Формы и методы государственного регулирования в аграрной сфере

Государственное регулирование агропромышленного комплекса – составляющая системы госрегулирования экономики в целом. Как показал анализ основных экономических стратегий воздействия государства на общественную экономику, любой экономической системе свойственно государственное вмешательство [1].

Абсолютное саморегулирование экономики невозможно, так как приводит к серьезным деформациям и провалам в условиях глобальных экономических и социальных процессов. Государство, опираясь на возможность планирования и экономического регулирования, корректирует возникающие изменения и пытается возвратить рыночные отношения в режим совершенной конкуренции свободного рынка.

Безусловно, рыночный механизм не может рассматриваться как полностью идеальная форма. Поэтому государство использует различный инструментарий админи-

стративного и правового, прямого и косвенного экономического регулирования. Методологические принципы и методический подход к концепции регулирования агропромышленного производства основаны на сочетании саморегулирования рынка и активного воздействия государственных органов.

Объекты и методы

Прежде чем дать анализ основным формам и методам государственного регулирования аграрной сферы, необходимо рассмотреть объект государственного регулирования, т.е. агропромышленный комплекс, который как социально -экономическая система, состоит из подсистем, определяемых структурой АПК.

Автор придерживается мнения таких ученых, как В.Т. Водянников, Е.Г. Лысенко, А.И. Лысюк, И.А. Минаков и др., которые под агропромышленным комплексом понимают совокупность отраслей народного хозяйства, объединенных экономическими отношениями по поводу производства, переработки, распределения, обмена и потребления сельскохозяйственной продукции. В такое условное формирование входят отрасли, обеспечивающие производство сельскохозяйственной продукции, ее переработку, хранение и реализацию, производство средств производства для АПК и его обслуживание [2; 3]. Иными словами, под агропромышленным комплексом можно понимать комплекс отраслей народного хозяйства, связанных с производством и переработкой сельс-кохозяйственной продукции, его обслуживанием и доведением конечного продукта до потребителя.

Главной задачей агропромышленного комплекса принято считать максимальное удовлетворение потребностей населения в продуктах питания и товарах народного потребления, производимых из сельскохозяйственного сырья (продукции). В этой связи особая роль возлагается на отрасли АПК при обеспечении продовольственной безопасности, т.е. способности государства гарантировать удовлетворение потребностей населения страны в продовольствии на уровне, обеспечивающем его нормальную жизнедеятельность.

Другой, не менее важной задачей агропромышленного комплекса, является увеличение производства конечной продукции и снижение совокупных затрат в расчете на единицу продукции. Огромная роль в развитии агропромышленного комплекса принадлежит инновациям. Именно инновации в технике, технологиях, товарах (продуктах) и совершенствовании организационно -экономического механизма управления позволят в значительной степени повысить конкурентоспособность отечественного АПК.

Дополнительный потенциал российского сельского хозяйства может быть достигнут благодаря снижению затрат энергии и труда при производстве сельхозпродукции, которые сегодня в России в несколько раз выше, чем в развитых странах. Если взять данные о динамике валовой продукции сельского хозяйства России в ретроспективе за 100 лет, то увидим: общий объем производства сельскохозяйственной продукции за это время увеличился всего на 35,6%. Промышленность за этот период продемонстрировала почти 20-кратный рост, строительство - 30-кратный, а национальное богатство страны - 8-кратный. Эти обстоятельства свидетельствуют: сегодня нужны инновационные подходы к развитию АПК, ориентированного на максимальное научно и экономически обоснованное использование средств производства, а также выпуск экологически чистой продукции.

Отметим, что структурообразующей сферой агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. Сельскохозяйственное производство должно быть в центре внимания при проблеме нехватки продовольствия в мировом сообществе. Именно в этой сфере находятся такие средства производства, как плодородные земельные ресурсы. По оценкам экспертов ООН в области народонаселения, к 2050 г. численность населения земли может достигнуть 9–10 млрд человек. В результате, к середине ХХI в. во всем мире от 1,6 до 5,5 млрд человек будут проживать в странах, где не выполняется норматив минимальной обеспеченности обрабатываемыми сельскохозяйственными землями на душу населения. По оценкам этих экспертов, чтобы не превратить человеческую цивилизацию в бойню за пропитание, в перспективе необходимо увеличить производство продуктов питания на 75% [4].

В этой связи, еще раз подтверждаем наше высказывание о том, что роль современного государства – обеспечить безопасные условия функционирования национальной экономики, прежде всего продовольственной безопасности.

Приоритет регулирования аграрной сферы должен строиться именно на основании этого принципа, обеспечивая суверенитет государства.

На основании вышеизложенного следует отметить особый статус отрасли сельского хозяйства и необходимости ее государственного регулирования.

Результаты исследований

Государственное регулирование в условиях рынка предполагает систему мер законодательно-исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях приспособления социально-экономической системы к существующим условиям.

Отметим, что государственное регулирование не стоит отождествлять с государственной поддержкой. Система государственного регулирования включает разные способы воздействия на развитие агропромышленного производства. В самом общем смысле государственное регулирование, помимо государственной поддержки, включает и такие составляющие, как административное и правовое воздействие, меры ограничительного характера и др. Важные направления регулирования – разграничение полномочий различных уровней власти, установление оптимальных межбюджетных отношений.

Сущность государственного регулирования раскрывается в его функциях.

Важнейшей функцией государства является формирование и воспроизводство эффективных субъектов рыночных отношений – реальных собственников, предпринимателей. Роль государства заключается в том, чтобы с помощью научно обоснованных форм, методов, рычагов, подготовки и переподготовки кадров создать благоприятную среду для формирования и устойчивого воспроизводства эффективных субъектов рыночных отношений в АПК.

Не менее важна функция формирования и поддержания устойчивого спроса на продукты питания и сельскохозяйственное сырье для промышленности с учетом их прогрессивной структуры, потребностей в зависимости от пола, возраста, региона проживания, платежеспособного спроса населения. Государство выполняет эту функцию с помощью воздействия на формирование доходов основных групп населения, поддерживая необходимый уровень пенсий, пособий, стипендий. В то же время оно обязано создавать условия и возможности для эффективной занятости трудоспособного населения. Государство способствует формированию платежеспособного спроса населения на продовольственные товары через регулирование системы цен на продукты питания, федеральные и региональные заказы, оказание содействия в экспорте.

Государство выполняет функцию поддержания устойчивого предложения продовольственных и других сельскохозяйственных товаров посредством стимулирования и поддержки устойчивого воспроизводства материально-технической базы товаропро- изводителей АПК; стимулирования рационального размещения и специализации производства в АПК как условия для производства конкурентоспособных продовольственных товаров на региональном, национальном и международных рынках; побуждения производителей на внедрение ресурсо-энергосберегающих технологий [4].

Одна из ключевых функций государства – формирование и поддержание системы цен, а также создание инфраструктуры для устойчивого функционирования рынков земли, материально-технических ресурсов, капитала, производимой продукции, в том числе зернового рынка.

Государство выполняет функции обеспечения вхождения субъектов АПК в качестве равноправных продавцов и покупателей в систему международных сельскохозяйственных рынков.

Для реализации целей своей экономической политики государство использует различные формы и методы – инструментарий государственного регулирования экономики.

В зависимости от его форм выделяют административное и экономическое регулирование.

Некоторые ученые добавляют правовые формы [5]. Однако, по нашему мнению, правовые регуляторы направлены на создание законодательной базы, определение общих правил поведения, а также осуществление контроля за их исполнением. Собственно говоря, любые административные и экономические инструменты государственного регулирования будут иметь внешнюю правовую составляющую. Иными словами, прежде чем запустить меры воздействия на экономику хозяйствующих субъектов, необходимо разработать нормативно-правовые акты, регламентирующие действия перечисленных методов.

Административное регулирование преимущественно проявляется в решениях управленческих структур, воздействующих на сферу деятельности субъектов рынка. Данные формы воздействия не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба. Они базируются на силе управленческой власти и включают меры запрета, разрешения и принуждения. У мер административного регулирования обязательный характер для всех рыночных субъектов, их действие предполагает, что экономические субъекты будут вынужденно принимать решения, основанные не на самостоятельном выборе, а на предписаниях государства.

Среди мер административного регулирования выделяют регулирование технических аспектов производства, торговли. Стандарты, лицензирование, сертификация могут оказывать значительное влияние на производство и обращение товаров, если не удовлетворяют требуемым критериям. Другим примером административного регулирования рынка может быть воздействие на импорт продуктов путем установления требований ветеринарного, санитарного и фитосанитарного контроля или воздействие на установление минимального уровня оплаты труда, требований к условиям труда, антимонопольное регулирование.

Отметим, что через правовые основы посредством принятия законов, постановлений и других административных решений происходит инициация осуществления мер экономического регулирования. Эти меры предполагают создание стимулов, способов поощрения развития производства и обращения товаров. Поощрение развития производства может быть и в сторону его ограничения путем применения разнообразных экономических методов. Их особенность в том, что они дают возможности субъекту рынка (производителю, переработчику, торговцу, потребителю) принимать самостоятельные решения в зависимости от экономической выгоды на свой страх и риск.

В свою очередь формы государственного регулирования используют методы прямого и косвенного воздействия на экономику.

Методы прямого воздействия предполагают такое регулирование со стороны государства, при котором субъекты экономики вынуждены приходить к решениям, основанным не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. В качестве примера можно назвать налоговое законодательство, бюджетные процедуры по государственным инвестициям, правовые и административные ограничения и запреты на выпуск определенных видов продукции и т.п. У прямых методов часто высокая эффективность по причине оперативного достижения экономического результата. Однако у них есть серьезный недостаток – создание помех рыночному процессу.

Методы косвенного регулирования проявляются в том, что государство не влияет прямо на принимаемые субъектами экономические решения. Особое место занимает экономическое программирование и индикативное (рекомендательное) планирование, т.е. процесс ориентации государством развития общественного производства посредством регулярного и комплексного воздействия на его структуру в соответствии с предусмотренным вариантом социально-экономического развития и хозяйственной стратегии. Другими формами косвенных методов являются: регулирование цен, компенсации расходов, поддержка внедрения инноваций и страхования и т.д. Преимущество данных методов воздействия на продовольственный рынок: они не нарушают рыночную ситуацию, не вводят неожиданный дисбаланс в состояние динамичного равновесия. Недостатком же является определенный временной лаг, наблюдаемый между принятием государством мер и восприятием их продовольственным рынком [6; 7].

Использование указанных методов предполагает применение характерных для них приемов и средств. Метод прямого воздействия реализуется средствами административного и экономического влияния. Косвенный метод регулируется преимущественно только экономическими средствами [8].

Наибольший интерес представляют экономические инструменты государственного регулирования, которые реализуются через меры ценовой, бюджетной, налоговой, кредитной политики и внешнеэкономической деятельности.

Бюджетные меры включают субсидии (дотации), компенсации, поддержку страхования, расходы на образование и науку, аграрное консультирование, содействие развитию инновационной деятельности, сельской инфраструктуры.

Кредитные меры регулирования заключаются в предоставлении возможностей получения субъектами рынка кредитных ресурсов, в т.ч. на льготных условиях. Создаются условия для развития кредитных организаций.

Налоговые меры связаны с действием разнообразных налогов. Важное значение имеет формирование льготного режима налогообложения сельскохозяйственных предприятий, возможность объективной реструктуризации задолженностей в бюджеты различных уровней.

В условиях рынка значительна роль регулирования цен. Использование гарантированных цен, в том числе целевых, интервенционных, играет большую роль в стабилизации доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, создании условий для устойчивого производства отдельных сельскохозяйственных товаров.

Важный элемент государственного регулирования агропромышленного комплекса – поддержка сельского хозяйства и сельских территорий.

Так, в Алтайском крае, государственная поддержка реализуется в соответствии с государственными и целевыми программами, разрабатываемыми и утверждаемыми, согласно действующему законодательству в тесной увязке с Государственной про- граммой «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2013–2020 гг., Федеральной целевой программой «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России» на 2014– 2020 гг. и Федеральной целевой программой «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 гг. и на период до 2020 г.». Основными государственными программами, реализуемыми в регионе, являются: «Развитие сельского хозяйства Алтайского края» на 2013–2020 гг., «Развитие мелиорации земель Алтайского края сельскохозяйственного назначения» на 2014–2020 гг., «Устойчивое развитие сельских территорий Алтайского края» на 2012–2020 гг.». Ведомственные целевые программы на 2014–2016 гг.: «Развитие мясного скотоводства в Алтайском крае», «Развитие молочного скотоводства в Алтайском крае», «Развитие промышленного свиноводства в Алтайском крае», «Развитие свеклосахарного производства в Алтайском крае», ВЦП «Развитие в Алтайском крае производства продукции растениеводства в защищенном грунте», «Развитие производства и переработки льна в Алтайском крае», «Развитие в Алтайском крае семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств», «Поддержка начинающих фермеров в Алтайском крае», «Создание селекционно-генетического центра по совершенствованию племенных качеств и производству чистопородных свиней в Алтайском крае».

Среди основных инструментов поддержки сельскохозяйственного производства можно выделить: субсидии, направленные на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства и субсидии за 1 кг реализованного (товарного) молока – 1934,5 млн руб.; государственная поддержка кредитования сельхозтоваропроизводителей составила 1589,6 млн руб.; субсидии, направленные на развитие малых форм хозяйствования (без учета поддержки кредитования малых форм хозяйствования) – 102,75 млн руб. На вышеуказанные мероприятия приходится более 70% от всего объема государственной поддержки сельского хозяйства и сельских территорий.

В 2015 г. объем государственной поддержки сельскохозяйственного производства и сельских территорий составил более 6,4 млрд руб. в т.ч. за счет федерального бюджета – 5,52 млрд руб. Это выше значения 2010 г. в 1,82 раза [9].

6,45                     6,44

2010 г.      2011 г.      2012 г.     2013 г.      2014 г.      2015 г.

■ Федеральный бюджет млрд руб.

■ Краевой бюджет, млрд руб.

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00

Государственная поддержка сельского хозяйства и сельских территорий Алтайского края, млрд руб.

Увеличение уровня государственной поддержки сельскохозяйственного производства положительно сказывается на уровне производства и самообеспечения Алтайского края продовольствием (таблица).

Уровень самообеспечения Алтайского края основной сельскохозяйственной продукцией и продовольствием, % [10]

Вид продукции	Пороговое значение (установленное в Доктрине продовольственной безопасности РФ)	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.*
Зерно	95,0	102,0	94,0	66,1	125,9	83,1	106,7
Картофель	95,0	105,0	107,6	78,7	103,0	99,0	100,0
Овощи и продовольственные бахчевые культуры	–	90,8	92,1	91,1	89,4	83,8	85,6
Молоко и молокопродукты	90,0	139,2	141,1	140,7	133,6	140,1	140,0
Мясо и мясопродукты	85,0	122,3	128,2	129,9	131,0	135,3	139,0
Яйца	–	119,4	120,7	122,3	116,6	124,3	125,0

*

По предварительным данным.

Заключение

Государственное регулирование агропромышленного комплекса, обеспечивающее его конкурентоспособное развитие и продовольственную безопасность, будет, по нашему мнению, эффективным, если формирование его системы будет основано на обязательной реализации принципов его организации.

В качестве основных принципов следует отметить:

• 1.    Приоритетность регулирования рынка агропромышленной продукции по отношению к другим рынкам. Следует это из огромной значимости агропромышленной продукции в формировании продовольственных ресурсов. В первую очередь в обеспечении продовольственной независимости государства.

• 2.    Протекционистский характер регулирования АПК. Этот принцип должен быть основан на признании государством их экономической слабости в системе аграрного процесса в силу более низкого уровня концентрации производства в сравнении с партнерами по рынку.

• 3.    Сочетание федерального и регионального подходов к регулированию, основанному на использовании методов программно-целевого управления и гарантированности ресурсной поддержки. Принцип исходит из того, что регулирование АПК в стране должно представлять единую систему, в которой органы управления разных уровней тесно связаны и находятся в постоянном взаимодействии.

4.    Гибкий, дифференцированный подход в зависимости от уровня развития и аграрного потенциала территории, эффективности хозяйствования.

• 5.    Максимально эффективное использование ресурсной базы в соответствии с концепцией «зеленой» экономики. Дополнительный потенциал российского сельского хозяйства может быть достигнут благодаря снижению затрат энергии и труда при производстве сельхозпродукции, которые сегодня в России в несколько раз выше, чем в развитых странах.

Производители сельскохозяйственной продукции продают свою продукцию на рынке конкурирующих продуктов, а покупают необходимые средства производства и услуги на монополизированном рынке. В этих условиях они не в состоянии контролировать объем производства и цены, государство должно законодательно регулировать экономические отношения между рыночными партнерами, защищая интересы сельских товаропроизводителей.

Одним из инструментов государственного регулирования должна стать цена на основные виды сельскохозяйственной продукции, которая обеспечит доходность про- изводства его производителям. Способствовать стабильному получению дохода производителями можно ежегодным определением объема государственной ресурсной поддержки производителей зерна, сопоставлением базовой и рыночной цен на зерно. Установление базовой цены предполагает анализ затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции и выбор метода ценообразования. Базовая – не столько прогнозируемая, сколько минимально необходимая цена реализации для удовлетворения внутренних потребностей производителя. Обычно это цена минимального запроса производителя по выгодности производства определенного товара в конкретных условиях. Базовую цену закупки рекомендуется рассчитывать методом полных издержек. Она должна стать инструментом индикативного планирования, а ее расчет должен быть в основе определения объема государственной ресурсной поддержки производителей. Такая форма господдержки предполагает, что производитель должен соблюдать научно обоснованные технологии производства (повышать плодородие почв, выполнять рекомендуемые агротехнические работы, использовать новые технологии и т.д.). В противном случае производители не могут претендовать на получение ресурсной поддержки со стороны государства. Предлагаемый алгоритм определения объема ресурсной господдержки сводится к сопоставлению базовой и рыночной цен. В случае если базовая цена ниже рыночной, государственная ресурсная поддержка не рассчитывается. И наоборот, если базовая цена выше рыночной, размер государственной поддержки рассчитывают как разницу между ними. С учетом ограниченности федерального и регионального бюджетов такая форма государственной ресурсной поддержки не предполагает только прямые денежные выплаты. Она может быть представлена в различных формах [11].

В настоящее время государственная финансовая поддержка территорий РФ в основном обусловлена возможностями региональных бюджетов. Необходимо изменить подход к поддержке регионов, максимально увеличить объем федерального финансирования тех аграрно ориентированных территорий, чей потенциал в значительной степени выше. Проанализировав уровень и структуру развития АПК и сельских территорий РФ, к таким субъектам можно отнести не менее 8 субъектов. Это Республики Башкортостан и Татарстан, Краснодарский, Ставропольский, Алтайский край, Воронежская, Оренбургская, Ростовская, Волгоградская, Омская области. Этим регионам принадлежит более 25% произведенной валовой продукции сельского хозяйства. Продукция из этих регионов поступает в другие субъекты РФ, обеспечивая продовольственную корзину. По нашему мнению, таким аграрно ориентированным территориям необходимы дополнительные меры государственной поддержки в рамках существующих госпрограмм и преференции инвесторам. Данные меры позволят обеспечить продовольственную безопасность государства в условиях импортоза-мещения.

Yu.A. Bugay

Forms and methods of state regulation in agrarian sphere