Функции московской полиции Российской империи в первой половине XVIII в

25 мая (5 июня по новому стилю) 1718 г. Петром I была учреждена должность Санкт-Петербургского генерал-полицмейстера, издан руководящий документ – «Пункты, данные С.-Петербургскому генерал-полицмейстеру», в котором была сформулирована программа деятельности полиции и определены ее роль и место в Российском государстве1. С этого нормативного акта начинается функционирование Российской полиции как самостоятельного органа государственной власти, который еще предстояло сформировать.

В череде памятных дат отечественной истории органов внутренних дел приближается следующий значимый юбилей – три века Московской полиции, который состоится 23 января 2022 г. На протяжении XVIII в. Москва, как и Санкт-Петербург, была столицей Российской империи и, благодаря своему особому положению, являлась образцом нововведений для всей России, где опробовались различные преобразования, в том числе и в полицейской сфере. Автор учебника «Полицейское право» И.Е. Андреевский писал: «Устроение такого единства, такой централизации полицейского дела совпадало с теорией Кольбера, выразившего в 1671 г. убеждение, что столица должна давать направление всему государству, все дела получают в столице и начало, и разрешение, если воля короля исполняется в столице, она и повсюду исполняется» [1, с. 57].

С 12 января (23 января по новому стилю) 1722 г. полиция под руководством обер-полицмейстера начинает действовать и в Москве. Указ Императора об учреждении должности Московского обер-полицмейстера гласил: «Учинить в Москве Обер-Полицмейстера, который должен депенденцию иметь от Генерал-Полицмейстера»2. Так, в петровскую эпоху на профессиональной основе стала формироваться полицейская система самодержавной России на местном уровне. Один из исследователей биографии Петра I в книге «История царствования Петра Великого» академик Н.Г. Устрялов, оценивая новаторскую деятельность царя, писал: «На что в России не взгляни, все его началом иметь, и чтобы впредь ни делалось, от сего источника черпать будуть» [2, с. 11].

Обзор литературы

Первые научные публикации о Московской полиции увидели свет в XIX в. Ярким примером такой работы является труд П.Н. Гуляева «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства, по их состояниям в отношении к полиции». Важное место среди дореволюционных исследований занимает работа В.Н. Леш-кова «О древней Московской городской полиции», который одним из первых подробно осветил деятельность Московской полиции. Позднее, в конце XIX в., опубликован двухтомник И.Е. Андреевского «Полицейское право», в первой части которого под названием «Полиция безопасности» автор подробно освещает деятельность Московской полиции в XVIII в. Об истории Московской полиции упоминается в оригинальных сочинениях и других полицеистов, например, В.Н. Леонтьева, И.Т. Посошкова, И.Т. Тарасова. Указанные работы послужили отправным моментом для изучения истории Российской полиции.

Вопросы деятельности Московской полиции освещались и в дореволюционной художественной литературе: в произведениях П. Вистенгофа «Очерки Московской жизни», В.А. Гиляровского «Москва и москвичи», а также в официальных периодических изданиях: «Санкт-Петербургский журнал», «Журнал Министерства внутренних дел», «Ведомости Московского градоначальства и столичной полиции», «Вестник полиции», где было опубликовано немало интересных материалов о Московской полиции.

По данным историографического анализа, в советский период вследствие идеологических установок изучение вопросов организации и деятельности царской полиции напрямую не запрещалось, но в среде ученых интерес не вызывало. В этот период приветствовалось освещать историю Советской милиции с историко-партийных позиций. О деятельности дореволюционной полиции писалось фрагментарно с классовым уклоном, как о карательном органе царского режима. В связи с этим серьезных работ, посвященных Московской полиции Российской империи, не имеется.

Со временем в историко-правовой литературе наметился ранее несправедливо утраченный интерес к эволюции дореволюционных органов правопорядка. Различные аспекты, связанные с полицейской деятельностью, исследовали в своих работах известные отечественные ученые А.В. Борисов, К.Г. Гасанов, В.М. Курицын, А.Я. Малыгин, Т.Л. Ма-тиенко Н.В. Михайлова, Р.С. Мулукаев, Н.С. Ниж-ник, Ю.А. Реент, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, К.Л. Яковлев и др. Свое отражение проблематика нашла в диссертационных исследованиях Д.М. Ака-зеева, Р.З. Амирова, М.В. Кольцовой, В.Н. Кручинина, А.Г. Мамонтова, И.И. Мушкета и др. На уровне научных статей отдельные вопросы деятельности Московских органов правопорядка рассматривали А.Н. Васильев, И.В. Гурлев, А.Ю. Дунаева, Е.Г. Ермаков, В.Л. Кубышко, В.Л. Рассказов.

Повышенный интерес к исследуемой проблеме наблюдался в последние годы в связи с 200-летием образования Министерства внутренних дел и 300-летием создания российской полиции. Из числа изданных к этим юбилейным датам многочисленных публикаций можно выделить прежде всего такой капитальный труд, как «МВД России. Энциклопедия»; репринтное издание «История МВД России. 1802-1902 гг.»; «Министерство внутренних дел Росси. 1802-2002. Исторические очерки в 2-х томах»; монографию, подготовленную основателями научной школы истории органов внутренних дел А.В. Борисовым, Р.С. Мулу-каевым, А.Я. Малыгиным «Три века Российской полиции». В данных изданиях рассматривается система органов внутренних дел в процессе их исторического становления.

Материалы и методы

Основу исследования составили монографии, научные публикации, касающиеся истории органов внутренних дел, и в частности московских органов правопорядка. Важным источником при написании данного исследования явились императорские указы, включенные в Полное собрание законов Российской империи. Опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, ранее разрозненные документы существенно расширили представления современников о деятельности московской полиции и вошли в фонд наиболее часто цитируемых в научных работах по истории органов внутренних дел. Методологическую основу работы составили исторический, сравнительно-правовой и документальный методы исследования.

Результаты исследования

Как отмечалось выше, в первой четверти XVIII в. на начальном этапе становления полиция была создана в Петербурге. Спустя четыре года правительство пришло к выводу о необходимости создания самостоятельных органов полиции и в Москве – одном из крупнейших городов Европы. Ее структура не отличалась сложностью, а деятельность регламентировалась немногочисленными и примитивными, по современным меркам, нормативными актами. Однако компетенция городской полиции была чрезвычайно обширна, а функции разнообразны. Всю компетенцию московской полиции можно разделить на три основные части: 1) полномочия по поддержанию общественного порядка и борьбе с преступностью; 2) полномочия по строительству и благоустройству города и 3) полномочия по контролю за жизнью граждан. Исследуя вопросы становления Московской полиции, И.Е. Андреевский отмечал: «Сравнивая свой народ со школьниками, требующими полной опеки, Петр I поручил своим высшим полицейским учреждениям…посредством систематического вмешательства в промыслы и частную жизнь, вести народ твердою правительственною рукою к счастью» [1, с. 88]. В связи с этим очень точно, на наш взгляд, отметил В.Л. Кубышко: «Подчас понятие «полиция» сливалось с понятием «администрация» [3, с. 5]. Вышесказанное объясняет необычайно широкую компетенцию полиции на протяжении всего рассматриваемого периода. Сформулированное Петром I известное определение: «Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»1 – является ярким выражением позиции правителей того времени на роль и место полиции в государственном механизме. И.Т. Тарасов в своем труде «Очерк науки полицейского права» писал: «Государственная власть берет на себя заботу обо всем и обо всех, она пытается сделаться как бы одним общим опекуном, и это приводит к возникновению так называемого полицейского государства» [4, с. 2].

В первой четверти XVIII в. издаются нормативные акты, учреждающие и регламентирующие деятельность полиции в Москве: «Инструкция Московскому Обер-Полицмейстеру Грекову» от 9 июля 1722 г.2 и схожая по содержанию «Инструкция, данная Московской полицмейстерской канцелярии» от 10 декабря 1722 г.3 Инструкция Московской полицмейстерской канцелярии, состоящая из 46 пунктов, представляет собой своеобразную кодификацию норм и правил, которые регламентировали деятельность московской полиции. Можно утверждать, что в ней впервые были закреплены обязанности полиции по регулированию уличного движения (п. 41). Инструкция закрепила обязанности полиции по надзору за строительством домов (п. 1-5), по борьбе с пожарами (п. 6-14), контролю за состоянием берегов рек и мостов (п. 17-19, 33), обеспечению санитарно-эпидемического надзора (п. 39), надзору за торговыми заведениями, за соблюдением мер и весов (п. 21-26), регистрацией населения (п. 29, 31) и иностранцев (п. 42), борьбе с нищенством (п. 30), размещением на постой солдат (п. 40) и др., меры по охране порядка на улицах города, имущества и личной безопасности граждан (п. 15-16, 27-28, 41), надзор за соблюдением мер санитарного характера, соблюдением правил уборки улиц, вывозом мертвечины (п. 20), надзор за соблюдением правил торговли (п. 21–26, 36), контроль за прибывающими в Москву людьми, которые не имели постоянного места жительства («гулящих и слоняющихся» п. 28) и прибывающих из разных мест на заработки (п. 29), борьба с преступностью, проведение розыска и следственных действий (п. 34, 37), выявление и организация борьбы с эпидемиями (п. 39), надзор

Российской империи.

Российской империи.

Российской империи.

Собрание 1. Т.VI. № 3708.

Собрание 1. Т.VI. № 4047.

Собрание 1. Т.VI. № 4130.

за соблюдением норм морали (п. 35, 38), распределение квартир и дворов для постоя (п. 40).

Особое внимание в инструкции уделялось организации тушения пожаров и надзору за соблюдением мер пожарной безопасности (п. 6-14). В течение всего XVIII в. Москва преимущественно оставалась деревянным городом и пожары для ее многочисленного населения были настоящей катастрофой со значительным материальным ущербом. Пожары превращали в пепел целые кварталы. «Когда видишь здесь начинающийся пожар, – писал очевидец, – становится страшно: так как почти весь город построен из леса, а пожарные учреждения плохи, то огонь распространяется до тех пор, пока есть чему гореть» [5, с. 324]. В целях предотвращения пожарного случая Петр I велел московскому обер-полицмейстеру лично осматривать у жителей печи, камины, бани – «где огонь водится» и при наличии недостатков «перестраивать немедленно» (п. 12).

В начале XVIII в. Московские улицы поражали своей неустроенностью, были завалены мусором. «Грязь на улицах, грязь во дворах – неизбежная принадлежность русского деревенского быта. Москва в этом отношении, – отмечал современник, – была большой деревней» [6, с. 7]. Следить за благоустройством города Петр I поручил полиции, возложив на нее обязанность по надзору в области строительства, контролем за правилами застройки различных частей Москвы с учетом различий в требованиях пожарной безопасности возводимых строений (п. 1-10, 43), строительство мостов, набережных, мощение улиц (п. 17-19). Для осуществления строительного надзора в штат полицмейстерской канцелярии была введена должность архитектора [7, с. 54]. 17 апреля 1742 г. московским обер-полицмейстером принято решение: «Дабы никто без позволения полиции обыватели никакого строения не строили, а ежели где кому случиться строиться, о том объявлять вь Главной полиции»1.

В Москве, как крупнейшем центре торговли, существовало множество рынков и торговых точек. В санитарных целях полицией велось наблюдение за доброкачественностью продуктов, продававшихся на московских рынках. Торговцам мясом, хлебом, харчевыми припасами предписано было носить балахоны и накрывать товар «завесками белыми» (п. 22). Полиция должна была смотреть, чтобы в рядах не продавали испорченного мяса и рыбы (п. 23-24).

Тяжесть поборов, ложившихся на широкие слои населения, и голодовки вели к тому, что в Москву стекалось множество нищих. Петровскими указами полиции поручалось вести борьбу с данной категорией населения. Просящих милостыню приказано было задерживать, нещадно бить батогами и отправлять на работы, за исключением престарелых2.

Немногим позднее с развитием законодательства на полицию были возложены дополнительные обязанности. В сравнительно небольшой промежуток был издан ряд указов, направленных на организацию медицинской помощи населению и борьбу с эпиде-миями3. Отдельными указами были прописаны правила организации освещения улиц города4. В ведение московской полиции был отнесен надзор за извозчи-ками5. Полиции было поручено следить за ограничением торговли спиртным и пресекать кулачные бои6. Были введены отдельные указы, направленные и на обеспечение безопасности населения7. Принимавшиеся после 1722 г. нормативные правовые акты преимущественно уточняли, дополняли, детализировали нормы, определявшие основные направления деятельности Московской полиции.

Обсуждение и заключения

Учреждение в Москве в 1722 г. должности обер-полицмейстера, а затем полицмейстерской канцелярии стало продолжением деятельности Петра I по реформированию системы местных органов власти. Возникнув в первой четверти XVIII в., Московская полиция стала неотъемлемой частью государственного механизма Российской империи. Сложились правовые основы функционирования, сформировалась определенная организационная структура, была определена сфера деятельности. В круг ее ведения входили многочисленные вопросы. Кроме обеспечения общественной безопасности, полиция должна была следить за освещением улиц, чисткой труб в домах горожан, соблюдением правил торговли, смотреть, чтобы не умножалось количество бездомных собак и т.д. В борьбе с преступностью полиции отводилась второстепенная роль. Изучая развитие российской полиции, И.Т. Тарасов писал: «Законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления…причем число таких задач множилось чрезвычайно и в состав их входило не мало задач совершенно фантастических, неудобоосуществимых» [8, с. 7]. Процесс организационного построения полиции не был завершен. Не было четкости и в установлении круга возлагавшихся на нее задач. Не вполне решенным оставался кадровый вопрос, служба в полиции не считалась престижной. Уровень профессиональной и общей подготовки служащих полиции был низким, так же, как и материальное положение.

Осуществляя надзор за соблюдением правил в различных областях городской жизнедеятельности (благоустройство, торговля, извоз и т.д.), а также отвечая за организацию охраны порядка и пожарную безопасность в Москве, обер-полицмейстер и по- лицмейстерская канцелярии взаимодействовали с местными органами власти (губернская канцелярия, магистрат). В этом качестве московская полиция была исполнительным органом и частью городской структуры управления. В то же время надзор в области градостроительства, медицинского обеспечения населения, борьбы с эпидемиями, нищенством, призрения неимущих выводили деятельность полиции на уровень государственного учреждения.