Формирование условий для роста имущественных налогов и сборов местных бюджетов

Налогообложение недвижимости играет важную роль в бюджетном процессе как на государственном, так и местном уровне. «Налоги на имущество – один из базовых элементов налогообложения Российской Федерации, обеспечивающий доходную базу бюджета» [1, c. 52]. При этом необходимо учитывать, что налоговая база определяется по данным государственных кадастров (недвижимости земли, собственности и т. д.), формирование и поддержка кадастров ведутся органами государственного управления, а налоги на недвижимость физических лиц и на землю поступают в местные бюджеты.

Контролю за точностью расчета и актуальностью налоговой базы земельных ресурсов способствует использование геоин-формационных систем (далее также – ГИС) на государственном и местном уровнях. Однако заместитель председателя Счетной палаты Российской Федерации В. Чистова в выступлении в программе «Правительственный час в Госдуме» от 16 марта 2016 года отметила следующее: «Как установила Счётная палата, нынешний государственный кадастр недвижимости не содержит в полном объёме достоверные сведения об объектах недвижимости. Это связано с проблемой кадастровой оценки» 1. «Переход к определению налоговой базы по кадастровой стоимости имеет ряд недостатков, вызванных прежде всего несовершенством механизма определения величины кадастровой стоимости» [2, c. 20], причем это относится и к налогу на имущество организаций.

Указанные обстоятельства объясняются следующим. С одной стороны, федеральные органы исполнительной власти практически не имеют представления о фактическом землепользовании и застройке территории, так как это – полномочие муниципалитета. С другой стороны, органы местного самоуправления (далее – ОМСУ) не создают и не используют инструменты оперативной корректировки сведений, содержащихся в федеральных автоматизированных имущественных системах (далее – АИС), и проверки корректности расчета базы начисления имущественных платежей.

Рассмотрим предложения по формированию условий для роста местных имущественных сборов, разработанные с учетом российского и зарубежного опыта форми- рования и использования кадастров недвижимости и ГИС.

Повышение собираемости как имущественных налогов, так и ренты (арендных платежей) возможно при выполнении следующих условий:

• •    заинтересованность муниципальных органов в обеспечении повышения экономических показателей;

• •    наличие или формирование на территории команды, отвечающей за проект;

• •    тесная взаимосвязь ОМСУ и федеральных органов исполнительной власти на базе соглашения об информационном обмене;

• •    наличие специализированного программного обеспечения – геоинфор-мационных систем.

При этом Федеральной налоговой службе, чтобы достоверно начислить налог на имущество, необходимы следующие данные:

• •    об объекте недвижимости (кадастровый номер, адрес, площадь, вид разрешенного использования);

• •    о ставке уплачиваемого налога;

• •    о результатах государственной кадастровой оценки (далее также – ГКО);

• •    персональные данные собственника;

• •    о наличии льгот у налогоплательщика.

Данные об объекте недвижимости аккумулируются в государственном реестре, который должен постоянно находиться в актуальном состоянии и оперативно предоставлять информацию об объектах недвижимости.

Кадастры как разновидность информационных систем используются в процессе управления на государственном и местном уровнях. Кадастровому учету обычно подлежит информация о состоянии различных объектов, в частности, природных ресурсов, градостроительной документации, недвижимости, экологической среды. Кадастр представляет собой базу данных о правовом, природном, хозяйственном, про- странственном положении объектов, подлежащих учету на соответствующем уровне управления экономикой (государственном, региональном, муниципальном, отраслевом). С помощью кадастров решаются такие задачи, как:

• •    обеспечение муниципальных и фискальных органов достоверной информацией об объектах;

• •    формирование кадастровой документации;

• •    предоставление информации для решения различных задач, связанных с объектами, представленными в кадастре.

Проанализируем отечественный и зарубежный опыт ведения кадастра недвижимости.

Теоретические и методические аспекты формирования кадастра недвижимости рассматриваются в работах [3–5].

В монографии «Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости» [3] достаточно детально анализируются проблемы правового определения и формирования объекта налогообложения и объекта оценки, законодательного закрепления государственной кадастровой оценки, подчеркивается неоднозначность классификации объектов недвижимости в целях налогообложения, предложена методика анализа социально-экономических последствий применения кадастровой стоимости в качестве налоговой базы недвижимости, а также охарактеризовано информационное обеспечение налогообложения недвижимости, включая автоматизированные имущественные системы и ГИС.

В.Я. Цветков в работе «Информационные технологии и методы управления недвижимостью» [4] рассматривает концепции анализа недвижимости, принципы управления недвижимостью, подходы к ее оценке (индивидуальный, массовый и на основе полевого метода), а также возможности использования при этом информационных технологий, включая ГИС.

С.А. Субботин и А.В. Скворцов в работе

«Использование ГИС для ведения земельного кадастра» [5] определяют, что ГИС включает четыре основных блока:

• 1)    цифровая топооснова;

• 2)    блок ведения земельного кадастра;

• 3)    подсистема обеспечения документооборота;

• 4)    программно-аналитический блок.

Программные и технические средства автоматизированного кадастра должны обеспечивать следующее:

• •    получение геометрических и семантических данных об объектах геодезическими и фотограмметрическими методами, их обработку, формирование их цифровых моделей;

• •    контроль полноты и достоверности информации;

• •    редактирование графической и семантической кадастровой информации [5].

Среди разработанных и успешно эксплуатируемых автоматизированных кадастровых систем необходимо отметить следующие:

• •    муниципальная ГИС «Земля и недвижимость» на платформе ГИС «Панорама» (КБ «Панорама» (Россия), представительство ООО «Центр системных интеграций» в Беларуси, Казахстане) [6];

• •    система городского кадастра «Ка-дастр-М» (ЕСОММ Со, Украина) на платформе продуктов фирмы ЕБИИИ (США) [7];

• •    муниципальная ГИС «Инге» (Россия) на платформе «ИнГЕО» [8, 9].

В странах Европейского союза национальными картографическими и кадастровыми агентствами широко используется технология платформы ГИС Esri [10].

Охарактеризуем некоторые из них.

В Литве национальный кадастр, реестр недвижимого имущества, адресный реестр, реестр юридических лиц контролирует государственный регистрационный центр SECR, который занимается оценкой недвижимости для целей налогообложения. В базе данных о недвижимом имуществе зарегистрированы около 2 миллионов земельных участков, 700 тысяч зданий и 500 тысяч инженерных сооружений и объектов коммунального хозяйства. Для массовой компьютеризированной оценки недвижимости и поддержки базы данных о недвижимом имуществе в актуальном состоянии используется технология Esri.

В Швеции кадастровые услуги оказывает уполномоченная организация Лантма-риет, которая обладает информацией о 3,2 миллиона объектов недвижимости. Кадастр Лантмариет, построенный на технологической платформе АркГИС, поддерживает геодезию и картографию, регистрацию недвижимого имущества, производство кадастровых карт, оценку недвижимости и расчет налогов, а также национальное, региональное и местное планирование.

В Бельгии Департамент регистрации родового имущества Федеральной государственной финансовой службы контролирует национальную кадастровою систему Кад-МАП, сформированную на платформе Арг-ГИС. КадМАП объединяет центральное отделение, отделения в 10 провинциях и 300 местных отделений геодезии. Она включает данные о 9,4 миллиона земельных участков, об 1 миллионе кондоминиумов и определяет кадастровые границы, номера участков, здания, административные границы, улицы, реки, мосты, опорные точки участков и геодезические знаки муниципалитетов.

В Болгарии две организации – Агентство геодезии, картографии и кадастра и Агентство реестров – контролируют ведение кадастра и регистрацию недвижимости. Интегрированная автоматизированная система кадастра и регистрации недвижимости построена на технологической платформе и комбинирует кадастровые данные участков с информацией о собственности и юридическими деталями по каждому объекту недвижимости в единой базе данных на центральном уровне, а также обеспечивает поддержку редактирования в отделениях кадастра и реестров на локальном уровне.

Следует отметить, что общая тенденция в кадастровой сфере заключаются в развертывании профессиональных, производительных и эффективных систем, а также их встраивании в качестве ядра национальной инфраструктуры пространственных данных (см. [10]). В соответствии с этими принципами и на основе использования технологической платформы ГИС Esri построена Публичная кадастровая карта Российской Федерации, которая размещена на портале Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также – Росреестр) с 2010 года. Эта карта выполняет роль общегосударственного геоинформационного ресурса, который постоянно актуализируется, пополняется новыми данными и технологически модернизируется (см. [10]).

Таким образом, как в России, так и за рубежом накоплен достаточный опыт формирования автоматизированных кадастровых и геоинформационных систем учета объектов недвижимости, позволяющих использовать их в процессах налогообложения для начисления имущественных сборов. При этом необходимо учитывать, что для начисления и своевременного поступления в бюджет имущественных сборов требуется обеспечить информационное взаимодействие всех участников процесса: собственников, ОМСУ, Росреестра, Федеральной налоговой службы (далее также – ФНС

России). Любая случайная или намеренная ошибка при предоставлении или использовании сведений приводит к снижению базы начисления имущественных платежей. В таблице 1 указаны особенности операций по учету недвижимости для целей налогообложения, включая инициатора, и факторов, влияющих на результат.

Повышению достоверности данных об объектах недвижимости содействует приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии № П/302, Федеральной налоговой службы № ММВ-7-11/495@ от 12.08.2011 «Об утверждении Порядка обмена сведениями в электронном виде о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества». При этом действия органа местного самоуправлении включают следующее:

• •    верификация сведений соответствующих служб;

• •    проверка соответствия сведений автоматизированных имущественных систем фактическому состоянию;

• •    проверка данных результатов земельного и строительного контроля;

• •    административные процедуры внесения изменений в правоустанавливающие документы.

  Таблица 1

  Операции по учету недвижимости для целей налогообложения

  Наименование операции	По чьей инициативе выполняется	Что влияет на результат
  Постановка на учет в государственном кадастре недвижимости	Как правило, по инициативе собственника	Качество работы кадастрового инспектора
  Проведение государственной кадастровой оценки	Массовый механизм оценки	Качество работы по проведению оценки и исходных данных
  Начисление налогов и уведомление налогоплательщика	ФНС России использует данные Росреестра	Качество данных

  
  

Осуществлению указанных действий содействует использование АИС и ГИС.

Проверка соответствия сведений АИС фактическому состоянию с использованием ГИС позволяет обеспечить выявление учтенных, но несформированных земельных участков, объектов капитального строительства и иных ошибок учета. При этом осуществляются проверка данных результатов земельного и лесного контроля, а также судебные или административные процедуры. Кроме того, АИС и ГИС могут использоваться:

• •    для уточнения данных земельного кадастра;

• •    для выявления случаев самостроя и самозахвата;

• •    для оценки резервов поступлений в бюджет за счет обнаружения неоформленных и неучтенных частей земельного участка.

В процессе проведения комплексных кадастровых работ (уточнение данных кадастра) выполняются следующие действия:

• 1)    анализ данных в ГИС;

• 2)    проверка данных результатов земельного контроля;

• 3)    кадастровая работа;

• 4)    исправление технических ошибок;

• 5)    проведение повторной государственной кадастровой оценки:

• •    утверждение результатов ГКО;

• •    передача сведений в отделение Федеральной налоговой службы;

• •    начисление налога;

• •    уведомление налогоплательщика.

Важная задача использования ГИС – выявление самовольных построек и самовольных захватов земельных участков (формирование новых объектов). Согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенное, созданное на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенное, созданное без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Согласно статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях самозахватом считается самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В таблице 2 представлен процесс выявления с использованием ГИС самовольных построек и самовольных захватов земельных участков.

Таблица 2

Выявление с использованием ГИС самовольных построек и самовольных захватов земельных участков

Самострой	Самозахват
Анализ данных в ГИС
Проверка земельного надзора (строительного надзора)
Процедура легализации постройки или признание ее объектом незавершенного строительства или бесхозяйственным имуществом	Признание факта захвата земли (самовольного строительства)
Процедура ГКО передачи сведений и начисление налога на имущество	Судебное решение о сносе самовольной постройки

С помощью ГИС обеспечивается оценка резервов получения налоговых поступлений в бюджет за счет выявления неоформленных частей земельного участка по следующей формуле:

РЗН = ЗН х ПНЧ / ОП, где РЗН – сумма недополученного земельного налога, р.;

ЗН – сумма земельного налога со всего земельного участка, р.;

ПНЧ – площадь неоформленных частей земельного участка, кв. м;

ОП – общая площадь земельного участка, кв. м.

Указанные резервы могут быть получены за счет внесения в кадастр неоформленных земельных участков.

Таким образом, использование ГИС для формирования данных о земельных ресурсах для целей налогообложения позволяет следующее:

• •    выявить отсутствие сформированных границ земельного участка (далее также – ЗУ), превышения фактическим землепользованием границ ЗУ, пересечение границ ЗУ границами ОКС;

• •    определить ошибки ведения адресного реестра (сопоставление данных с ФИАС), технические ошибки межевания, ошибки межевания с отводом в границах охранных зон (лесной фонд);

• •    выявить самовольную застройку земель охранных зон (лесной фонд);

• •    определить неполноту сведений в федеральных автоматизированных имущественных системах (ГКН, ЕГРП, ФИАС, НАЛОГ).

При этом после проведения работ по формированию и использованию ГИС должны быть получены следующие результаты:

• 1)    бюджетные:

• •    кратный рост имущественных доходов бюджета;

• •    формирование государственных программ на основе самоокупаемости для выработки программного подхода к реализации бюджета;

• •    создание постоянно действующего инструмента контроля за пополнением бюджета;

• 2)    организационные:

• •    посредством сервисной организации

работ обеспечение минимизации потребностей в приобретении оборудования и квалифицированного персонала;

• •    получение инструмента, интегрированного в документооборот органов власти, позволяющего объективно и единообразно оценить фактическую ситуацию;

• 3)    информационные:

• •    получение единого источника информации для всех органов власти;

• •    возможность развития системы посредством отраслевых приложений и ведение единой базы пространственных данных.

Таким образом, внедрение геоинформа-ционных систем в процесс управления недвижимостью, включая налогообложение, позволяет получать результаты не только бюджетного, но и организационного и информационного характера.

Выводы

Имущественные источники пополнения доходной базы местных бюджетов требуют особых подходов, связанных с определением налогооблагаемой базы на основе использования данных кадастров недвижимости и ГИС.

Практика формирования и использования кадастров в России и за рубежом свидетельствует о необходимости использования соответствующих технологических платформ ГИС.

Использование ГИС позволяет повысить достоверность и точность информации об имуществе, подлежащем налогообложению, содержащейся в кадастрах.

При определении налоговой базы недвижимости необходимо комплексное использование данных кадастра и ГИС, что позволит избежать ошибок и выявить резервы роста налоговых поступлений, причиной появления которых является неоформление частей земельного участка.

В процессе использования ГИС обеспе- чиваются как бюджетный (рост поступлений имущественных платежей), так и организационный (внедрение инструментария, позволяющего оценить фактическое состояние) и информационный (ведение единой базы пространственных данных) результаты.