Функционирование ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне

Согласно практике, решение острых проблем, в сфере жизнедеятельности граждан нашей страны, наиболее эффективно может осуществляться на местном уровне. Такой подход обеспечивает наиболее короткий путь к желаемому результату – эффективное решение насущных проблем в процессе жизнедеятельности человека. Эффективность функционирования органов власти граждане оценивают по качеству основных элементов, с которыми они сталкиваются в повседневной жизни – качество услуг ЖКХ, качество автомобильных дорог, комфортность городской или сельской среды, доступность инфраструктуры, как в транспортном, так и организационном аспекте и др. Решение вопросов уровня качества перечисленных элементов, осуществляется на местном уровне и, делать это, наиболее эффективно можно лишь учитывая мнение жителей, проживающих на той территории, власти которой решают эти проблемы. В связи с этим встает вопрос о необходимости развития местного самоуправления, причем в таком качестве, при котором обеспечивалось бы эффективное взаимодействие органов местного самоуправления и населения той или иной территории. Практическая реализация такого подхода определила развитие в российской практике ассоциаций и союзов муниципальных образований. В целях решения общих для муниципалитетов задач, муниципальные образования имеют возможность к объединению. Вопрос об объединении усилий в решении проблем муниципального характера рассматривается исключительно на самостоятельной основе, такая необходимость не может быть продиктована третьими лицами.

В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:

• -    общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);

• -    межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);

• -    региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);

• -    специализированные    ассоциации    (Ассоциация    закрытых

административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.)

В соответствии с действующим законодательством, а именно ст. 67 ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) руководящие органы муниципалитетов имеют возможность объединения на федеральном уровне.1

Нормы указанного ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют возможность объединений муниципальных образований к формированию предложения о составе кандидатов в представители от РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).2

Процесс развития института взаимодействия муниципальных образований продиктован, в большей степени, необходимостью формирования эффективной системы местной власти. Касаемо данного вопроса, необходимо отметить, что данный процесс находится в стадии становления, в этом направлении существует множество проблем, которые, в основном определяются несовершенством законодательной базы. Решение данных проблем определит эффективность процесса межмуниципального взаимодействия и создаст платформу развития ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Сложности процесса функционирования ассоциаций муниципальных образований на федеральном уровне характеризуется тем, что сам процесс образования таких объединений весьма проблематичен. Нормы ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно ст. 66 и 67 определяют возможность участия в формировании муниципальных объединений исключительно советов муниципальных образований созданные с учетом требований законодателя.3 Исходя из этого возникает вопрос в том, имеют ли возможность к объединению советы муниципальных образований, созданные на добровольной основе, т.е. без учета требований законодателя и могут ли они выступать в качестве участника объединения муниципальных образований федерального уровня. 4

В качестве положительной тенденции можно считать корректировку ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регламентации состава единого общероссийского объединения муниципальных образований. Так, в настоящее время, в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. В Законе отсутствуют нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания. Однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации (союзы) муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества.

Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, искусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных может быть неэффективным для развития межмуниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований, который предполагает сохранение за общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. Каждая региональная ассоциация должна обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации).5 При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межмуниципальном движении. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.

В заключении подчеркнем, что процесс функционирования муниципальных ассоциаций и союзов характеризуется множеством проблем, однако, важно отметить высокий уровень эффективности функционирования ассоциаций данного уровня. Т.к. их основная задача состоит в решении насущных проблем, которые характерны для муниципальных образований, и решение которых в индивидуальном режиме затруднительно, процесс построения системы функционирования должен реализовывать посредствам участия всех заинтересованных участников – и федеральных властей (в законодательном аспекте), и муниципальных властей (в организационном аспекте). Объединение муниципальных образований федерального уровня своей основной целью ставит развитие сотрудничества межмуниципального характера, что не позволят осуществлять функцию контроля над деятельностью муниципальных образований, а также вмешиваться и ограничивать их работу. Такой запрет обеспечивает реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления в РФ.6

Также отметим эффективность законодательного процесса в сфере регулирования ассоциаций и союзов муниципальных образований. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечивает реализацию процесса упорядочивания функционирования союзов и ассоциаций, которые были образованы до принятия данного законодательного акта, что позволяет считать первым шагом в процессе создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Важно пояснение законодателя, которое определяет процесс классификации муниципальных объединений, причем в качестве основного признака законодатель предлагает учитывать форму хозяйственной деятельности ассоциаций и союзов. Процесс правового регулирования сферы формирования и функционирования муниципальных ассоциаций дает

возможность

осуществления

межмуниципального сотрудничества по определенным правилам, которые ранее отсутствовали. Данный факт, ранее, самым отрицательным образом отражался на эффективности функционирования объединения муниципальных образований.

На современном этапе, важно лишь то, что данный процесс развивается, он не отложен и не забыт. В настоящее время проводится работа, в основном на муниципальном уровне, цель которой состоит в решении проблем организационного характера. Подавляющее большинство муниципалитетов заинтересовано в объединении, а значит, процесс развития рассматриваемого института будет продолжаться, что самым благоприятным образом отразится на качестве жизни российских граждан.