Функциональная ценность принципа правовой определенности в нормотворческой политике государства

В последнее годы отечественное гражданское общество все активнее обращает внимание на то обстоятельство, что существующий правотворческий процесс не в должной мере способствует повышению качества принимаемых нормативных правовых актов. В силу этого в различных общественных институтах возрастает интерес к анализу и оценке нормотворческих процессов, призванных способствовать достижению более высокого результата в деятельности уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц. Современная правовая политика государства в сфере нормотворчества, как и политика вообще, характеризуется научно обоснованной, системно-последовательной деятельностью органов государственной власти по формированию эффективного механизма юридического регулирования общественных отношений. Накопившиеся проблемы и кризисные явления в развитии российского общества предопределили приоритетные направления ее совершенствования, поскольку по своей сущности она не может формироваться в отрыве от экономических, социальных, культурных, образовательных, духовных и иных факторов, реально существующих в государстве. В последние годы на страницах юридической печати ведутся активные дискуссии о необходимости более эффективного использования в нормотворческом процессе функциональной ценности принципа правовой определенности. В них на общетеоретическом и отраслевом уровнях анализируются глубинные процессы его бытия, обосновывается юридическая и социальная значимость, высказываются различные мнения о степени научного познания, практике реального применения и т.д.

Данный подход вполне оправдан, так как на основе принципа правовой определенности реализуются остальные общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы. По своей сущности это базисный принцип, который диалектически дополняет и развивает иные общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы, обосновывает функциональную необходимость

их существования, определяет пределы действия, формирует ценностно-правовые ориентиры и в конечном итоге способствует торжеству разума во всех сферах общественных отношений. Сущность иных принципов не может быть в полной мере раскрыта вне принципа правовой определенности, поскольку реализация любого из них всегда зависит от точности, ясности и понятности правового предписания. «Два великих начала рождают, сопровождают и совершенствуют право и его механизм в обществе – разумность и определенность. Они выполняют уникальную роль, являясь началом права, его целью, принципом и свойством» [1, с. 11].

Принципы как основополагающие идеи, исходные положения какой-нибудь теории, учения, мировоззрения в каждой науке имеют свою собственную специфику и соответствуют той области, из которой данный принцип абстрагирован. В нашем случае речь идет о правовых принципах, а это значит, что все они должны быть четко определены именно с правовых позиций, поскольку отсутствие таковых приведет к многочисленным коллизиям правовых норм и разнообразию в правоприменительной деятельности. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации режим правовой определенности достижим только в условиях согласованности правовых норм. Противоречащие друг другу нормы порождают противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод личности. ¹ Следовательно, всякая правовая регламентация должна быть сформулирована достаточно определенно, исключая возможность двусмысленного понимания и толкования. Такой подход позволит избежать ошибок и злоупотреблений со стороны правоиспользователей и правоприменителей.

Исторически сложилось так, что феномен правовой определенности всегда становился актуальным в судьбоносные, переходные моменты в истории государства, которые, как правило, сопровождались кризисом понимания многих социально значимых явлений, переоценкой большинства сложившихся устоев общественной жизни и т.д. Неожиданные перемены, произошедшие в государственно-правовом устройстве нашей страны в 90-е годы прошлого столетия, негативно отразились на национальной правовой системе. Правовая политика в сфере правотворчества того периода характеризовалась спонтанностью, бессистемностью, непоследовательностью органов власти по формированию эффективного механизма юридического регулирования новых общественных отношений. Главенствующим признаком данного недостатка было отсутствие определенной системы целей, призванных реально отражать перспективу правовой, социальной, экономической, духовной, нравственной и иной жизни общества. Принимаемые в спешке на различных уровнях власти нормативные правовые акты были слабо проработаны, страдали внешней и внутренней несогласованностью, содержали множество правовых пробелов и коллизий. Учитывая уроки прошлого, в современном правотворчестве достаточно большое внимание уделяется вопросам реального воплощения в жизнь принципа правовой определенности, поскольку точность и ясность законодательных предписаний, будучи неотъемлемым элементом верховенства права, выступает как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности в качестве необходимой гарантии обеспечения эффективной защиты от произвольных преследования, осуждения и наказания. ²

Принцип правовой определенности, выполняя прогностическую функцию, с одной стороны, позволяет участникам правовых отношений более точно прогнозировать результаты своих юридических действий, с другой – гарантирует предсказуемость и стабильность будущих правовых действий. Следовательно, эффективная реализация данного принципа обеспечит постоянство механизма правового регулирования, который не будет меняться от усмотрения правоприменителя, региона, а также иных объективных и субъективных факторов. Белее того, стабильность и предсказуемость правового регулирования делает национальную правовую систему устойчивой, то есть жизнеспособной, которая на протяжении длительного периода сохраняет законодательство способным создавать для граждан необходимые условия для нормальной жизнедеятельности. При этом изменения, происходящие в политической, экономической, культурной, духовной, нравственной и иных сферах общества, должны находить свое отражение в правотворческой деятельности государства. Стабильность правовой регламентации возможна лишь при сохранении базовых основ национальной системы права, в число которых входит и правовая определенность. Исходя из философско-правового понимания, определенность – это свойство правильного мышления, которое находит свое выражение в точности и ясности мысли, отсутствии сбивчивости и путаницы в элементах мысли и самих мыслях. Следовательно, сущность правовой определенности заключается в правильности формулирования, восприятия и реализации правовых норм с целью наделения их ясностью, точностью, согласованностью и устойчивостью. К обязательным признакам принципа правовой определенности можно отнести следующие элементы:

• ˗    разумность в формировании целей и задач механизма правового регулирования общественных отношений;

• ˗    точность, ясность и понятность юридических предписаний, устанавливающих верховенство права;

• ˗    системность и согласованность правовых норм;

• ˗    осведомленность гражданина относительно действующих нормативных правовых актов;

• ˗    единообразное применение нормативных правовых актов в пространстве, во времени и по кругу лиц;

• ˗    предсказуемость, стабильность и ясность правовых последствий;

• ˗    понятность механизма реализации права;

• ˗    стабильное функционирование национальной правовой системы.

Следовательно, при совершенствовании правовой политики необходимо изначально четко определять ее основополагающие принципы, цели, задачи и приоритеты. В противном случае уже на стадии принятия нормативных правовых актов мы будем обрекать их на бессодержательность и низкую эффективность. Как правило, такие документы страдают внутренней противоречивостью, коллизиционностью, пробельностью, в них вносится масса поправок, изменений, дополнений и т.д. [4, с. 192]. Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формальноопределенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обусловливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности [2, с. 303]. Согласно Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание – это высший государственный орган страны, реализующий законодательную (представительную) власть, имеющий право принимать федеральные нормативные акты в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами. В системе государственных органов Федеральное Собрание Российской Федерации обладает конституционно закрепленными контрольными парламентскими полномочиями. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, принятие федерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, отрешение Президента РФ от должности; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Правительству РФ, образование Счетной палаты РФ, назначение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [3, с. 355–356].

Любой правотворческий процесс начинается с инициативы и подготовки проекта будущего нормативного правового акта. Ст. 104 Конституции Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Оно принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законо-

проектам. Вместе с вносимым законопроектом в соответствии с Регламентом Государственной Думы должны быть представлены [3, с. 396–398]:

• ˗    пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

• ˗    текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

• ˗    перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

• ˗    финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

• ˗    заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным ст. 104 (ч. 3) Конституции Российской Федерации);

• ˗    документы и материалы, предусмотренные ст. 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);

• ˗    документы и материалы, предусмотренные ст. 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов);

• ˗    документы и материалы, предусмотренные ст. 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

• ˗    документы, предусмотренные п. 4 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (ред. от 25 декабря 2012 г.) 1 (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации);

• ˗    официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (по законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);

• ˗    документы, предусмотренные п. 7 ст. 9 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 28 декабря 2013 г.) 2 (по законопроекту о техническом регламенте);

• ˗    заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

• ˗    документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);

• ˗    документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

Анализируя правотворческую активность субъектов обладающих правом законодательной инициативы, следует отметить, что в 2016 г. 72 законодательных (представительных) органа государственной власти субъектов Российской Федерации внесли в Государственную Думу 320 законопроектов. Это более чем каждый пятый законопроект (около 23 %) из общего числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу в 2016 г. Из числа законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу в 2016 году: почти каждый шестой законопроект (53 законопроекта или около 16,5 % от общего числа внесенных) предусматривал внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; каждый тринадцатый законопроект (25 законопроектов или около 7,8 % от общего числа внесенных) предусматривал внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации; другие законопроекты предусматривали внесение изменений в различные законодательные акты, в частности: в Уголовный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие.3 Из общего числа внесенных в 2016 г. в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законопроектов: 245 законопроектов (или около 76,5 % от общего числа внесенных) находятся на рассмотрении Государственной Думы на различных стадиях законодательной процедуры (как правило, на стадии подготовки к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении).

Каждый одиннадцатый законопроект (30 законопроектов или около 9,4 % от общего числа внесенных) возвращен законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по различным основаниям, предусмотренным Конституцией РФ, федеральным законодательством и Регламентом Государственной Думы. Почти каждый десятый законопроект (31 законопроект или около 9,7 % от общего числа внесенных) отклонен Государственной Думой при его рассмотрении в первом чтении. Четыре законопроекта (около 1,2 % от общего числа внесенных) были отозваны законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью шестой статьи 112 Регламента Государственной Думы. Только десять законопроектов (около 3,1 % от общего числа внесенных в 2016 г.) стали федеральными законами. Всего в 2016 г. Президентом Российской Федерации были подписаны и официально опубликованы 34 федеральных закона, проекты которых были внесены в Государственную Думу законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что от общего числа федеральных законов (включая кодексы), подписанных Президентом Российской Федерации и официально опубликованных в 2016 г., составляет около 8 %. Основной причиной возврата законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации внесенных ими в 2016 г. в Государственную Думу законопроектов является невыполнение требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и пункта «д» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы, согласно которым внесение в Государственную Думу законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета возможно только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. По данной причине законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации был возвращен каждый восемнадцатый законопроект ( около 5,7 % от общего числа внесенных), что составляет 60 % от общего числа возвращенных законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации законопроектов, внесенных ими в 2016 г. в Государственную Думу.

Итак, основными причинами отклонения Государственной Думой законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу, является их несоответствие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству либо требований Регламента Государственной Думы. Следовательно, дальнейшее развитие законопроектной деятельности на федеральном и региональном уровнях должно быть согласованным. Это позволит Государственной

Думе и законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации принимать более качественные нормативные правовые акты, которые с одной стороны будут соответствовать абсолютной юрисдикции федеральных законов, а с другой – юрисдикции субъектов федерации. Резюмируя изложенное необходимо отметить, что недостатки в сфере правовой определенности причиняют неудобства или вред не только конкретному человеку, группе лиц, коллективу или обществу, но и самому государству, поскольку низкая результативность принимаемых им правовых норм не способствует достижению поставленных целей и задач, компрометирует государственную власть, является экономически ущербной, а также порождает нигилистическое отношение к праву – эффективному регулятору общественных отношений, призванному защищать тех, кто его соблюдает.

В контексте изложенного, под правовой определенностью следует понимать юридически качественное единообразное изложение, понимание, толкование и реализацию нормативных правовых актов, способствующую субъектам правовых отношений заранее прогнозировать результат правовых последствий. Принцип правовой определенности – это базовый, системообразующий, общеправовой принцип, который диалектически дополняет и развивает иные общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы, обосновывает их функциональную необходимость, устанавливает точность, ясность и понятность юридических предписаний, определяет порядок и пределы их действия. Сущность иных принципов не может быть в полной мере материализована в отрыве от него, поскольку реализация любого из них всегда соизмеряется с феноменом принципа правовой определенности.