Формирование уголовно-правовой системы союзного государства России и Беларуси

В современном мире отдельные страны для более эффективного решения стоящих перед ними задач в различных сферах жизни общества вынуждены создавать или вступать в различные союзы. Не явились исключением и страны, находящиеся на постсоветском пространстве. Уже в середине 90-х годов XX столетия, после распада СССР, Белоруссией и Россией были подписаны: Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии 1996 г.¹, Договор о Союзе Беларуси и России 1997 г.², Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря 1998 г.³ Наконец, 8 декабря 1999 г. был заключен Договор о создании Союзного государства⁴. В соответствии со ст. 1 Договора Российская Федерация и Республика Беларусь создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство.

Формирование Союзного государства является многоэтапным процессом. Примечательно, что после подписания 21 февраля 1995 г. Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь5, 26 мая 1995 г. у белорусской деревни Речка был убран символический пограничный знак, что ознаменовало ликвидацию границы между двумя странами6. Союзное государство не будет заменой СНГ. Оно станет связкой между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, взяв на себя координацию, прежде всего, вопросов экономической политики.

Таким образом, Россия и Беларусь стали первыми странами, которые на основе исторической общности, близости культурных традиций и стремлении народов вместе продвигаться к экономическому и социальному развитию стран, стали первопроходцами интеграционных процессов.

Анализ союзного Договора показывает, что он охватывает все сферы государственного строительства, закрепляет основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками, подробно регулирует полномочия союзных органов, порядок их формирования, а также основные функции и структуру государственных органов. Договор подтвердил статус россиян и белорусов как граждан единого Союзного государства.

В настоящее время Союзное государство наращивает свою роль и значимость. Подтверждением этому служит подписанный 29 мая 2014 г. Россией, Белоруссией и Казахстаном Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), который вступил в силу с 1нваря 2015 г.7 Согласно ст. 1 государства – участники Договора, обеспечивают свободное перемещение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, осуществляют согласованную политику в ключевых отраслях экономики: в энергетике, промышленности, сельском хозяйстве, транспорте.

Таким образом, завершилось формирование крупнейшего рынка на пространстве СНГ, который становится новым мощнейшим центром экономического развития8. Приступившие к работе интеграционные структуры в рамках СНГ нацелены на решения, в первую очередь, экономических задач. Вместе с тем, несмотря на то, что в Договоре о Союзном государстве предусмотрено сотрудничество в политической, социальной, культурной и гуманитарной областях, этим направлениям уделяется недостаточное внимание и в дальнейшем они нуждаются для последующих этапов интеграции. В настоящее время действует единое миграционное пространство, отсутствует пограничный контроль и граждане России и Белоруссии имеют свободное передвижение через их границы, все это заставляет формировать единое правовое пространство Союзного государства и его уголовно-правовой системы для охраны жизни, здоровья, прав граждан, интересов общества и государства.

Сказанное дает основания сделать вывод, что Союзное государство как интеграционное объединение двух стран не только существует, но и активно функционирует, продолжает формироваться как самостоятельное государственное образование. А это означает, что должна вестись работа по формированию недостающих атрибутов государственности. Одним из таких атрибутов является наличие своей собственной правовой системы. И поэтому не случайно в ст. 1 Договора среди других целей отдельно выделено формирование единой правовой системы, в которой органически были бы интегрированы правовые установления Союза и государств-участников. В первую очередь предусмотрено создание единого правового пространства в сфере экономики, обороны, охраны общественной безопасности и общественного порядка, государственных границ, окружающей среды и в некоторых других сферах. Первоочередной задачей является формирование системы мер уголовно-правовой защиты в целом Союзного государства и государств-участников, их граждан. Не может существовать ни государство, ни государственное образование, безопасность которого не обеспечена в правовом отношении. Государство, как универсальный регулятор жизни общества, с использованием правовых механизмов пресекает как открытые, так и скрытые посягательства на его безопасность.

Несмотря на то, что за время существования Союзного государства принято более 150 межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, что свидетельствует о создании обширной правовой базы для сотрудничества, до конца не решен ряд проблем, касающихся деятельности самого Союзного государства. Ключевыми вопросами являются выстраивание правовой системы Союзного государства и принятие решений, имеющих юридическую силу. Вопросы о том, как унифицировать, как выстраивать наднациональную правовую систему, как она должна развиваться и соотноситься с национальными правовыми системами России и Белоруссии должны стать предметом новых исследований9. В развитии этих проблемных вопросов авторы предприняли попытку предложить пути формирования уголовно-правовой системы в рамках Союзного государства.

***

Встает вопрос, какие шаги необходимо предпринять для того, чтобы сформировать правовую составляющую Союзного государства? Свой анализ начнем с того, насколько указанные вопросы отражены в основополагающем документе – договоре о создании этого Союзного государства, который закрепил новый этап процесса единения народов Беларуси и России в демократическое правовое государство.

В статье 2 Договора закреплены цели этого государственного образования. В ней определено, что целями Союзного государства, в частности, являются обеспечение мир- ного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение их благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики; обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире; развитие Содружества Независимых Государств.

Строительство как самого Союзного государства, так и его правовой системы – процесс непростой. В Договоре зафиксировано, что достижение указанных целей не одноактное действие, а длительный процесс, когда в зависимости от приоритетов поэтапно решаются экономические, социальные или иные задачи государственного строительства. На сегодняшний день сформированы законодательные10 и исполнительные11 органы Союзного государства, бюджет, разрабатываются и реализуются союзные программы, проводятся иные союзные мероприятия. Так, в рамках мероприятий Союзного государства ведется активная работа по подготовке третьей по счету программы комплексной защиты информации. Составной частью этой работы явилась и научно-практическая конференция Союзного государства «Комплексная защита информации», которая состоялась в мае 2014 г. во Пскове. В центре внимания участников конференции были вопросы обеспечения информационной безопасности Союзного государства12.

В Договоре закреплено, что по мере становления Союзного государства будет решен вопрос о принятии конституционного акта. Несмотря на то, что такой акт отсутствует, процесс формирования правовой системы должен вестись, ибо Союзное государство функционирует (хотя, может быть, не столь эффективно, как хотелось бы), и такое функционирование не может осуществляться без правового опосредования.

На страницах юридических изданий высказаны различные подходы к пониманию правовой системы Союзного государства. Первый из них сводится к тому, что эта система должна базироваться на принципах систем права межгосударственных объединений, основанных на договорном регулировании возникающих в них общественных отношений. Второй состоит в том, что, по мнению его сторонников, данная система должна формироваться на принципах национальных правовых систем, когда регулирование соответствующих общественных отношений осуществляется нормативными правовыми актами прямого действия. Встречаются попытки сформировать третий подход, в соответствии с которым право Союзного государства представляет некую надгосударственную систему, где взаимодействуют нормы как международного, так и национального права13. Думается, попытка обосновать тезис, что право Союзного государства должно представлять надгосударственную систему, является малопродуктивной. Если речь идет о государстве, то оно должно иметь свою соб- ственную систему права. Суверенитет государства предполагает, что над ним не должны довлеть какие-то внешние рычаги управления, естественно, кроме тех, которые оно добровольно приняло по международным договорам. Это особенно остро проявляется при формировании системы законодательства, направленного на борьбу с преступностью, прежде всего уголовно-правовой системы, имеющей своей целью защиту основ государственного и общественного строя и других интересов Союзного государства и его субъектов.

Анализ закрепленных в Договоре положений, накопленной практики союзного строительства позволяет сделать вывод, что наиболее приемлемым подходом к пониманию и определению содержания правовой системы Союзного государства является подход, в соответствии с которым его правовая система должна формироваться как система, обеспечивающая регулирование общественных отношений нормативными правовыми актами прямого действия. Состоять эта система должна из двух подсистем: подсистемы, направленной на регулирование вопросов, относящихся к ведению Союзного государства, и подсистемы, регулирующей вопросы, отнесенные к ведению государств-участников. Самостоятельную проблему составляет взаимодействие этих подсистем, о чем речь пойдет ниже.

Содержание обозначенных правовых подсистем целиком и полностью зависит от распределения юрисдикции между Союзным государством и его субъектами, то есть государствами-участниками.

В соответствии со ст. 17 Договора к исключительному ведению Союзного государства относятся создание единого экономического пространства и равных основ общего рынка; единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика; единые правила конкуренции и защиты прав потребителей; объединенные транспортная и энергетическая системы; разработка и размещение совместного оборонного заказа, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников; единая торговая и таможенно-тарифная политика; единое законодательство об иностранных инвестициях; разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства; управление собственностью Союзного государства; международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному его ведению; функционирование региональной группировки войск; пограничная политика Союзного государства; стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография; статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных; установление системы органов Союзного государства, порядок их формирования и деятельности. Правовое регулирование всех этих вопросов должно обеспечиваться исключительно правовой подсистемой Союзного государства. Нормы данной подсистемы должны найти свое закрепление в законах, декретах, постановлениях и резолюциях, принимаемых законодательными и исполнительными органами Союзного государства. В соответствии со ст. 60 Договора законы и декреты Союзного государства после их опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. В случае коллизии норм этих нормативных правовых актов с нормами внутреннего закона государства-участника действует норма закона или декрета Союзного государства, кроме случаев, когда такая коллизия имеет место с нормами конституции или конституционных актов государств-участников. Исходя из общепризнанной в государствах-участниках концепции, что нормы уголовного права могут устанавливаться только в законах, борьба с посягательствами на общегосударственные интересы должны обеспечиваться законами Союзного государства.

Другой блок вопросов, касающихся деятельности Союзного государства, отнесен к совместному ведению. Согласно ст. 18 Договора они, в частности, охватывают координацию и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осуществлением Договора о создании Союзного государства; совместную оборонную политику, координацию деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, принятие иных мер по поддержанию обороноспособности Союзного государства; взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам; взаимодействие в области осуществления демократических преобразований, реализацию и защиту основных прав и свобод граждан Союзного государства; гармонизацию и унификацию законодательства государств-участников; охрану окружающей среды; развитие науки, образования, культуры; формирование общего научного, технологического и информационного пространства; обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи; борьбу с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений и некоторые другие вопросы. Регулирование этих вопросов должно обеспечиваться нормативными правовыми актами, как Союзного государства, так и государств-участников. По указанным вопросам Союзное государство в пределах своей компетенции издает Основы соответствующего законодательства, директивы и резолюции. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 59 Договора нормативные правовые акты Союзного государства реализуются путем принятия государствами-участниками национальных нормативных правовых актов по соответствующим вопросам. По нашему мнению, при определении юрисдикции Союзного государства и государств-участников необходимо исходить из того, чьи интересы в первую очередь затрагиваются. Если конкретные общественные отношения непосредственно связаны с интересами в целом союза, значит, их регулирование должно обеспечиваться законодательством Союзного государства, а если они касаются интересов государств-участников, то национальным законодательством этих государств. В соответствии с данной концепцией должны решаться вопросы криминализации общественно опасных посягательств на интересы в целом Союзного государства и государств-участников. Сложности при решении указанных вопросов состоят в том, как конкретно определить, когда в такое регулирование должны включаться общесоюзные правовые механизмы, а когда механизмы государств-участников. Пока критерии такого разграничения не разработаны. Это задача для последующего союзного строительства. Роль Союзного государства в формировании в целом правовой системы данного государственного образования состоит и в том, чтобы, издавая соответствующие основы, обеспечить унификацию законодательства государств-участников в определенных областях.

Что же касается вопросов, не отнесенных ни к предмету исключительного ведения Союзного государства, ни к предметам совместного ведения, они в соответствии со ст. 19 Договора остаются в полной юрисдикции государств-участников, в том числе установление уголовной ответственности за преступления, посягающие на интересы государств-участников и их граждан.

Из изложенного выше следует, что борьба с преступностью в Союзном государстве должна вестись на основе системы уголовно-правовых норм, установленных законами Союзного государства и государств-участников. Без формирования единой интегрированной, четко выстроенной системы уголовного законодательства Союзное государство не имеет перспектив. И не случайно в ст. 62 Договора закреплено, что после вступления в силу Конституционного Акта Союзного государства должна поэтапно формироваться его правовая система. Создание такой системы – это не одноактное мероприятие, а довольно длительный процесс гармонизации и унификации уголовного законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации. Процесс этот, хотя медленно, но идет. Встает вопрос, на каких принципах рассматриваемая система должна строиться?

В соответствии с Договором (ст. 3, 6) Союзное государство основано на разграничении предмета ведения между создаваемым государственным образованием и государствами-участниками, при сохранении последними своего суверенитета, кроме той его части, которая в добровольном порядке передается Союзному государству. Что касается сферы борьбы с преступностью, в том числе уголовного законодательства, то полномочиями в этой сфере наделены как государства-участники, так и в целом Союзное государство. В соответствии с этим система уголовного законодательства может быть построена на принципе равных суверенов в сфере борьбы с преступностью: как союзного государственного образования, так и его субъектов. Каждый из этих суверенов создает не только свою систему уголовного законодательства, но и систему правоохранительных органов, реализующих указанное законодательство в сфере борьбы с преступностью. В качестве примера можно обратиться к сформированной в Соединенных Штатах Америки системе уголовного права как федеративного государства.

Всоответствиисофициальнойдоктринойсистемауголовного праваСоединенных Штатов состоит из двух, относительно самостоятельных систем: федеральной системы и системы отдельных штатов. Федеральная система представляет собой систему уголовно-правовых норм, закрепленных в 18 разделе Кодекса Соединенных Штатов (The United States Code) и других федеральных законодательных актах, в том числе и таких, как Единый кодекс военной юстиции, уголовный кодекс для округа Колумбия, уголовное законодательство «свободно присоединившегося государства» Пуэрто-Рико. Что касается штатов, то их уголовное законодательство состоит из своих уголовных кодексов и других источников, в частности, норм общего права и судебных прецедентов. На сегодня каждый штат имеет свой уголовный кодекс, который действует самостоятельно либо в составе какого-либо консолидированного источника права. Каждая из указанных систем уголовного законодательства реализуется своей системой правоохранительных органов. Применение федеральных уголовных законов осуществляется федеральной полицией (ФБР), федеральной службой атторнеев14 и федеральными судами. Реализация норм уголовного законодательства штатов обеспечивается соответственно правоохранительными органами штатов, включая суды15. Правовая система, подобная американской, громоздкая и дорогостоящая. На одной и той же территории действуют две системы уголовного права. В реальной жизни нередко возникают коллизии между нормами федеральных законов и законов штатов, преодоление которых сопряжено со значительными трудностями как правового, так и организационного порядка.

Другим вариантом возможного построения уголовно-правовой системы Союзного государства могла стать модель, которая в свое время была выработана в бывшем Советском Союзе. В ее основе также лежали суверенитеты Союза и союзных республик. Издание уголовных законов и их реализация были отнесены к совместному ведению федерации и республик. Однако в отличие от американской модели в Советском Союзе была создана и функционировала единая система уголовного законодательства. На территории отдельной союзной республики действовал только уголовный кодекс данной республики, созданный с учетом положений Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. Что же касается законов Союза, устанавливающих ответственность за определенные виды преступлений, то они интегрировались в уголовные кодексы союзных республик и действо- вали как их органическая составная часть. Исключение составляли единичные случаи, когда появилась срочная необходимость применения общесоюзного закона до его инкорпорации в конкретный уголовный кодекс. Данная модель позволяет достаточно успешно обеспечить унификацию уголовного законодательства, избежать коллизий между федеральным законодательством и законодательством отдельных субъектов федерации. Не менее важно и то, что при таком построении системы уголовного законодательства союзного государства не потребуется формирования двух правоприменительных систем.

Если внимательно вчитаться в содержание Договора о создании Союзного государства, можно сделать вывод, что при его подписании имелось в виду создание именно правовой системы, в том числе уголовно-правовой, по модели, в свое время выработанной практикой строительства федеративного государства в Советском Союзе. На это указывает не только сформулированная в ст. 2 цель – создание единой правовой системы Союзного государства, но и положения о том, что борьба с преступностью отнесена к совместному ведению, что, на-рядусзаконами, актамиСоюзного государстваявляются Основызаконодательства. Приэтом в Договоре специально оговаривается, что нормативные правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения, а борьба с преступностью относится к такому предмету, реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств-участников. Законы и декреты Союзного государства, касающиеся предмета его исключительного ведения, подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Однако механизм такого применения в Договоре даже приблизительно не определен.

***

Изложенное позволяет сформулировать некоторые выводы и высказать предложения по постепенному, поэтапному формированию системы уголовного законодательства Союзного государства Беларуси и России.

• 1.    Несмотря на то, что с 1 января 2015 г. на постсоветском пространстве начало функционировать новое интеграционное объединение – Евразийский экономический союз (ЕАЭС), Союзное государство как единение народов Беларуси и России не потеряло своего значения. Оно продолжает функционировать и развиваться. Дальнейшее формирование этого государственного образования предполагает поэтапное углубление интеграции, одним из очередных шагов которой является формирование единой интегрированной правовой системы, включая систему уголовного законодательства.

• 2.    При формировании системы уголовного права Союзного государства следует ориентироваться на модель, которая была выработана практикой строительства федеративного государства в Советском Союзе, внося в нее коррективы, предопределенные особенностями строительства государственного образования народов Беларуси и России в новых исторических условиях.

• 3.    В Договоре определен механизм реализации нормативных правовых актов Союзного государства, в том числе уголовно-правовых, по вопросам, отнесенным к совместной компетенции. Однако такой механизм не определен в отношении нормативных правовых актов Союзного государства по вопросам его исключительной компетенции. Его проработка является одной из первоочередных задач, ибо без такого механизма бесполезными будут сами эти нормативные акты.

• 4. Одной из первоочередных задач в сфере формирования правовой системы Союзного государства является унификация законодательства, в том числе уголовного. Без

создания и использования соответствующих инструментов она будет малопродуктивной. Если в рамках Содружества Независимых Государств в качестве одного из таких инструментов выступают модельные законы, в том числе Модельный уголовный кодекс, то для Союзного государства таким инструментом должны стать Основы законодательства, принимаемые на общегосударственном уровне. Поэтому в строительстве данного государственного образования настало время начинать работу по разработке и принятию Основ уголовного законодательства Союзного государства, а также Основ борьбы с отдельными видами преступлений, представляющими опасность в целом для Союзного государства и его участников.