Генезис, развитие и особенности института региональных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации

П роблемы обеспечения законности и правопорядка, реальная защита прав человека – предмет непрекращающихся дискуссий отечественной и зарубежной правозащитной доктрины. Особую актуальность названные вопросы приобрели в России на рубеже прошлого и нынешнего столетий в связи с построением модели правового государства, появлением, а затем, совершенствованием гражданского общества, парламентаризма, конституционализма и других демократических преобразований. При этом немаловажное значение приобретает совместная, согласованная деятельность как государственных, так и негосударственных субъектов правоохраны. Считаем, что только реальное осуществление прав личности может стать залогом и фактическим проявлением основополагающего признака правового государства.

Защита прав и свобод человека и гражданина во всех государствах на всех этапах исторического развития является сложной, и, вместе с тем, актуальной проблемой. Особую роль в этом играет институт Уполномоченного по правам человека. Продолжая совершенствоваться в России к концу прошлого столетия – началу нынешнего, данный правозащитный институт достиг такой степени развития, что возникла необходимость создания не только федерального Уполномоченного, но и регионального. Безусловно, на этом процесс повлияла федеративная форма устройства государства.

Процесс зарождения и поступательного развития института регионального омбудсмена начался в 1996 году, когда в Республике Башкортостан и Свердловской области были приняты соответствующие законы. Данный прецедент говорит об интересном моменте опережения развития регионального правотворчества в сфере правозащиты – составные части федеративного государства приняли законы по регулированию деятельности омбудсмена раньше, чем федеральное законодательство отрегламентировало аналогичные отношения.

Далее, в 1997 - 1998 гг. были приняты законы о региональных уполномоченных по правам человека еще в 6 субъектах РФ. К 2000 году количество регионов, имеющих подобные законы, увеличилось до 20, к 2005 году – до 36, к 2010 году – до 68. С 2016 года история создания анализируемого нами правового института связывает завершение процесса его создания на всей территории федерации. Это было отмечено в очередном ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ [1].

В связи с развитием федеративного устройства нашей страны, следует подчеркнуть, что в двух субъектах России, принятых в ее состав в 2022 году, Уполномоченные по правам человека функционировали еще до принятия данных субъектов в состав федеративного государства: в Луганской Народной Республике с 2021 года[2], в Донецкой Народной Республике с 2014 года [3], а в Запорожской и Херсонской областях региональные уполномоченные появились только после принятия этих субъектов в состав России [4]. Таким образом, более точной датой окончания появления региональных омбудсменов во всех субъектах России можно считать 2022 год.

Сравнивая институт федерального уполномоченного и институт регионального омбудсмена, необходимо отметить, что принципы их деятельности идентичны.

Институт регионального уполномоченного является определенным структурным компонентом правозащитной системы России, так как при его функционировании должны достигаться цели обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав личности в пределах территории субъекта РФ [5, с. 22].

Законодательная работа по совершенствованию института региональных омбудсменов ведется постоянно. Так, еще в 2015 году были внесены существенные изменения в отечественное законодательство на федеральном уровне, регламентирующее их статус и деятельность [6], положили начало существенным преобразованиям в сторону унификации регионального законодательства в вопросах формирования института уполномоченных по правам человека. В этом же году региональным Уполномоченным были предоставлены процессуальные полномочия в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [7].

Указанные законодательные новеллы обострили вопрос о необходимости унификации регионального законодательства о деятельности Уполномоченного в субъектах, приведения его к единым стандартам.

Обозначенная проблема оказалась весьма непростой. Сравнительно недавно, 20 марта 2020 года вступил в силу Федеральный закон «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», о необходимости принятия которого неоднократно поднимался вопрос в правовойдоктрине[8, с.6].

Благодаря названному закону отрегламенти-рованы организационно-правовое положение реги- ональных омбудсменов, их компетенция, решены некоторые вопросы унификации института регионального уполномоченного.

Названная должность является государственной должностью субъекта РФ, при этом является дополнительным правозащитным средством и инструментом на уровне региона, хотя и не влечет пересмотр компетенции публичных органов, которые обеспечивают защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В соответствии с новым законом должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является государственной должностью субъекта Российской Федерации.

Не смотря на прогрессивность и своевременность названного закона стоит отметить, что вопрос о правовом статусе регионального омбудсмена и об объеме его полномочий не перестает терять своей значимости и актуальности. Ряд вопросов, касающихся компетенции региональных омбудсменов, неоднократно становился предметом правовых исследований. В первую очередь, ученые анализировали практику реализации уполномоченными по правам человека принадлежащих им полномочий. Также немало уделялось внимания исследованию полномочий региональных Уполномоченных по таким направлениям, как обеспечение координации деятельности государственных органов, направленной на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод граждан, оказание содействия правовому просвещению населения, способствование развитию международного сотрудничества в области защиты прав человека, реализация взаимодействия с институтами гражданского общества [9, с. 54].

В процессе осуществления своей деятельности Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации взаимодействует с различными институтами гражданского общества. Чаще всего он опирается на некоммерческие организации, которые занимаются контролем за соблюдением прав человека, оказывают правовую помощь гражданам, пострадавшим от бюрократического произвола, а также большое внимание уделяют цивилизаторской, гуманистической деятельности в области отстаивания чести и достоинства простых граждан. В реалиях современного мира это имеет большое значение, так как никто не застрахован от судебных ошибок и возможность обратиться к региональному Уполномоченному может стать последней надеждой человека в отстаивании своих прав [10, с. 23]. Многочисленные встречи регионального омбудсмена с правозащитниками, на которых обсуждаются проблемы, волнующие большинство неравнодушных граждан нашей страны, очень важно для решения проблем, возникающих в сфере защиты прав и свобод граждан.

В новом федеральном законе в п. 8 ст. 9 решена также проблема единообразия сроков рассмотрения обращений граждан. Если ранее они существенно отличались в разных регионах (от 1 месяца, до 14 дней, а в некоторых регионах вообще не были установлены подобные сроки), то теперь срок рассмотрения обращения един во всех субъектах – 15 дней [11].

Авторами также отмечается, что не во всех субъекты РФ региональные омбудсмены обладают правом законодательной инициативы. Анализируемый федеральный закон не унифицировал данные отношения, он отдает на откуп регионам наделение регионального уполномоченного правом законодательной инициативы через Конституции (уставы) субъекта Российской Федерации.

Данный Федеральный закон не установил в императивном порядке обязанность создания в субъектах аппарата регионального уполномоченного. В п. 1 ст. 18 сказано: аппарат может быть создан в соответствии с законом субъекта Российской Федерации[11].

Не смотря на поднимаемый в научной литературе круг проблем в связи с деятельностью региональных и специализированных Уполномоченных, целесообразностью их существования, можно отметить, что отечественный региональный институт омбудсмена является необходимым элементом правозащитной системы не только региона,но и в целом Российской Федерации. Безусловно, его преимуществами можно назвать географическую близость, территориальную доступность региональных уполномоченных для граждан субъектов Федерации, знание ими специфики и особенностей своих регионов [12, с. 4].

Количество обращений к региональным уполномоченным возрастает год от года, что свидетельствует о повышении доверия со стороны населения субъектов Федерации, возрастающей правозащитной роли региональных омбудсменов. Содержанию вопросов, с которыми граждане обращаются к Уполномоченным по правам человека субъектов, свидетельствует о состоянии защищенности обратившихся, о степени нарушения их прав, о том, какие именно права нарушаются, какие проблемы правозащитного механизма существуют. Анализ таких жалоб и обращений позволяет сформулировать направления совершенствования правозащитной деятельности региональных уполномоченных.

Считаем необходимым отметить общую прогрессивную значимость принятого ФЗ-№ 48. Он дал возможность разграничить деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ с Уполномоченными в субъектах Федерации. Региональные омбудсмены стали более независимы, они теперь могут более оперативно реагировать на жалобы граждан и, самое главное, быть ближе к населению региона.

Однако, вновь принятый нормативно-правовой акт не искоренил все спорные аспекты взаимодействия федеральных органов власти и региональных уполномоченных, не унифицировал отдельные аспекты деятельности региональных уполномоченных, которые позволили бы в полной мере омбудсменам России осуществить основную функцию, возложенную на них обществом – восстанавливать нарушенные права человека, действовать на опережение, защищать простых граждан и не допускать неравного положения в сфере правозащиты жителей разных регионов.

Таким образом, появление в России института региональных омбудсменов – закономерное явление. Процесс его создания длился двадцать лет, с 1996 года, когда появился первый Уполномоченный по правам человека в субъектах Российской Федерации, по 2016 год, когда региональные омбудсмены были созданы во всех регионах. Данный институт доказал свою значимость и необходимость, став одним из важнейших элементов в общей системе государственной защиты прав человека и гражданина.

Подводя общий итог исследования, не претендуя на всеобщность охватываемых проблем функционирования института региональных уполномочен- ных в России, авторы выделяют некоторые законодательные недостатки и противоречия в деятельности регионального омбудсмена как дополнительного элементы правозащитной системы, а именно: