Функционал и ответственность российских губернаторов: сравнительный анализ KPI до и после начала СВО

В политике и государственном управлении основным субъектом, обладающим политической властью, а также осуществляющим принятие основных политических решений как во внутренней, так и во внешней политике, является политическая элита. Однако важно отметить, что политическая элита формируется из субъектов власти, которые входят в бюрократический аппарат государства. При этом сформированный бюрократический аппарат состоит из основных институтов, которые формируют его систему. Таким образом, политической элитой является высшее бюрократическое общество в государстве [Гаева 2012].

Политической элите, которая в государстве является основной движущей силой, осуществляющей полномочия исполнительной власти, необходимо контролировать основные институты, которые включают в себя бюрократический аппарат, ставить задачи и определять показатели эффективности оценки, на которые должен ориентироваться каждый руководитель органов исполнительной власти, а также отдельных субъектов. Именно единые показатели оценки эффективности позволяют политической элите осуществлять процесс контроля качества исполнения обязанностей отдельно взятых руководителей субъектов на местах.

Для поддержания стабильности в государстве политической элите необходимо поддерживать свою легитимность, а также повышать свой рейтинг. А.Б. Шатилов отмечает, что одним из факторов, который может привести к моральному износу политической власти, является снобизм политической элиты [Шатилов 2020]. Последний может привести к формированию большого разрыва между политической элитой и народом и, таким образом, к минимизации открытого политического диалога между политической элитой и народом.

Метод KPI определяет ключевые показатели эффективности для оценки государственных служащих и наиболее часто используется [Чазова, Исраилов 2019]. Этот метод также актуален в связи с тем, что помогает контролировать полномочия политической элиты субъекта. Известны случаи, когда в регионах РФ губернаторы злоупотребляют своими полномочиями и допускают нарушения действующих нормативно-правовых актов. Так, например, на выборах в Магаданской области после проигрыша губернатор, который занимал должность, просил признать недействительными результаты выборов в связи с тем, что считал действующее законодательство о выборах в РФ противоречивым [Шатилов, Нечаев 1997: 62].

Эффективность и основной функционал руководителей российских регионов определялся с 1999 г. в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В статье 26.3.2 определялся порядок оценки эффективности руководителей российских регионов и порядок утверждения показателей эффективности для руководителей российских регионов, который в соответствии с пунктом первым статьи определялся и закреплялся Президентом РФ1. На смену федеральному закону от 1999 г. в 2021 г. был утвержден федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». В соответствии со ст. 35 федерального закона показатели эффективности, как и в законе 1999 г., утверждаются Президентом РФ. Правительство РФ представляет Президенту доклады о достигнутых показателях эффективности в субъектах; порядок представления докладов и форма утверждаются Президентом РФ2.

Показатели оценки эффективности руководителей российских регионов впервые были утверждены указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в 2007 г. В нем были утверждены 43 показателя оценки эффективности руководителей российских регионов, в 2010 г. число показате- лей увеличилось до 481. В указе Президента от 2007 г. основные показатели оценки эффективности были направлены на улучшение социально-экономического развития субъектов, а также улучшение качества жизни населения: упор делался на развитие малого и среднего бизнеса и открытие новых медицинских и образовательных учреждений в регионах. Важно отметить, что для оценки эффективности был введен пункт удовлетворенности населения органом исполнительной власти субъектов, а также пункт об информационной открытости органов исполнительной власти. Введение в перечень такого показателя отражает важность работы губернатора с населением в связи с решением проблем регионального характера, т.к. с приходом в жизнь граждан социальных сетей и Интернета становится возможным транслировать проблемы отдельно взятых субъектов в социальных сетях. Таким образом, губернаторам необходимо прорабатывать новые риски для эффективного управления регионом, а также выполнять показатели, утвержденные указом Президента.

Поэтапно показатели эффективности губернаторов российских регионов менялись и утверждались в разные периоды. Так, в указе 2012 г. число показателей эффективности снизилось до 12 пунктов, в указе 2017 г. увеличилось до 24 пунктов, а в указе 2019 г. снизилось до 15 пунктов.

Важно отметить, что впервые в показателях оценки эффективности уровень доверия населения к губернаторам и к высшим должностным органам власти был утвержден в указе Президента РФ от 25.04.2019 № 1932. Введение данных показателей в перечень оценки показателей эффективности губернаторов российских регионов показывает, что федеральный центр оценивает качество и эффективность работы администрации губернаторов регионов, а также подчеркивает необходимость для администрации субъекта работать с населением и отрабатывать возможные риски в ходе управления субъектом. В своей работе А.Б. Шатилов отмечает, что для предотвращения угрозы для стабильности действующее российское руководство при выявлении случаев оскорбления граждан со стороны органов исполнительной власти и высокопоставленных представителей власти принимает решение об отстранении их от исполнения обязанностей (так, например, был отправлен в отставку глава Республики Чувашия Михаил Игнатьев [Шатилов 2020]. Отправка в отставку губернатора была связана с тем, что губернатор не выполнил один из ключевых показателей оценки эффективности руководителя региона – сохранение доверия президента РФ и представителей высших органов власти).

28 ноября 2024 г. указом Президента РФ утверждены новые показатели оценки эффективности руководителей российских регионов – всего 21 показатель (в указе 2021 г. было 20 показателей). Новые показатели оценки эффективности руководителей российских регионов были введены в связи с изменением векторов внутренней и внешней политики. Основные тенденции внесения изменений в некоторые KPI и введение новых KPI связаны с началом специальной военной операции на территории Украины с февраля 2022 г., например, «удовлетворенность участников специальной военной операции условиями для медицинской реабилитации, переобучения и трудоустройства»1. Таким образом, при оценке эффективности деятельности губернаторов российских регионов по итогам их работы будут представлены доклады, которые должны включать отчет о деятельности администрации главы субъекта и работе с участниками специальной военной операции, т.к. для федерального центра поддержка участников СВО и семей участников СВО является одним из ключевых направлений деятельности. Именно поэтому в каждом регионе РФ должна быть налажена работа в данном направлении.

В указе Президента РФ от ноября 2024 г. также были добавлены такие показатели оценки эффективности, как «суммарный коэффициент рождаемости»; «удовлетворенность граждан занятием физической культурой и спортом»; «качество среды для жизни в опорных населенных пунктах»; «темпы роста в расчете на одного работника – субъекта малого и среднего бизнеса»2.

В новые KPI были внесены следующие усовершенствования:

– оценка эффективности деятельности руководителей российских регионов в рамках выполнения основных показателей национальных проектов РФ;

– оценка эффективности деятельности руководителей российских регионов в рамках поддержки семей участников специальной военной операции и участников специальной военной операции;

– оценка эффективности губернаторов в рамках работы с населением, в особенности в рамках проведения молодежной и спортивной политики в регионах.

Каждый показатель эффективности связан с выполнением национальных проектов РФ, что прослеживается в показателях, утвержденных в 2021 г. Основные национальные проекты, на которые направлены KPI оценки эффективности деятельности руководителей российских регионов в 2024 г. – «Семья», «Молодежь и дети», «Кадры», «Продолжительная и активная жизнь», «Технологии здоровья», «Инфраструктура для жизни», «Эффективная и конкурентная экономика», «Развитие физической культуры и спорта»³.

В условиях кризиса и санкций федеральный центр устанавливает для руководителей российских регионов KPI в рамках оценки качества исполнения обязанностей и руководства субъектом.

Для сравнительного анализа необходимо обратить внимание на показатели эффективности, которые были утверждены указом Президента РФ от 2021 г., и показатели, утвержденные в указе от ноября 2024 г. Так, при сравнении видно, что показатели 2021 г. были дополнены новыми в связи с изменением векторов внутренней и внешней политики Российской Федерации, некоторые показатели частично видоизменены, и есть показатели, которые не вошли в пул оценки новых KPI руководителями российских регионов.

После выхода указа Президента РФ правительству РФ необходимо в течение трех месяцев разработать методику расчета оценки эффективности KPI губернаторов. Так, после выхода указа Президента от 04.02.2021 № 68 в начале апреля 2021 г. постановлением Правительства РФ от 03.04.2021 № 542 были разработаны и утверждены методики расчета эффективности¹. В связи с подписанием нового указа Президента РФ от 28.11.2024 № 1014 и утратой силы старым указом правительству РФ в течение двух месяцев необходимо совместно с комиссией Государственного совета РФ при необходимости внести корректировки или изменения в методику расчета ключевых показателей эффективности руководителей российских регионов². Администрация Президента РФ также в течение двух месяцев разрабатывает и представляет на рассмотрение главе государства методику расчета таких показателей, как «доверие к Президенту РФ и высшим должностным лицам региона», «уровень удовлетворенности гражданами занятиями физической культурой и спортом»,«уровень удовлетворенности участников СВО и их семей поддержкой администрации субъекта в рамках предоставления условий для медицинской реабилитации, получения возможности обучиться на новую специальность, а также дальнейшего трудоустройства», «уровень вовлеченности граждан субъекта в добровольческую деятельность», «формирование условий для патриотического и социально ориентированного воспитания личности».

Методика расчета данных показателей разрабатывается администрацией Президента вследствие того, что они связаны с основными национальными проектами РФ и указом Президента РФ об основных целях национального развития до 2030 года3, реализацию которых напрямую контролирует глава государства и администрация Президента РФ.

Утвержденные KPI 2024 г. соответствуют указу Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года». В рамках данного указа цели развития РФ соответствуют таким проектам, как повышение благополучия населения, поддержка семей, улучшение качества жизни граждан, безопасная среда для жизни, динамичное развитие экономики страны, совершенствование развития цифровизации государственного управления в социально-экономической среде⁴.

Эффективность принятия новых KPI можно описать как модель позитивного сценария для улучшения качества жизни населения, а также улучшения показателей социально-экономического развития регионов. Однако стоит отметить, что в перечне показателей новых KPI отсутствует показатель оценки числа граждан, участвующих в предпринимательской деятельности, что влияет на уровень развития малого и среднего бизнеса в регионе. Это связано с тем, что вектор внутренней политики федерального центра направлен в большей степени на социальную политику в рамках поддержки участников СВО и патриотического воспитания молодежи в регионах.