городского населения Средней Азии и проанализировать последствия деятельности русской власти для местного населения региона.

Предметом рассмотрения данной статьи является политико-правовой аспект проблемы интеграции в имперскую систему России в плане управления городским населением. Поэтому авторы преследовали несколько задач. Во-первых, проследить эволюцию административной политики центральных и краевых властей в отношении управления городов. Во-вторых, рассмотреть особенности управления городами в разных областях Туркестанского края с учетом специфики и сложившихся традиций. В-третьих, проанализировать те изменения, к которым привела административная политика России в регионе.

Методологической основой данного исследования выступает модернизационная концепция исторического развития, рассматривающая модернизацию как основной процесс социально-экономического, политического и иного развития. Применительно к проблеме нашего исследования модернизационный подход помогает объяснить трансформацию и адаптацию традиционных сообществ Средней Азии к новым способам и формам организации управления с учетом уникальных исторических и культурных особенностей региона. Вместе с тем проблема обязательно рассматривалась с позиций универсальных законов и категорий диалектики.

Результаты исследования. Города на присоединенных Россией пространствах Средней Азии появились задолго до прихода ее в регион, в них сложилась архаичная феодальная, основанная на исламской политико-правовой культуре система управления городом. Советский исследователь

О.А. Сухарева уточняет, что махалля – «квартал был ячейкой феодального города не только в территориальном отношении. Он являлся административной единицей, с которой имели дело власти, действовавшие через старшин кварталов» [Сухарева 1976: 17]. Должности старшин (аксакалов) кварталов были формально выборными, на деле же кандидатуру одобрял ограниченный круг лиц из числа наиболее влиятельных жителей квартала; в ряде городов региона старшин кварталов назначали ханские власти.

Первая попытка административного устройства присоединенных к России территорий была предпринята еще до завоевания главного города региона – Ташкента. В самом начале 1865 г. русский ученый Н.А. Северцов под руководством покорителя Туркестана генерал-майора М.Г. Черняева разработал проект Положения о Среднеазиатской пограничной области [Васильев 2018: 25]. Проект предполагал создание новой административно-территориальной единицы империи с особым статусом генерал-губернаторства, подчиненной в военном и гражданском отношении Военному министерству. В области предполагалось применить административную систему, основанную на принципах военно-народного управления. Данная модель управления неплохо зарекомендовала себя на Кавказе. Проект предполагал два варианта управления городами. Первый касался городов, где находились российские военные гарнизоны. В них предполагалась введение должности городничего, подчиненного напрямую военному коменданту. Свои полномочия городничий осуществлял через членов городского управления, избранных из числа местного населения. К ним относились старший аксакал, аксакалы кварталов, раис – помощник городничего по полицейской части, базар-баши – заведующий торговлей в городе, казий – судья. Второй вариант управления, предполагавшийся для городов, в которых не было гарнизонов, предусматривал введение должности управляющего туземным населением с подчинением ему всей вышеозначенной структуры выборных должностей из числа местного населения [Васильев 2018: 28]. Проект Северцова–Черняева был отправлен на рассмотрение в Военное министерство. В феврале 1865 г. директор Азиатского департамента МИД П.Н. Стремоухов предоставил на усмотрение военного министра Д.А. Милютина свои замечания по данному проекту, большая часть которых была принята во внимание [Васильев 2018: 33]. В итоге было решено на присоединенных территориях не учреждать отдельного генерал-губернаторства, а подчинить область оренбургскому генерал-губернатору. 6 августа 1865 г. после подписания именного указа Временное Положение об управлении Туркестанской областью вступило в силу1.

В отношении управления городами оно во многом повторило проект Северцова–Черняева. Как отмечает современный исследователь Д.В. Васильев, «Временное Положение 1865 г. сохраняло многие недостатки проекта Северцова–Черняева» [Васильев 2018: 39]. На присоединенных территориях Положение действовало недолго.

В 1867 г. по инициативе военного министра Д.А. Милютина был создан Особый комитет, которой занимался разработкой проектов по управлению восточными окраинами. К апрелю 1867 г. основные прения в Особом комитете закончились, и императору Александру II был представлен Всеподданнейший доклад об устройстве наших среднеазиатских областей. В нем были отражены все точки зрения, однако большинство членов Комитета высказывались за образование отдельного Туркестанского генерал-губернаторства с центром в г. Ташкенте. На основании этого мнения к середине лета того же года был разработан проект Положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях1, предлагавший введение административной модели военно-народного управления. Как правило, в отношении этого законопроекта в официальной и исследовательской литературе используется в названии определение «временный», что справедливо, поскольку данный законопроект так и не был принят в установленном законом порядке. 4 июля 1867 г. император Александр II надписал на документе: «Исполнить». Данное Положение применялось вплоть до законодательно утвержденного нового Туркестанского положения 1886 г., которое начало действовать с 1 января 1887 г.

Система городского управления в образованных областях была прописана достаточно подробно. Заведование городским хозяйством возлагалась на уездных начальников. Местопребывание уездных начальников назначалось в уездных городах (§ 44). В § 45 Положения утверждалось, что «уездный начальник есть власть административная и полицейская». Уездный начальник, избранный генерал-губернатором Туркестанского края, назначался высочайшим приказом, а его старший помощник и обер-офицер по военной части – по представлению военного губернатора на общем основании (§ 67). Согласно § 123, города должны были делиться на кварталы, число которых устанавливалось сообразно величине города военным губернатором области. Каждый квартал должен был иметь одного аксакала (§ 124), который назначался по выбору народа с утверждением военным губернатором области на три года (§ 118). § 116 Положения определял, что в руках аксакалов сосредотачивалась полицейская и распорядительная власть. Аксакалы кварталов в городе в полицейском отношении пользовались властью волостных управителей, в обязанности которых входили охрана спокойствия и порядка, наблюдение за исполнением законов и повинностей (§ 109). В обязанности аксакалам вменялось приведение в исполнение судебных решений и постановлений народных судов (§ 111). Аксакалы на правах волостных управителей имели право подвергать аресту до 3 дней и штрафу до 3 руб. за маловажные проступки (§ 112). Особым образом устанавливалась управление в г. Ташкенте. В Положении указывалось, что ввиду особого политического и торгового значения в г. Ташкенте учреждалось отдельное от уездного управление (§ 71). В начале 1880-х гг. в городе проживали около 75 тыс. «туземного» населения и 12 тыс. русских [Волков, Литвинов 2022]. В городе учреждалась должность городского начальника, который в отношении подведомственного ему населения, как русского, так и туземного, обладал правами уездного начальника по военно-народному управлению. В распоряжении начальника находились все туземные полицейские власти и стражи (§ 76). Кроме того, § 75 предоставлял право требовать в установленном порядке от воинских команд необходимое число чинов в свое распоряжение для усиления полицейского надзора за жителями г. Ташкента. Таким образом, введенная Положением 1867 г. система управления в городах имела компромиссный характер, поскольку учитывала сложившиеся традиции местного самоуправления в городах.

Положение об управлении Туркестанского края 1886 г.1, которое было принято со всеми необходимыми законодательными процедурами, стало важным этапом в формировании новой системы исполнительной власти в Средней Азии. Положение 1886 г. уже во многих аспектах управления опиралось на общеимперское законодательство, однако и оно содержало в себе определенного рода компромиссы, учитывающие региональную специфику. Административно-территориальная реформа 1899 г., изменившая границы Туркестанского генерал-губернаторства, привела к тому, что в крае действовали одновременно три правительственных Положения, утверждающие особые законодательные принципы управления отдельными областями.

На конец XIX в. главными административными центрами края были Ташкент – центр Сырдарьинской области и одновременно Туркестанского генерал-губернаторства; Верный – Семиреченской области; Новый Маргилан – Ферганской; Самарканд – Самаркандской; Ашхабад (Ашгабат; Асхабад) – Закаспийской.

Численность городского населения в сравнении с сельским в Туркестанском крае была весьма невысокой. Ситуация стала несколько иной только к началу XX в., когда изменилась социально-экономическая ситуация в крае и в Среднюю Азию хлынули волны переселенцев из внутренних губерний России. Правда, они предпочитали расселяться в сельской местности и вести крестьянское хозяйство, однако незначительная часть переселенцев все же оседала в городах.

Выше мы уже отмечали, что фактически все города Туркестанского края делились на две части – «туземную» и «русскую», что создавало негласную границу между населением. Эти части ввиду разницы законодательных норм управлялись по-разному. При этом нельзя считать, что это было формой сегрегации, наоборот, государство старалось не вмешиваться в традиционный быт коренного населения, а управление осуществлялось с учетом исконно сложившихся норм и установлений мусульманского права (шариата).

Положение 1886 г. утверждало в крае несколько вариантов системы управления городами. Первый вариант основывался на установлениях § 67, который гласил: «В тех городах, где будет признано полезным, Военным губернаторам предоставляется с разрешения Генерал-Губернатора, вводить упрощенное общественное управление, на основании статьи 2109 Общего Губернского Учреждения (изд. 1876 г.)». Согласно этой статье, городом управлял выборный городской староста. На практике § 67 Положения 1886 г. почти не применялся. Сложность заключалась в том, что краевая администрация боялась противостояния между коренным и русским населением в том случае, если на выборах победит один из кандидатов той или иной общины. Однако надо отметить, что данный вариант системы управления в городах оправдывал себя в Семиреченской области, где городское население было преимущественно русским. В Степном положении 1891 г., на основании которого данная область управлялась, вообще отсутствовало понятие «туземная часть города». На практике в большинстве городов края использовался второй вариант, который был прописан в § 68 Положения 1886 г.: «До введения общественного управления, заведование хозяйством и благоустройством городов возлагается на Уездных Начальников, а где их нет – на Участковых Приставов, под наблюдением Областных правлений и Военных Губернаторов, а также при участии депутатов от городских обществ».

В Закаспийской области имелась своя специфика в этом отношении. Область была присоединена к краю только по акту от 26 декабря 1897 г. и управлялась на основании Временного положения об управлении Закаспийской областью 1890 г., в котором не было статей, касавшихся управления городами ввиду их отсутствия на ее территории на момент утверждения этого положения.

Особая система управления была введена в столице Туркестанского генерал-губернаторства Ташкенте. К концу XIX в. город стал крупнейшим промышленным и торговым центром в регионе. § 69 Положения 1886 г. гласил: «Управление городом Ташкентом вверяется Начальнику города, которому присваиваются права и обязанности Уездного Начальника». После введения в ограниченном виде в 1877 г. Городового положения 1870 г. начальник города одновременно являлся городским головой и председательствующим в городской управе. На основании статей Городового положения 1870 г. в Ташкенте городская Дума и ее исполнительный орган – городская управа были сформированы на всесословной основе, треть избиралась из «туземной» части города, а две трети – из «русской». В основу этого неравенства был положен не национальный, а территориальный принцип, поскольку русские, селившиеся на территории «старого» города, пользовались тем же пассивным избирательным правом. Что касается избираемых кандидатур в городскую управу, то они формировались строго по национальному принципу. Приказ К.П. Кауфмана о введении Городового положения утверждал, что «из общего числа членов городской управы третья часть их избирается обязательно из туземцев, знающих русский язык» [Бартольд 1963: 339]. Правда, как отмечает В.В. Бартольд, требование знания русского языка соблюдалось далеко не всегда. Общее число гласных Ташкентской городской думы было 72 чел., из числа которых выбирали 6 членов городской управы. Таким образом, в составе городской управы было 2 члена из числа местного населения. Надо отметить, что Городовое положение 1870 г. было высочайше утверждено только через десятилетие1.

В 1892 г. на всей территории России вводилось новое Городовое положение. Однако в Туркестанском генерал-губернаторстве, находящемся на особом положении, требовалось специальное решение по применению статей нового Городового положения. По этой причине военному министру было поручено подготовить предложения по применению этого положения в Туркестанском крае для утверждения в Государственном совете. Военный министр П.С. Ванновский перепоручил это дело туркестанскому генерал-губернатору барону А.Б. Вревскому.

Барон Вревский подготовил записку на имя военного министра, в которой отмечал, что введенное Кауфманом в Ташкенте в 1877 г. Городовое положение 1870 г. не достигло желаемых положительных результатов – оно мало повлияло на образ жизни коренного населения края и «не достигло слияния народностей», на которое рассчитывала царская администрация края. Особое внимание в своей записке Вревский уделил деятельности Ташкентской городской думы, которая, по его мнению, не оправдывала возложенных на нее надежд. Делегаты от местного населения не исполняли своих обязанностей, а в отдельных случаях откровенно саботировали решения русских властей, что особенно касалось увеличения налогов1. По мнению Вревского, местное население совершенно не хотело приобщаться к потребностям европейских городов. Он констатировал, что предоставление местному городскому обществу широкого самоуправления не пошло ему на пользу2. По этой причине он предлагал вообще отменить городское самоуправление, а власть передать в руки начальника города и небольшого совета при нем в составе двух депутатов от «русской» части и четырех от «азиатской» части. Важно отметить, что мнение туркестанского генерал-губернатора расходилось с мнением совета при нем. Совет генерал-губернатора исходил из того, что новое Городовое положение 1892 г. вполне может действовать в г. Ташкенте. Военное министерство приняло сторону совета. Для более детальной проработки возможного введения нового Городового положения была создана комиссия во главе с военным губернатором Сырдарьинской области генерал-лейтенантом Н.И. Гродековым. Созданная комиссия пришла к выводу, что будет нецелесообразно упразднять городскую Думу или уменьшать число избранных депутатов. Кроме того, комиссия разработала проект новых правил «Об устройстве общественного устройства в городах Туркестанского края». Против этого проекта выступило МВД, посчитавшее неправомочным введение Городового положения 1892 г. в отношении большого числа городов края, оно предлагало ограничиться только Ташкентом и Самаркандом. Помимо этого, МВД предлагало узаконить право военного губернатора области устранять неблагонадежных и нежелательных лиц из числа избранных депутатов городской Думы. Обсуждение проблемы введения Городового положения 1892 г. продолжалось долго. В итоге был подготовлен проект «О применении Городового Положения» и отправлен в Государственный совет. Он был рассмотрен в 1896 г. и отправлен с рядом рекомендаций на доработку. В частности, в рекомендациях Государственного совета содержалось предложение об уточнении полномочий военных губернаторов при смещении избранных депутатов городской думы – давалась ли эта возможность на время выборов или на весь срок полномочий избранной городской думы. Кроме того, были еще замечания, которые потребовали доработки и сбора новых данных. Поэтому введение нового Городового положения было отложено на неопределенный срок. Мэтр отечественного востоковедения В.В. Бартольд следующим образом характеризовал положение в организации дел в местном самоуправлении: «Туркестанская администрация после Кауфмана не только не считала нужным содействовать дальнейшему развитию городского самоуправления, но даже в существовании ташкентской городской думы, как и в существовании независимого от администрации русского суда, введенного положением 12 июня 1886 г., видела подрыв своему авторитету» [Бартольд 1963: 339].

В 1904 г. новый туркестанский генерал-губернатор генерал от кавалерии Н.Н. Тевяшов посчитал целесообразным введение этого Положения в действие, в связи с чем обратился в МВД с ходатайством о введении Городового Положения в действие с сохранением особых правил, которые были указаны в § 69 Положения об управлении Туркестанским краем 1886 г. МВД в сложившейся ситуации рекомендовало отказаться от введения в действия Положения 1892 г. по причине вступления в действие «именного» указа от

12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка»1.

В 1906 г. с принятием Основных законов ситуация в России в законодательном отношении существенно изменилась. Понятно, что в новой законодательной ситуации, направленной на расширение прав демократических институтов государства, введение «старых» законодательных актов было отложено. К обсуждению вопросов городского управления в Туркестанском крае вернулись вновь лишь в 1912 г. В Государственной думе была образована специализированная комиссия по городским делам, которая рассмотрела предложение депутатов о введении Городового положения 1892 г. в г. Асхабаде (Ашхабаде). Депутаты предлагали отменить существующий порядок упрощенного управления городом уездным начальником в соответствии с § 67 Положения об управлении Туркестанским краем 1886 г. Члены Государственной думы согласились с предложением части депутатов, более того, было принято решение о введении самоуправления в городах Туркестанского края до появления нового Положения об управлении краем2. Однако в Государственной думе не могли решить вопрос, что делать с упрощенной системой управления и полномочиями уездных начальников. В итоге было принято решение отправить законопроект на рассмотрение в Совет министров, который предложил возложить полномочия исполнительной власти на особых городских старост, назначаемых военными губернаторами областей. В результате было принято решение о введении в системе городского управления элементов самоуправления, однако принятые решения не были реализованы в связи с усложнившимся социально-политическим положением в Туркестанском генерал-губернаторстве после начала Первой мировой войны и крупнейшего в истории края восстания коренного населения в 1916 г.

Выводы. Очевидно, что развитие городской цивилизации стало ключевым фактором модернизации Средней Азии. Города Средней Азии значительно расширили свои возможности в торговле и промышленном производстве. Царская Россия вкладывала значительные средства в модернизацию инфраструктуры городов, включая строительство дорог, мостов, общественных зданий и т.п. Это значительно улучшило качество жизни городского населения и изменило социальную структуру городов. Это, в свою очередь, привело к постепенному отмиранию архаических форм управления городским населением, распространенных до прихода России. Центральная и местная «русская» власть понимала, что резкие изменения могут привести к социальным потрясениям и дестабилизации в общественных отношениях. По этой причине царское правительство постепенно формировало систему городского самоуправления, подобную той, которая была распространена в остальной части государства. Однако надо отметить, что и в европейской части Российского государства правительство значительно запаздывало с развитием демократических институтов управления, и все это громким эхом отдавалось на окраинах большой империи. В связи с этим в регионе были нередки восстания против «русской власти». Однако, несмотря на все ошибки и просчеты правительства в плане формирования новой системы управления, она все же способствовала более организованному и централизованному устройству общественной жизни в городах.