Функциональная структура деятельности муниципальной власти по обеспечению общественного порядка

В Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» охрана общественного порядка рассматривается в качестве вопроса местного значения. При этом обращает на себя внимание разночтение в этих правовых актах. Если Конституция Российской Федерации формулирует комплексно данный вопрос местного значения, предполагая выполнение муниципальной властью функции по охране общественного порядка, то в Законе говорится только об организационной роли органов местного самоуправления по охране общественного порядка исключительно муниципальной милицией. Означает ли это, что до формирования муниципальной милиции муниципальная власть не вправе выполнять указанную конституционную функцию?

Вопрос о реформировании милиции поднимался в литературе неоднократно, рассматривались и предлагались различные модели организации муниципальной милиции [4, с. 41–42]. Это было обусловлено принятием Президентом РФ указов, в которых предусматривались сроки проведения организационных мероприятий по разработке законопроектов, связанных с формированием муниципальных органов по охране общественного порядка, а также прове

дение эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления [7, 8]. В ряде регионов и муниципальных образованиях приняты постановления о муниципальной милиции [10, 11], а в уставах закреплены положения о функционировании указанных органов [15].

В соответствии с действующим законодательством милиция представляет собой совокупность государственных органов исполнительной власти, входящих в систему органов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Она состоит из криминальной милиции и милиции общественной безопасности, которая именуется местной милицией [6]. Муниципальная же милиция, по Закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, – это муниципальный орган, поэтому местная милиция не может рассматриваться ни в качестве муниципальной милиции, ни в качестве муниципального органа по охране общественного порядка. Если обратиться к анализу соответствующих муниципальных правовых актов, то станет очевидно, что, говоря о муниципальной милиции, имеют в виду прежде всего подразделения милиции общественной безопасности, финансируемые за счет бюджетов муниципальных образований и находящиеся в структуре органов внутренних дел. Следует отметить, что в настоящее время практическая реализация такого вопроса местного значения городского округа и муниципального района, как организация охраны общественного порядка муниципальной милицией, поставлена в зависимость от принятия соответствующего федерального закона, который до сих пор не внесен на рассмотрение Государственной Думы, Федерального Собрания. Таким образом, органы местного самоуправления вынуждены искать иные формы осуществления функции по охране общественного порядка и создавать иные органы, хотя в литературе встречается утверждение, что муниципальные органы охраны общественного порядка – это и есть муниципальная милиция [14, с. 7].

Функциональная структура охранительной деятельности органов местного самоуправления в настоящее время является не достаточно изученной. В основном эта проблема рассмотрена применительно к деятельности местных Советов или правоохранительной деятельности государства, его органов. В литературе существуют различные подходы к анализу подфункций муниципальной власти. В одних случаях сосредотачивают внимание только на охранительном аспекте деятельности по поддержанию общественного порядка, в других выделяют и регулятивный характер функций.

А.М. Кононов к указанным подфункциям органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка относит: определение задач и разработку мер по соблюдению на территории муниципального образования законов и правовых актов; формирование дополнительной штатной численности милиции общественной безопасности и ее финансирование; утверждение в должности начальников милиции общественного порядка; создание необходимых условий для работы милиции; наложение в пределах компетенции административных взысканий и т.д. Практически аналогичную структуру выделяет и А.А. Ма-кушин [5, с. 26–27]. Тем не менее анализ изложенной точки зрения свидетельствует об определенном смешении отдельных полномочий (например, утверждение в должности начальников милиции общественного порядка, которое в настоящее время не от- носится к полномочиям органов местного самоуправления), с одной стороны, и подфункций – с другой.

М.П. Гавришин, предлагая понимать под охраной общественного порядка пресечение социально опасных посягательств, рассматривает деятельность органов местного самоуправления в разрезе следующих стадий правоохранительной процедуры (с выделением соответствующих подфункций): профилактика правонарушений и наблюдение за состоянием общественного порядка; выявление и пресечение социального отклонения, сбор и подготовка материалов по совершенному правонарушению; рассмотрение компетентным органом подготовленного материала и принятие решения о мерах реагирования; реализация мер воздействия и восстановление нарушенных общественных отношений; ресоциализация нарушителя [3, с. 141–142]. Подобное структурное рассмотрение функциональной структуры охраны общественного порядка в целом не вызывает возражений, однако необходимо отметить, что сосредоточение деятельности органов местного самоуправления только на ретроспективной ответственности не позволяет охарактеризовать весь комплекс мер в этой области. Иной подход предложен В.М. Семеновым, который рассматривает систему мер по охране общественного порядка в виде деятельности компетентных органов по принятию и реализации правовых предписаний [13, с. 21– 22].

Участие органов местного самоуправления в охране общественного порядка необходимо рассматривать в более широкой плоскости. Думается, что деятельность муниципальной власти должна быть по своему содержанию как охранительной, так регулятивной. Являясь по своей сути правоохранительной деятельностью, охрана общественного порядка осуществляется в строгом соответствии с правовыми нормами. Это означает, что не всякое социальное отклонение в этой сфере повлечет применение мер принуждения, а только в той части, в которой указанное деяние является правонарушением. Если охрана общественного порядка, как интегральная функция, законодательно вменена в обязанность местному самоуправлению, то регулятивная подфункция также является неотъемлемым элементом в реализации полномочий местного самоуправления, так как является неэффективным наделение охранительной функцией в сфере, которая не является объектом регулирования.

По мнению Л.Л. Попова и А.В. Серегина, охрана общественного порядка связана не только с воздействием на противоправное поведение, ее воздействию подвергается и правомерное поведение с целью его упорядочения, т.е. «согласования действий и поступков людей между собой и с внешними условиями» [12, с. 20]. По мнению И.И. Веремеенко, «применительно к сфере охраны общественного порядка реализация прав и обязанностей (суть правового статуса) в общерегулятивных отношениях для законодателя наиболее предпочтительна и экономична» [2, с. 44]. Таким образом, автор рассматривает охрану общественного порядка как сферу, которая является не только охранительной, но и объемляющей общерегулятивные и организационные начала. Необходимо также отметить, что и в литературе иногда охранительные нормы рассматриваются в рамках регулятивных, так как эти виды норм осуществляют единую регулятивную функцию [16, с. 27–28]. Регулятивная и охранительная функции не могут существовать отдельно они предполагают взаимность существования друг друга. Поэтому целесообразно говорить не об охране общественного порядка, а об его обеспечении муниципальной властью как общей функции.

Обеспечение общественного порядка в качестве публичной функции представляет собой комплексную сферу деятельности системы органов власти по поддержанию посредством реализации механизма правового регулирования состояния упорядоченности и согласованности общественных отношений в процессе совместного удовлетворения интересов социальной группы. В литературе предложено относить к субъектам охраны общественного порядка негосу- дарственные и общественные организации [1, c. 9]. Тем не менее, говоря о непосредственном участии в охране общественного порядка, необходимо иметь в виду, что в большинстве случаев речь идет не об охране, а о содействии, оказываемом органам внутренних дел, в охране общественного порядка при отсутствии регламентации применения физического воздействия, специальных средств и оружия. И только в отдельных случаях, прямо предусмотренных законодательством, можно говорить об осуществлении охраны общественного порядка иными субъектами (например, закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»).

Использование механизма правового регулирования для выявления и характеристики подфункций в сфере обеспечения общественного порядка является наиболее оптимальным. В этом случае можно распределить весь объем полномочий в этой сфере и дать их характеристику. Кроме этого, подобный подход позволяет учесть факультативность ряда стадий механизма.

Принимая во внимание, что процесс обеспечения общественного порядка является интегральной функцией, осуществляемой, как правило, в правовых формах, можно разделить подфункции на два класса:

– регулятивные, связанные с установлением прав и обязанностей, описанием модели поведения;

– охранительные, реализуемые с помощью правовых ограничений.

По своему содержанию регулятивный блок включает в себя подфункцию нормотворчества. К полномочиям органов муниципальной власти по обеспечению общественного порядка в рамках реализации этого направления можно отнести весьма ограниченный перечень, так как основной массив норм принимается на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время к полномочиям органов местного самоуправления можно отнести:

– определение мест торговли отдельными видами товаров, а также мест, нахождение в которых детей не допускается (например: Федеральный закон от 7 марта

2005 г. №11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»; закон от 27 декабря 1997 г. №2124-1 «О средствах массовой информации»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»);

– правила содержания территории муниципальных образований;

– ряд полномочий по регулированию общественного порядка при проведении массовых мероприятий (например, определение нормы предельной заполняемости территории при проведении мероприятий).

Что касается применения мер административно-правового воздействия (в подавляющем большинстве случаем именно этими средствами обеспечивается общественный порядок), то в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов. Кроме этого, установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления возложено на законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках реализации охранительного блока подфункций муниципальная власть осуществляет деятельность по мониторингу, профилактике, сбору и рассмотрению материалов по фактам нарушений общественного порядка и исполнению принятых решений. В рамках реализации этих направлений органы местного самоуправления обеспечивают деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, административных комиссий, к компетенции которых отнесено рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях в соответствии с региональным законодательством. В ряде случаев должностным лицам муниципальной власти предоставлено право составлять протоколы об административных нарушениях. Следует отметить, что в настоящее время обозначилась тенденция передачи указанных подфункций от административных комиссий на уровень субъекта или мировым судьям. Помимо перечисленного следует выделить и деятельность по обеспечению общественного порядка (например, при проведении публичных мероприятий).

Кроме выделенных регулятивного и охранительного блоков существуют и такие подфункции, как организация, координация, контроль, носящие обеспечительный (внутренний) характер. К организационной деятельности следует отнести планирование (при разработке и проведении совместных с органами внутренних дел, общественными организациями профилактических мероприятий), а также, например, реализацию полномочий по утверждению численности и финансированию содержания милиции общественной безопасности, созданию муниципальных органов по охране общественного порядка.

Координация заключается в согласовании самостоятельными субъектами направлений использования ресурсов и средств для достижения заранее определенного социального эффекта. Содержанием этого вида деятельности может выступать реализация совместных проектов (например, эксперимент по снижению преступности на территории Пермского края [9]), методическое руководство и совместная работа с добровольными народными дружинами.

Контрольная подфункция может заключаться в проверке законности и обоснованности расходования бюджетных средств на мероприятия по обеспечению общественного порядка.

Таким образом, к подфункциям муниципальной власти в сфере обеспечения общественного порядка можно отнести:

– нормотворчество;

– участие в реализации мер по охране общественного порядка;

– профилактику и предупреждение правонарушений;

– сбор, подготовку, рассмотрение материалов по фактам нарушений общественного порядка, принятие по ним решений и их исполнение;

Вторую группу подфункций составляют следующие:

– координация деятельности субъектов по обеспечению общественного порядка;

– организационно-структурная;

– контрольная.

Указанная функциональная структура деятельности на практике обеспечивает не только поддержание общественного порядка, но и безопасности (личной, общественной). В практическом плане подчас трудно выделить в самостоятельные направления, с определением обособленных целей и задач, деятельность по охране общественного порядка и деятельность по обеспечению общественной безопасности. В рамках обеспечения общественного порядка пресекаются преступления, посягающие на общественную безопасность, и наоборот – общественному порядку может причинять ущерб действия, посягающие на иной объект уголовно-правовой охраны [14, с. 17–18]. Поэтому обеспечение общественного порядка необходимо рассматривать в качестве общей функции всех уровней публичной власти.