«Гарантия от безучастия»: симбирский проект организации городского управления в начале XX века

Введение Городового Положения 1892 года определило ужесточение государственного контроля за деятельностью органов городского управления. Административный контроль являлся комплексным и затрагивал практически все сферы деятельности органов управления на местах. Согласно норме статьи 86 Городового Положения глава губернии был наделён правом отмены решений думы в случаях нарушения закона или в связи с «несоответствием государственной пользе и нуждам» [5]. Также губернатор был вправе привлекать к дисциплинарной ответственности городского голову. Данным правом, например, воспользовался симбирский губернатор М. Н. Теренин, объявив выговор городскому голове в 1891 году за беспорядки при проведении заседания городской думы [2, л. 6].

Говоря о структуре органов местного самоуправления в пореформенный период, следует остановиться на порядке их формирования. В частности, процедура избрания председателя Симбирской городской думы оставалась неизменной с 1785 года и предполагала проведение так называемой баллотировки шарами. Материалы фонда № 137 содержат решение Симбирской городской думы от 15 февраля 1905 го- да об избрании Председательствующего думы в случаях, указанных в статье 120 Городового Положения 1892 года, а также данные о порядке проведения баллотировки. В частности, отмечается, что «путём закрытой подачи голосов… был избран князь С. М. Баратаев, получив 37 избирательных, 37 неизбирательных» [4, л. 6]. Аналогичная процедура выборов применялась и к кандидатам на пост городского головы, а также на должность городского секретаря. Согласно решению Симбирской городской думы от 15 февраля 1905 года обязательной являлась процедура согласования решения гласных об утверждении кандидатуры председательствующего [там же]. Члены думы в данном случае действовали в соответствии с нормой статьи 120 Городового Положения, согласно которой председательствующего думы утверждал в столицах министр внутренних дел, а в иных городских поселениях — губернатор.

Примечательно, что в результате реформирования в малочисленных уездных городах реализовать нормы Городового Положения 1892 года просто не представлялось возможным ввиду финансовой несостоятельности населения. В частности, в Алатырском посаде Симбирской губернии действовало упрощенное общественное самоуправление. Лица, имеющие на праве собственности недвижимое имущество, наделялись правом избрания гласных численностью до 15 человек, которые, в свою очередь, выбирали старосту.

Согласно статистическим данным, число избирателей в губернском Симбирске сократилось в 3,5 раза, в уездном Сенгилее — в 4 раза, несколько меньше в Алатыре — в 2,4 и Сызрани — 1,6 раза соответственно [6, с. 75].

Городовое Положение 1892 года, основой которого стала государственная теория местного самоуправления, существенным образом увеличило контроль за деятельностью органов управления на местах, а также преобразовало избирательную систему, сократив сословное представительство. Законодательно закрепив прямое вмешательство органов государственной власти в деятельность представительных органов управления, правительство тем самым поставило под сомнение вообще существование общественного управления как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в рассматриваемый исторический период. Стоит согласиться с позицией Н. С. Бойко, согласно которой органы городского управления просто не могли обсуждать «неугодные» для администрации вопросы [1, с. 24]. О жесткой риторике губернских властей с принятием Городового Положения 1892 года свидетельствуют многочисленные архивные документы, в которых зафиксированы «резкие, ультимативные распоряжения губернатора» [7, с. 44].

В Симбирске наряду с другими губернскими городами Среднего Поволжья — Казанью, Самарой, Астраханью, Пензой — реализация Положения в целом имела ту же направленность, что и на территории городов Российской империи. Социальный состав городских дум губернских городов Среднего Поволжья, согласно данным, представленным в работе В. А. Тюрина, претерпел лишь незначительные изменения. Если в целом по стране в городских думах губернских городов 34 % составляли дворянство и разночинцы, 55,8 % — купечество и почётные граждане, 9,8 % — мещане, ремесленники и крестьяне, то в губернских городах Среднего Поволжья более 60 % голосов в органах представительной власти имели члены купеческих обществ [9, с. 69]. Если рассматривать сословный состав Симбирской городской думы, то в 1892 году гласными являлись: 28,6 % — дворянство и разночинцы, 60 % — купцы и почётные граждане, 11,4 % — мещане, ремесленники и кре- стьяне [8, с. 230]. Как отмечает Е. А. Ерохина, результатом проведения новой городской реформы стало существенное сокращение гласных Симбирской городской думы до 35 человек, а в уездных городах губернии, за исключением «Курмыша, а также Алатырского посада, в городские думы стали выбирать по 20 гласных» [6, с. 60].

Исследование органов местного самоуправления на территории Симбирской губернии подтверждает преимущественное участие двух сословных групп в осуществлении власти на местах. Органы городского управления сохраняли купеческо-мещанский состав на протяжении XIX века, в то время как общероссийская тенденция сводилась к сокращению мещанского представительства в органах власти на местах.

При рассмотрении архивных материалов обращает на себя внимание доклад Симбирской городской думы о реформе самоуправления. Данный документ содержит разработанный гласными думы проект по устройству городского общественного управления. Местная дума признавала, что до введения в действие Городового Положения 1892 года органы местного управления находились исключительно под контролем общества и были ответственны только перед ним. В значительной степени их публичная деятельность являлась гарантией «от уклонения в сторону от общественных нужд и потребностей», таким образом страхуя население городов «от безучастного отношения к общественным делам» [3, л. 2]. Действительно, можно констатировать, что проведённая городская реформа последней трети XIX века уничтожила положительные стороны общественного управления на местах. Подчинив деятельность органов управления единоличной воле губернатора, реформа «похоронила» приоритет общественных интересов окончательно.

Анализ положений проекта новой реформы, содержащихся в материалах дела № 153 «По вопросам государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния», позволяет высоко оценить уровень правотворческой деятельности гласных Симбирской городской думы. Документ представляет собой совершенно иную систему организации местной власти. Привычное совмещение городским головой должностей председателя думы и управы заменяется чётким делегированием полномочий, основанным на принципе разделения властей.

В первом разделе проекта «Права и обязанности думы» подчёркивается, что дума является исключительно органом управления обще- ственными делами и «в своих хозяйственных действиях ответственна только перед населением города» [3, л. 8]. Также закреплялось положение, согласно которому дума являлась полной распорядительницей «общественных достояний» и законодательным органом. Весьма прогрессивными для законодательства начала XX века можно считать нормы, предусматривающие обязанность думы уведомлять население о своих действиях, а также публиковать в открытом доступе информацию о планах бюджетных расходов и проектах программ хозяйствования на будущий год. Пункты 6 и 7 предусматривали возможность внесения замечаний и предложений населением по поводу вышеназванных документов, а также возможность участия жителей города в заседании думы по рассмотрению спорных вопросов и наделения авторов предложений правом совещательного голоса на заседании законодательного городского органа. Проект предусматривал также процедуру обязательного согласования с населением отчёта о расходовании бюджетных средств за предыдущий год. Кроме того, граждане города наделялись правом «обозревать» материалы и документы, относящиеся к вопросам общественного хозяйства, осматривать возводимые на территории города постройки и сооружения. Предполагалось, что все замечания и предложения граждане могли фиксировать в специальных книгах для последующего рассмотрения гласными думы.

Второй раздел проекта «Состав думы и порядок ведения ею дел» содержал информацию о формировании данного органа управления на местах. По мысли симбирских законотворцев, в состав законодательного органа входили председатель, секретарь и гласные. Однако в документе не было определено общее число гласных думы губернских и уездных городов.

Вероятно, изрядно устав от правительственной опеки, в проекте нового городского устройства гласные Симбирской думы настаивали на важности самостоятельного принятия решений по вопросам порядка созыва и формирования повестки заседаний.

Сведения о полномочиях городской управы содержались в разделе «Исполнение постановлений думы». Управа характеризовалась исключительно как орган исполнительной власти, состав которого формировался гласными думы. В состав управы входят городской голова, секретарь, бухгалтер, а также не менее двух членов. Глава управы избирается из числа гласных думы на срок, аналогичный сроку полномочий действующего состава законодательного органа.

Контроль за организационно-хозяйственной деятельностью управы должны были осуществлять одна или несколько комиссий, создаваемых думой. В проекте отмечается, что помимо исполнительных функций по постановлениям и поручениям думы на управе должна «лежать нравственная обязанность по возбуждению и разработке новых предложений, клонящихся к улучшению общественной жизни во всех её проявлениях» [3, л. 10]. Можно утверждать, исходя из формулировки данной статьи, что речь идёт о наличии у городской управы правотворческой инициативы.

Законодателем также была предпринята попытка урегулировать порядок принятия постановлений думы, но сделать это в полной мере не удалось.

В проекте значится, что постановления вступали в законную силу по истечении семи дней. Однако не указано, с какого момента начинает исчисляться данный срок (с момента подписания постановления, опубликования и т. д.). В отношении ряда решений думы определён исключительный порядок вступления в силу. Например, постановления думы, касающиеся предупреждения общественных бедствий или обстоятельств, грозящих нарушением общественного спокойствия, а также принятия мер по локализации явлений, приносящих вред населению, вступают в силу немедленно.

Стоит отметить, что гласные Симбирской думы в проекте документа о новом городском устройстве сформулировали ряд положений, которые относились к исключительному ведению правительства. В частности, симбиряне настаивали на необходимости упразднения сословий и ограничения в правах, заявляя о важности уравнения всех граждан в ответственности перед судом за нарушения закона. Более того, они предлагали отменить все виды административных наказаний, установить выборность и независимость судей. Также в проекте провозглашалось следующее: «признать народное образование важнейшей обязанностью государства и органов местного самоуправления» [3, л. 22]. В проекте подчёркивалось, что в ведение органов местного самоуправления городского и земского необходимо «передать все без исключения местные дела» [3, л. 22 об.].

В рамках заседания комиссии по выработке проекта нового городского устройства было решено представить документ императору. О дальнейшей судьбе документа в архивных ма- териалах информации не было обнаружено, помимо того, что в дальнейшем в Симбирске была создана комиссия из состава думы для пересмотра Городового Положения. Также отметим, что резолюция, разработанная симбирскими гласными, была представлена городским головой М. А. Волковым, избранным делегатом для участия в съезде земских и городских деятелей, проходившем в Москве с 6 по 8 августа 1905 года. Однако дальнейший ход истории предопре- делил будущее не только Симбирской губернии, но и Российской империи.

Историко-правовой опыт деятельности органов местного самоуправления Симбирской губернии содержит мощный потенциал для дальнейшего общетеоретического осмысления новых идей и взглядов на участие населения в осуществлении городского самоуправления, а его столь подробное изучение восполняет существующий пробел в исследовании данного вопроса.