Формирование системы индикаторов для социо-эколого-экономической оценки региональной системы обращения с твердыми коммунальными отходами

Проблема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (ТКО), является одной из важнейших задач государственного управления в целях обеспечения национального и регионального устойчивого развития. Так для реализации целей и задач устойчивого развития в области обращения с отходами с 1 января 2019 г. в России стартовала реформа по обращению с отходами производства и потребления, целью которой является создание качественно новой, эффективной, системы обращения с отходами производственного и непроизводственного характера и решение проблемы ликвидации несанкционированных свалок и возмещения накопленного эколого-экономического ущерба [1]. В результате возникла необходимость разработки таких оценочных показателей, которые бы охватывали деятельность всех субъектов, вовлеченных в процесс обращения с ТКО, и соответствовали как глобальным, так и национальным, и региональным целям концепции устойчивого развития РФ.

По мнению автора, оценочные показатели играют важную роль в понимании развития рассматриваемого явления, интерпретации изменений, выявлении недостатков и обосновании решений. К оценочным показателям следует относить: индивидуальные индикаторы, систему индивидуальных показателей и инте- гральный показать оценивания. Использование индикаторов необходимо в тех случаях, когда на основе исходной информации невозможно интерпретировать текущее состояние системы или происходящие в ней изменения. Например, сам по себе уровень образования отходов не несет в себе полной информации, он лишь констатирует факт наличия определенного количества отходов, в то время как его динамика уже будет характеризовать развитие процесса во времени, а сравнение доли утилизированных отходов с общим уровнем образования отходов позволит сделать выводы об эффективности обращения с отходами.

Интегральный показатель является инструментом комплексной оценки системы на основе нормирования и взвешивания индивидуальных показателей и характеризует общее текущее состояние системы и ее изменения, а также позволяет осуществлять межтерриториальное сравнение. С помощью интегрального показателя можно проводить сравнение отдельных территорий, например регионов РФ. Примером интегрального показателя является ежегодно рассчитываемый индекс человеческого развития, характеризующий отдельные составляющие развития населения той или иной территории и используемый для межстранового сравнения и измерения уровня жизни.

Для региона интегральный показатель может служить комплексной оценкой успешности сферы обращения с ТКО, реализации национальных проектов в сфере экологии и обращения с отходами, эффективности регионального управления в целом и характеризовать результативность взаимодействия всех субъектов, вовлеченных в данный процесс. На его основе можно проводить межрегиональные сравнения с целью идентификации регионов-лидеров для изучения их опыта управления данной сферой, организации системы обращения с отходами в целом, изучения и определения возможности имплементации проводимых в таких регионах мероприятий в сфере обращения с ТКО.

Целью статьи является разработка системы индивидуальных индикаторов, которые будут характеризовать отдельные составляющие сферы обращения с отходами, а также станут основой интегрального показателя оценки эффективности управления всей сферы ТКО РФ. Использование интегрального показателя позволит осуществлять сравнение регионов в сфере управления и обращения с твердыми коммунальными отходами и изменять на его основе региональную политику в данной сфере деятельности. Задачами исследования являются анализ отечественного и зарубежного опыта по формированию системы индикаторов, изучение нормативно-правовой базы с целью определения требований, предъявляемых к таким индикаторам, а также анализ текущего состояния сферы ТКО на примере Санкт-Петербурга.

На сегодняшний день существует множество способов оценки эффективности мероприятий по достижению целей устойчивого развития, в том числе в области обращения с отходами, от индивидуальных индикаторов, характеризующих степень реализации мер по одному конкретному направлению, до интегральных показателей оценки, характеризующих успешность той или иной сферы в целом и наиболее продвинутых экологических счетов, измеряющих национальное богатство с учетом ущерба, наносимого экологии, и истощения природных ресурсов. Применение индексов и индикаторов для оценки устойчивого разви- тия было очень подробно разобрано в работе Н. П. Тарасовой и Е. Б. Кручининой [2]. Стоит отметить, что практически все рассмотренные показатели лишь частично относятся к сфере обращения с отходами либо характеризуют успешность проводимой политики только по отдельным направлениям, как правило, в сфере организации регулярного вывоза отходов и их утилизации.

С другой стороны, анализ российских и зарубежных источников позволил определить, что большая часть проводимых исследований в области оценки эффективности мероприятий в сфере обращения с отходами базируется на проведении оценки на основе экономической эффективности отдельных мероприятий либо комплексной оценке всех мероприятий в совокупности [3; 4; 5; 8]. Такой подход безусловно важен, тем не менее, он не отражает эффективность управления отходами на региональном уровне и не может служить индикатором развития сферы обращения с ТКО региона, но в большей степени служит показателем отдачи с вложенных средств либо показателем обоснования экономической оценки эффективности инвестиций в данную сферу.

Также важным аспектом является соответствие показателей оценивания сферы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) в регионе триединой концепции устойчивого развития, включающей социальный, экономический и экологический аспекты. Термин «устойчивое развитие» применяется для характеристики типа экономического развития, обеспечивающего экологическую безопасность, воспроизводимость ограниченных ресурсов и качество экономического роста (например, справедливое распределение доходов) [6]. Данное определение было выбрано не зря, в нем отражается воспроизводство и ограниченность ресурсов, а ТКО являются источником вторичных ресурсов, при этом потенциал отходов производства и потребления как источника вторичных материальных ресурсов в Российской Федерации не используется.

Таким образом, для разработки показателей оценивания сферы обращения с ТКО следует рассматривать ее как социо-эколого-экономи- ческую систему. Экономическая составляющая такой системы должна обеспечивать минимизацию нерационального использования отходов и повышение уровня их переработки. Социальная составляющая должна быть направлена на повышение качества жизни населения посредством более эффективного обращения с отходами. А экологическая составляющая должна обеспечивать снижение нагрузки, оказываемой на экосистему в процессе обращения с отходами [7].

Также стоит отметить смещение в части работ акцента на одну из сфер, составляющих триединую концепцию устойчивого развития, либо рассмотрение всей сферы обращения лишь как эколого-экономической, либо социо-экологической системы. Часть исследований проводилась достаточно давно и не соответствует текущим целям и задачам национальной и региональной политики в сфере обращения с отходами, а некоторые рассматриваемые индикаторы требуют уточнения и актуализации. Следует отметить наиболее яркие работы в данной области. В работе К. П. Колотырина и Э. Н. Елбесбаева рассматривается оценка эколого-экономической эффективности инвестиционных проектов в сфере обращения с биологическими отходами [8]. В статье М. С. Кубарева, В. Е. Стровского и И. В. Перегона используется методический инструментарий оценки эколого-экономической эффективности использования отходов с позиции недропользователя и позиции общества [9].

А. Э. Калинина и А. С. Баракова в своей статье «Оценка эффективности организации региональной системы переработки отходов» рассматривают некоторые индикаторы, характеризующие эффективность мероприятий в сфере обращения с отходами, особенности и проблемы в организации переработки отходов и актуализируют необходимость разработки мер по совершенствованию системы обращения с отходами в регионе [10]. В работе Н. В. Щербаковой проводится оценка эффективности существующей схемы обращения с твердыми бытовыми отходами Санкт-Петербурга по социальным, экологическим и экономическим критериям [11]. О. А. Тагилова и Д. В. Силина рассматрива- ют повышение социальной эффективности системы управления отходами [12]. В работе авторов О. Г. Тимофеевой и И. В. Минаковой проводится исследование состояния сферы обращения с твердыми бытовыми отходами в регионах Центрального федерального округа и предложен интегральный показатель оценки эффективности управления данной сферой [13].

А. В. Тулохонова и О. В. Уланова в работе «Социально-экономическая оценка систем управления твердыми бытовыми отходами» проводят оценку экономических и социальных аспектов устойчивости смоделированных систем управления отходами в г. Иркутск [14]. Обширный набор экологических индикаторов был предложен авторами Х. С. Пак, Р. В. Большаковым и Е. С. Ушаковой в работе «Управление обращением бытовых отходов: оценка эффективности деятельности муниципальных образований» [15].

Отсюда можно сделать вывод, что возникает необходимость разработки набора индикаторов, которые бы характеризовали эффективность отдельных составляющих сферы обращения ТКО, учитывали глобальную и национальную повестки в области устойчивого развития. Представляется важным соответствие таких индикаторов целям и задачам национальной и региональной политики в области обращения с отходами и учет региональной специфики каждого конкретного региона Российской Федерации. Первым этапом проведения анализа является изучение глобальных и национальных целей устойчивого развития по отношению к сфере обращения с отходами. А также анализ законов и нормативно-правовых актов с целью определения политики государства и определения основных национальных и региональных целей и задач в области обращения с отходами.

Если основываться на глобальных целях устойчивого развития, обозначенных в плане по достижению лучшего и более устойчивого будущего для всех людей и всего мира к 2030 г. ООН (Повестка 2030), и системе индикаторов, разработанных для оценки степени достижения этих целей, то целями устойчивого развития в области обращения с отходами явля- ются увеличение доли регулярно собираемых и надлежащим образом удаляемых отходов и повышение уровня утилизации отходов [16].

Оценка степени достижения национальных целей устойчивого развития в сфере обращения с отходами включает в себя четыре индикатора, относящихся к управлению ТКО. Такими индикаторами являются:

• •    количество ликвидированных наиболее опасных объектов накопленного экологиче

ского вреда, к которым в том числе относятся полигоны для захоронения отходов;

• •    доля отходов, направленных на утилизацию;

• •    доля отходов, направленных на обработку;

• •    доля обезвреженных отходов I и II классов, к которым из состава ТКО относятся, например, люминесцентные лампы, ртутные градусники и батарейки [17].

Основополагающим документом, определяющим государственную политику, является

Федеральный закон № 89-ФЗ от 24.06.1998 (ред. от 02.07.2021) «Об отходах производства и потребления». Приоритетные направления государственный политики в области обращения с отходами производства и потребления соответствуют классической пирамиде обращения с отходами (рисунок 1).

То есть приоритетами государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления с точки зрения управления ТКО можно определить, в первую очередь, предотвращение образования отходов, сокращение образования отходов и максимальное использование вторичных ресурсов из состава ТКО.

Национальный проект «Экология» ставит целью развития Российской Федерации создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов, и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. Основными направлениями

Рисунок 1 – Пирамида обращения с отходами Figure 1 – Waste management pyramid

национального проекта являются повышение доли обрабатываемых и утилизируемых отходов, ликвидация несанкционированных свалок, ликвидация объектов накопленного ущерба (свалки). Стоит отметить отдельную роль, отведенную таким показателям, как численность населения, качество жизни которого улучшится в результате реализуемых мероприятий [18].

Цели и задачи региональной политики, а также целевые индикаторы определены рядом нормативно-правовых актов. Так, Законом Санкт-Петербурга № 771–164 от 19.12.2018 «О Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года» в рамках направления «Повышение качества городской среды» установлен индикатор «Доля обработанных, утилизированных, обезвреженных ТКО в общем объеме образовавшихся ТКО». На основе анализа мировой практики и приоритетных направлений государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления можно заключить, что данный подход к оценке эффективности системы обращения с ТКО является не совсем верным, так как не дает представления о реальной эффективности выстроенной системы обращения с отходами. Поэтому следует разделять данные индикаторы, так как утилизация отходов имеет больший приоритет, а также является более эффективным способом обращения с отходами, чем их обезвреживание перед отправкой на полигон.

В рамках регионального проекта «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» на территории Санкт-Петербург от 15.02.2019, принятого в регионе для реализации национального проекта «Экология», показателями реализации проекта установлены такие показатели, как: доля утилизированных ТКО, доля обработанных ТКО и доля захороненных ТКО. Данный подход к оцениванию сферы обращения с ТКО является более правильным, так как характеризует отдельные этапы обращения с отходами, что соответствует мировой практике и приоритетным направлениям государственный политики в области обращения с отходами.

Помимо этого, государственной программой Санкт-Петербурга «Благоустройство и ох- рана окружающей среды в Санкт-Петербурге» установлен ряд целевых показателей, из не упомянутых ранее к таковым можно отнести долю обеспеченности жителей Санкт-Петербурга пунктами (оборудованием) приема (сбора) опасных отходов. Создание такой инфраструктуры является одним из важнейших способов снижения негативного влияния отходов на экосистемы.

Также следует изучить мировую практику оценки управления ТКО, хорошим примером могут служить страны Евросоюза, выстроившие эффективную систему обращения с ТКО и ведущие открытую статистическую базу, характеризующую эффективность управления отходами. По своей сути, директива ЕС следует тем же принципам, которые были заложены в ФЗ №89, т. е. первостепенным является предотвращение образования отходов, сокращение их образования, обработка и утилизация, захоронение же является наименее продуктивным и желаемым способом обращения с отходами [19].

Проведенный анализ позволил сформировать знания о глобальных, национальных и региональных целях и задачах в области обращения с отходами. К важнейшим показателям, характеризующим сферу обращения с отходами, следует отнести уровень образования отходов и уровень утилизации отходов. Помимо этого, частью национальной и региональной политики является ликвидация несанкционированных свалок, ликвидация объектов накопленного ущерба, а также повышение качества жизни населения за счет более эффективного обращения с отходами. Следует отметить, что рассмотренные индикаторы оценивания эффективности области обращения с отходами можно охарактеризовать как содержательный подход, формирующий знания лишь об отдельных составляющих системы. Более того, существующие индикаторы являются недостаточными для комплексной оценки всей сферы обращения с отходами как социо-эколого-экономической системы.

Проведем анализ текущей ситуации в сфере обращения с отходами на территории Санкт-Петербурга. Согласно докладу «Об экологической ситуации в Санкт-Петербурге в

2020 году», на территории региона образовалось 13,044 млн т отходов производства и потребления и лишь около 27,5% были утилизированы. При этом около 2,5 млн т ¹ (19,1%) образованных отходов относятся к твердым коммунальным, образующимся в процессе жизнедеятельности населения и осуществления хозяйственной деятельности некоторыми юридическими лицами и учреждениями. Доля утилизации твердых коммунальных отходов (ТКО) намного ниже общей – лишь 4,97%. Таким образом, можно говорить о том, что наименее эффективно используются именно сырье и материалы, содержащиеся в ТКО [20; 21].

Стоит отметить, что определенных успехов удалось достигнуть в области сбора отходов I и II классов из состава ТКО, в 2020 г. с помощью экобоксов и экомобилей удалось собрать у населения 89,1 т опасных отходов. Тем не менее охват населения Санкт-Петербурга пунктами приема опасных отходов составляет лишь 7,9%, что является катастрофически низким показателем, учитывая потенциальный ущерб от попадания таких отходов в экосистемы. Также ведется деятельность, направленная на экологическое просвещение населения, выражающаяся в распространении печатно-графических информационных материалов [20].

Для понимания того, как выстроена работа с ТКО в регионе, необходимо сформировать знания о субъектах, вовлеченных в процесс обращения с отходами. Федеральный закон №89-ФЗ от «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 02.06.2021 г.) вводит основные понятия и определяет полномочия органов власти различных уровней, территориальная схема обращения с отходами, принятая распоряжением Комитетом по благоустройству Санкт-Петербурга от 13.07.2020 № 193-р (в ред. от 21.05.2021 г.), определяет порядок организации и осуществления деятельности в сфере обращения с отходами в регионе. Схема обращения с отходами, а также баланс количественных характеристик сферы обращения с отходами в Санкт-Петербурге представлен на инфографике (рисунок 2).

Следует уточнить, что в балансе количественных характеристик сферы обращения с отходами, данные о количестве отходов, отправленных в другие регионы, по отходам в целом, являются отдельным показателем и учитываются в итоговом объеме, а по ТКО характеризуют количество отходов, которые были обработаны, утилизированы и обезврежены на территории других субъектов и не учитываются в итоговой сумме. Данные по обработке, утилизации и обезвреживании ТКО даны суммарно для отходов, прошедших эти стадии на территории Санкт-Петербурга и в других регионах. Захоронение ТКО осуществляется исключительно на территории других субъектов, так как собственных полигонов на территории города нет.

Операции, связанные с обработкой и обезвреживанием ТКО, осуществляются единственным мусороперерабатывающим предприятием – СПб ГУП «Завод МПБО-2». Производственные площадки расположены в поселке Янино Ленинградской области и на территории Санкт-Петербурга – Волхонском шоссе. Единственным направлением переработки отходов является получение компоста методом аэробного компостирования.

Проведенный анализ текущего состояния сферы обращения с отходами региона позволил выделить общую нехватку площадок по обработке и утилизации ТКО, а также низкий уровень охвата населения местами селективного сбора отходов и опасных отходов из состава ТКО – 5,6 и 7,4% соответственно. Помимо этого, на территории региона существует объект накопленного ущерба – полигон «Новоселки» и 18 выявленных несанкционированных свалок. Для решения части из обозначенных выше проблем, в территориальной схеме обращения с отходами были предусмотрены участки под строительство мусороперерабатывающих комплексов суммарной мощностью 1295 тыс. т отходов в год и мусоросортировочных станций мощностью 477,5 тыс. т отходов в год. Также была определена схема движения отходов в объеме 1,8 млн т/год, поступающих

X

=

s

I v co

« X о

s i 8

s t-u о X X V X ее

Ed «о я 3

X X X 3 ч л

=

>

X

:Х X я л т а

1 е з

I а

К А н

Рисунок 2 – Схема обращения с отходами и баланс количественных характеристик сферы обращения с отходами в Санкт-Петербурге [21–23]

Figure 2 – The scheme of waste management and balance of quantitative characteristics of the waste management sphere in Saint-Petersburg [21-23]

c ОС 3 3 s s	о $	5 О е-н A A		CO О О X V 5 V CL

iS

2 X
	^^^
Ъ А

0 1	1
8
3	s' I
■8	и
	5 гч
A	Л

5
• * §	X	S
О	to о	f ^
		А

5 5

I 3

2 m	04 m CD OO to OS	Ln Ln CD Ln to
о о X X § ё. О о. R	OS о СП 00	to Ln 04 oo
о и л	to to об пГ	to nT OS Ln
о 8 М л О	пГ гп Ln ^	04 to to
о л о >1	Ln to 04' m to m	to m oo
о ю to О	оч 04 CD to" to	04 Ln
g 3 X ® Л 5 $ л g л Е о X Р о	h о	О 4 г S л

с территории Санкт-Петербурга на лицензированные полигоны Ленинградской области.

Также стоит упомянуть, что, как было сказано ранее, наиболее приоритетным направлением обращения с отходами является их утилизация с целью извлечения вторичных сырья и материалов и возвращение их в хозяйственный оборот. Как можно заметить, хуже всего дела обстоят с утилизацией именно твердых коммунальных отходов, если уровень утилизации отходов, не относящихся к ТКО, превышает 40%, и это только данные об утилизации на территории Санкт-Петербурга, без учета отходов, утилизированных в других регионах, то уровень утилизации ТКО не превышает 5%.

На основании проведенного анализа целей и задач глобальной, национальной и региональной политики в области обращения с отходами, а также текущего состояния сферы обращения с отходами и выявленных проблем, можно предложить набор потенциальных индикаторов для проведения комплексной социо-эколого-экономической оценки сферы обращения с ТКО, позволяющей наиболее полно охарактеризовать социо-эколого-экономическое состояние данной сферы, который может быть использован для выявления ее сильных и слабых сторон (рисунок 3).

Проведенное исследование позволило определить ряд индикаторов, характеризующих экологическую, экономическую и социальную составляющие сферы обращения с отходами, которые могли бы потенциально использоваться для проведения комплексной социо-эколого-экономической оценки сферы обращения с ТКО.

Экологические индикаторы позволяют охарактеризовать достижение отдельных целей и задач государственной политики в сфере обращения с ТКО, а также глобального и национального устойчивого развития в части снижения давления, оказываемого отходами на экосистемы. Социальные индикаторы отражают улучшение здоровья и повышение качества жизни населения за счет ликвидации объектов накопленного ущерба и несанкционированных свалок, отражают удовлетворенность населения управлением данной сферой

Рисунок 3 – Набор показателей для проведения комплексной социо-эколого-экономической оценки сферы обращения с ТКО

Figure 3 – A set of indicators for the comprehensive socio-ecological and economic assessment of the sphere of MSW handling

и социальным эффектом, выражающимся в организации новых рабочих мест.

Экономические индикаторы позволяют характеризовать обеспеченность региона необходимой инфраструктурой, рассматривать эксплуатационные затраты на организацию вывоза ТКО, затраты населения на вывоз отходов и субъектов сферы обращения с отходами на экологические мероприятия.

Рассмотрение этих показателей в динамике полезно для проведения сравнений, как вкладываемые средства в развитие сферы обращения с ТКО отражаются на изменении экологических и социальных показателей. Например, постоянно растущие затраты на реализацию экологических мероприятий должны подразумевать рост социальных и экологических показателей, в частности характеризующих как повышение качества жизни населения, так и рост уровня утилизации отходов.

Предложенные индикаторы позволят определять эффективность отдельных мероприя- тий в сфере обращения с ТКО. Например, рост уровня утилизации ТКО позволит судить об эффективности проводимых мероприятий в данной сфере. А использование предлагаемой системы индикаторов поможет получить объективную оценку эффективности деятельности отдельных субъектов процесса обращения с отходами. Так, обеспеченность площадками по сбору ТКО позволяет характеризовать заинтересованность муниципальных властей и управляющих компаний в обеспеченности региона необходимой инфраструктурой в данной сфере.

Также предложенные индикаторы могут быть в основе разработки интегрального показателя для оценки эффективности управления всей сферы в целом на уровне региона и возможности проведения межрегионального сравнения на основе этого показателя. Результаты такого сравнения позволяют определять наиболее перспективные для внедрения практики по организации системы обращения с отходами на региональном. уровне.