Генезис и эволюция государственного управления

Несмотря на то что вопросы теории и практики государственного управления описаны и исследованы достаточно подробно, реальные процессы, проходящие в этом направлении, постоянно находятся в динамике и продолжают быть актуальными. Это объясняется непрерывными изменениями в обществе и его возрастающими потребностями, что, как следствие, побуждает органы публичной власти повышать эффективность деятельности, обеспечивать достойный уровень и качество жизни населения.

В административно-правовой науке под государственным управлением в широком смысле понимают регулирующую деятельность государства в целом, в узком – деятельность органов исполнительной власти на двух уровнях: федеральном и на уровне субъектов РФ. В целом государственное управление определяется в качестве практического, организующего и регулирующего воздействия государства на общественную и частную жизнедеятельность людей для ее упорядочения, сохранения или преобразования, которое опирается на его властную силу [1, с. 62].

История государственного управления берет свое начало еще до нашей эры. Так, уже в Древнем Египте (3 000 лет до н. э.) проявился опыт управления государственным хозяйством. В данный период времени государственным хозяйством управлял государственный аппарат, основной костяк которого состоял из чиновников-писцов.

В древнейших обществах, например, в Шумере, Египте и Аккаде – наблюдается преобразование высшей касты священников в религиозных функционеров (в современной интерпретации – менеджеров). В данном контексте имеется в виду первая управленческая революция в истории человеческого общества, в результате которой был сформирован принципиально новый тип предприимчивых людей – «жрецы». Данные люди, помимо соблюдения ритуальных процедур, осуществляли сбор налогов, управление государственной казной, регулирование государственного бюджета, ведение имущественными делами.

Возникновение государства в эпоху первых цивилизаций впервые поставило вопрос о теоретическом объяснении и сущности государственного управления. В результате было сформировано несколько школ теоретической мысли, которые могут быть сведены к пяти основным концепциям: философско-этической; социально-гражданской; мифологической; социально-экономической и религиозно-христианской.

Мифологические взгляды зарождаются на Древнем Востоке, где сложился азиатский способ производства. Такая постановка проблемы государственного управления была вызвана вполне объективными причинами. В первых рабовладельческих государствах Древнего Востока (Египет, Персия, Индия, Китай) вопросы государственного управления длительное время рассматривались в плане конкретной деятельности правителей в виде советов и рекомендаций. Это было обусловлено тем, чтобы продемонстрировать, как надлежит действовать, чтобы укрепить власть и обеспечить процветание страны. Данное суждение подтверждается в поучениях гераклиопольского царя своему сыну (Египет, около XXII в. до н. э.) – быть справедливым, поступать по закону, но вместе с тем оно изобилует призывами «подавлять толпу» и «возвышать вельмож», дающих законы [7].

В первом тысячелетии до нашей эры на Востоке появились учения, которые строились на рационалистической аргументации и были связаны с принятием писаных законов правил управления, поведения граждан. Следует отметить взгляды Заратустры (VII в. до н. э.), в которых отражены идеи борьбы двух начал – добра и зла. К этому же периоду относится и принятие свода законов Хаммурапи (1792–1750 гг. до н. э.) – 285 законодательных актов управления государством. В Индии возникает идеология брахманизма, обосновывающая кастовый строй. Законы Ману обосновывали деление индийского общества на варны (касты) и их неравенство.

В Древнем Китае широкое распространение получили идеи Конфуция (VI–V вв. до н. э.), представленные в книге «Лунь юй» («Беседы и высказывания»). В этой работе он обосновывает патриархально-патерналистскую концепцию государства: государство – большая семья, император – отец, сторонник ненасильственных методов управления, равномерного распределения богатства. Император должен руководить народом на основе добродетели, а не закона, то есть наказания. Во II в. до н. э. конфуцианство становится официальной идеологией китайского государства.

Впервые проблема государственного управления как теоретического знания была разработана в античном мире. Первым характеристику управления как особой сферы деятельности дал Сократ (V в. до н. э.), провозгласивший принцип универсальности управления. Наибольший вклад в развитие теории государства и государственного управления внесли Платон и Аристотель.

Платон разработал концепцию идеального государства, его социального устройства, а также проанализировал несовершенные формы государственного устройства. Идеальное государство должно обладать четырьмя главными добродетелями: мудростью, мужеством, рассудительностью и справедливостью. По его мнению, управлять государством должны философы, и только они. Философы управляют стражниками-воинами и работниками производительного труда.

Разработав теорию идеального государства, Платон проанализировал все существующие формы государства и государственного управления, разделив их на правильные и неправильные. К правильным формам он отнес монархию и аристократию, а к неправильным – олигархию, тиранию, демократию. Управление людьми он называл искусством, которое основано на компетенции способных к этому людей. При этом управление должно строиться на соблюдении законов.

У Аристотеля несколько иной подход. К правильным формам он относил монархию, аристократию и политию (сочетание олигархии и демократии), а неправильными он считал демократию, тиранию и охлократию. Свою концепцию происхождения государства и сущности государственного управления он строил на признании их как результата сознательной деятельности людей. По его мнению, государство – это высшая форма общения, и по этой причине государство создают свободные люди. Государственное управление он понимал как власть. В своих работах он отмечал не только необходимость, но и полезность властвования и подчинения, чем объяснял различия некоторых существ прямо от рождения, поскольку одни из них должны подчиняться, другие – властвовать.

Значительный вклад в разработку теории государственного управления внес Цицерон. Им была разработана теория естественного права, которое он определял как истинный закон, то есть каждый человек от рождения наделен естественным правом на жизнь и свободу.

В эпоху средневековья теория государственного управления отождествлялась с концепциями христианства и ислама. Аврелий Августин (Блаженный) (354–430) рассматривает государство в качестве некой части универсального порядка, создал и правит которым Бог. Цель государственного управления в этом случае состоит в сохранении порядка и гражданского общества.

Фома Аквинский (1226–1274) считал, что власть имеет божественное происхождение. Идеальная форма правления, по его мнению, – это смешение трех чистых форм, при котором монарх олицетворяет единство, аристократия – преобладание, а подданные (народ), вовлекаемые в дела управления, служат гарантией социального мира и согласия. Выступление против власти, которая имеет божественный характер, является смертным грехом.

Основоположником изучения государственного управления в эпоху возрождения является Никколо Макиавелли (1469–1527). В центре его теории – методы государственного управления. Макиавелли как сторонник неограниченной монархии строит управление подданными согласно законам природы, а не догм христианской этики. Идеальный правитель, по его мнению, должен быть бережливым и скупым, жестоким, ибо милосердие не кстати ведет к разрушению, и внушать страх.

Мыслителями Европы Томасом Гоббсом (1588–1679) и Джоном Локком (1632–1704) были предложены новые концепции государственного управления и гражданского общества. Согласно концепции Т. Гоббса о договорном происхождении государства, люди создают его с целью самосохранения, поскольку они, имея естественные права, находятся в состоянии непрерывной войны всех против всех, и согласились на определенном этапе своей истории отдать их монарху, то есть государству, в обмен на мир.

Дж. Локк считал, что люди до государства находились в естественном состоянии, но без «войны всех против всех». Естественное состояние включало не только естественное право на жизнь и свободу, но и частную собственность и труд. Для защиты этих естественных прав человека люди согласились образовать политическое сообщество и учредить государство.

Дж. Локк дал формулу идеального государства – это республика частных собственников с равными правами и обязанностями. Исходя из этого понимания государства, управлять им имеют право все, кто имеет собственность. Кроме того, он выдвинул концепцию разделения властей, которые обеспечивают независимость и права личности. Дж. Локк выделил законодательную власть – парламент, и исполнительную власть – монарх и правительство.

Завершение разработки теории договорного государства принадлежит Шарлю Монтескье (1689–1775). Он обосновал необходимость раз- деления власти на законодательную, исполнительную и судебную, где первенство принадлежит законодательной власти. Все власти независимы друг от друга, но взаимно сдерживают друг друга. Подобное разделение властей гарантирует безопасность граждан от злоупотребления и произвола властью.

В XIX в. теория происхождения государства и государственного управления разрабатывалась в рамках философии позитивизма – доктрины, объявляющей единственным источником истинного знания конкретные (эмпирические) науки и отрицающей познавательную ценность философского исследования. Огюст Конт (1798–1857) в рамках данной доктрины доказывал, что государственное управление должно принадлежать финансовой олигархии, без которой невозможен порядок и прогресс. Его противник во мнении Герберт Спенсер (1820–1903) в рамках социологического позитивизма разработал органическую теорию государства [7].

Появление акционерного капитала, формирование крупных корпораций, централизация банков и транспортных сетей привели к тому, что фигура индивидуального собственника стала лишней. Его место постепенно занял бюрократ – государственный чиновник. Административные работники в общественной жизни превратились в самостоятельную социальную страту [6]. Наиболее основательно социологический анализ бюрократии как социального явления представлен в работах М. Вебера.

В индустриальный период появились труды А. Смита, в которых осуществлен анализ различных форм разделения труда, дана характеристика обязанностей государя и государства [8].

С развитием государственного управления появились и развивались научные школы по теории государственного управления. Обычно выделяют четыре научные школы: французскую, британскую, американскую и немецкую [3]. Из них одной из самых передовых направлений административной мысли, по мнению ученых-исследователей публичного управления, является американская школа государственного управления. Она характеризуется широким спектром управленческих концепций, что позволяет выделить ряд ее наиболее существенных признаков:

– изучение факторов мотивации и стимулирования, в том числе с точки зрения психологии, проявляющихся в процессе государственного управления (А. Маслоу);

– достижение максимальной эффективности при минимизации затрат ресурсов (Ф. Тейлор);

– определение сферы государственного управления как научной дисциплины (Л. Уайт);

– совместная деятельность теоретиков и практиков в развитии теории государственного управления (В. Вильсон);

– приведение к взаимному соответствию административных и бюджетных процессов (А. Шик);

– сближение государственного и частного менеджмента (Г. Эллисон);

– поиск оптимальных форм местного самоуправления и развитие теории децентрализации (Г. Кауфман).

В отечественном опыте эволюции государственного управления можно выделить ряд специфических особенностей. Так, достаточно продолжительный период развитие теории государственного управления не сопровождалось самостоятельным дисциплинарным оформлением, а рассматривалось как учение о государстве и праве [2, с. 117]. В 1722 г. Петр I вводит «Табели о низкую эффективность государственного аппарата, чтобы преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность вращения бюрократических колес». Предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772–1839) программа рационализации государственной службы предполагала изменение системы выслуги лет, заложенной в «Табель о рангах», и введение в качестве критериев профессионального роста чиновника его образование и профессиональные качества.

Вторая половина XIX – начало XX в. связаны с развитием концепции государственной школы, которая в качестве приоритета обозначала соотношение в русской истории на отдельных ее этапах государства и общества. П.Н. Милюков (представитель государственной школы позднего периода) в итоге определил, что социальной системе свойственны только два состояния, являющиеся взаимоисключаемыми. Первое состояние, характерное для периода усиления государственного начала, он назвал механической стабильностью, переходящей в апатию. Второе противоположное состояние, присущее государству в случае его слабости, предполагает дестабилизацию, переходящую в анархический протест против государства. В свою очередь, А.А. Богданов (1873–1928) в предреволюционные годы в своих работах предвосхитил многие идеи теории систем.

В период социалистического строительства интерес к идеям научного менеджмента значительно усилился, что предопределило постановку задачи их широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата. Разработки советских ученых были направлены на поиск путей удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Данные исследования были заморожены, а во многих направлениях прерваны в середине 1930-х годов [2, с. 122].

В послевоенный период изучение государственного управления осуществлялось в рамках теории административного права, что не могло обеспечить рассмотрение его собственно управленческих проблем.

В 1970-х гг. в мире начался кризис классической политико-административной модели управления, обусловленный слабой мотивацией труда госслужащих и нехваткой квалифицированного персонала, который привел к снижению эффективности функционирования государственного аппарата, неспособности госаппарата реагировать на изменения, развитию коррупции. Оценка данного кризиса в условиях неразрывной связи демократии и производительности государственного сектора привела к пересмотру ряда базовых принципов публичного управления и вызвала волну административных реформ, ориентированных на повышение эффективности и расширение функциональной способности государства.

В зарубежной науке и практике появились новые подходы к организации системы государственного управления, связанные с переосмыслением роли государства в жизни общества, коммерциализацией публичного сектора, функциональной трансформацией структуры правительства. Одни из самых масштабных изменений в философии и парадигме государственного управления привнесла Концепция перестраивающегося правительства (Reinventing Government) [5, с. 53]. Ее авторы Д. Осборн и Т. Гэблер выдвинули следующие основные положения [9]:

– обязательное наличие конкуренции между структурами, которые претендуют на предоставление услуг для правительства;

– предоставление местным сообществам больших полномочий;

– формирование и развитие модели «сервисного государства», предполагающей рассмотрение граждан как клиентов с целью повышения ответственности и деполитизации распределения средств между организациями госсектора, сти- мулирования инноваций и дифференциации услуг, уменьшение необоснованных расходов госсектора в текущей деятельности;

– приоритет конечному результату, обеспечивающий измерение результатов деятельности для устранения недостатков и совершенствования работы государственного аппарата;

– рассмотрение государства как инициатора изменений в коммерческом и неправительственном (третьем) секторе в интересах решения общественных проблем.

В рамках вышеобозначенной концепции особую популярность приобрели идеи нового государственного менеджмента, основные принципы которого можно сформулировать следующим образом:

– применение в государственных учреждениях типа менеджмента, аналогичного используемому в частных фирмах, изменение бюрократического стиля руководства на новый со свойственными ему гибкостью, внедрение электронных технологий;

• –    профессионализм в управлении; приведение продвижения по службе (вознаграждения) в соответствие с демонстрируемыми результатами (достижением целей и повышением эффективности);

• –    оценка конечных результатов, а не самого процесса их получения (контроль «на выходе»);

• –    установление четких стандартов измерения целей, результатов и эффективности функционирования подразделений;

• –    прозрачное квантифицируемое (измеримое в количественной форме) определение индикаторов успешности выполнения целей и задач;

• –    переход к предоставлению индивидуализированных качественных услуг их потребителям – физическим и юридическим лицам.

Современное государство является таким политическим институтом, который должен постоянно улучшаться и изменяться. Это обусловлено тем, что общество само изменяется, его запросы постоянно растут. Государство не имеет права останавливаться в своем развитии, так как от этого зависит как его существование, так и существование всей системы общественных отношений, существующих в рамках этого государства. Осознание возможности кризиса государства позволило в ХХ – начале XXI в. серьезно подойти к предотвращению этой проблемы путем постоянного поиска новых концепций и подходов к улучшению системы государственного управления.

В настоящее время государственное управление все чаще рассматривается как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти [4, с. 9]. Его системный характер заключается в обеспечении единства распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Подобный подход в совокупности позволяет наиболее полно отразить систему государственного управления как с точки зрения реализации возложенных на нее функций, так и с точки зрения самого процесса формирования путей данной реализации. С одной стороны, он дает возможность оценки эффективности системы государственного управления с помощью анализа результатов, достигнутых в процессе ее функционирования. С другой стороны – это возможность анализа непосредственно принятия управленческих решений, рассмотрение интересов и возможностей субъектов управления для достижения стоящих перед ними задач.